裴云鶴

【案例】

2015年10月4日，來自四川的游客肖先生一家和來自南京的朱先生一家在青島“善德燒烤”用餐時，各點(diǎn)了一份菜單上標(biāo)價為38元每份的大蝦。然而，在用餐后結(jié)賬時，店老板卻堅持按38元每只的價格收取費(fèi)用，每人僅消費(fèi)大蝦就需花費(fèi)上千元。事后，二人分別向工商部門、物價部門以及公安部門報案，最后經(jīng)過長達(dá)5個小時的協(xié)調(diào)，兩人仍然分別給了燒烤店老板2000元和800元的餐費(fèi)后才獲準(zhǔn)離開。

青島“天價蝦”事件曝光后迅速吸引了全國人民的眼光，給青島市乃至整個山東省的旅游形象造成了極大的損害。國家旅游局局長直言：“天價蝦”事件直接毀掉了山東省各界花費(fèi)數(shù)億元樹立起來的“好客山東”旅游形象，真可謂是“一盤蝦毀了一座城”。這一事件并非個案。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平的提高，假日經(jīng)濟(jì)和旅游經(jīng)濟(jì)逐漸成為各地重要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，隨之而來頻頻發(fā)生的旅游區(qū)“宰客”事件，也成為廣大民眾出行時揮之不去的陰影。

【析因】

“天價蝦”事件的過與責(zé)

青島“天價蝦”事件并非一個偶然事件，其發(fā)生和發(fā)展折射出長期以來我國旅游市場發(fā)展過程中存在的諸多問題。宰客現(xiàn)象頻發(fā)不僅是因為部分商家缺乏自律意識，更重要的原因是相關(guān)的制度規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制不健全。

原因一：旅游市場規(guī)則建設(shè)滯后。

十八屆三中全會明確提出，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，市場規(guī)則的制定及其有效執(zhí)行是有效發(fā)揮市場決定性作用的前提和保障。近年來，我國旅游市場發(fā)展迅速，然而，旅游市場規(guī)則建設(shè)卻相對滯后，這是目前我國旅游市場頻頻發(fā)生“宰客”行為的重要原因。

假日經(jīng)濟(jì)和旅游市場有其特殊性，旅客的高流動性以及對旅游市場的陌生性使得旅客難以充分地了解市場信息，這也就大大增加了“宰客”、“欺客”以及“強(qiáng)買強(qiáng)賣”等違背市場交易原則行為發(fā)生的幾率。雖然我國已經(jīng)出臺了《價格法》、《旅游法》以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)的法律法規(guī)，但是專門規(guī)范旅游市場交易過程以及切實(shí)有效地維護(hù)旅游市場消費(fèi)者權(quán)益的法律法規(guī)仍然空缺，如何才能保證旅游地區(qū)的商家既做到“明碼標(biāo)價”，又能使商品價格不夸張地偏離商品價值，做到公平交易、自由交易，仍然需要進(jìn)一步探索。

此外，規(guī)則制度的生命力在于執(zhí)行，目前我國旅游市場已有規(guī)則和制度的執(zhí)行力仍然有待加強(qiáng)，已有法律法規(guī)的可操作性以及實(shí)際執(zhí)行程度不高使得我國旅游市場在發(fā)展過程中出現(xiàn)了“有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)”的問題，這也是長期以來制約我國建立和維持旅游市場良好秩序的重要因素。

原因二：消費(fèi)者維權(quán)渠道不暢。

消費(fèi)者維權(quán)渠道不暢、維權(quán)成本過高是“天價蝦”這一類事件頻頻發(fā)生的又一重要原因。

旅游區(qū)宰客、欺客事件頻發(fā)嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的權(quán)益，然而，數(shù)年來這一行為不僅沒有得到有效控制，而且隨著假日經(jīng)濟(jì)和旅游市場的發(fā)展，旅游區(qū)宰客、欺客行為已經(jīng)成為司空見慣、見怪不怪的事情，只要不太離譜，一般消費(fèi)者都會選擇默默承受。

這一方面是因為眾多旅游區(qū)都缺乏便利的消費(fèi)者維權(quán)渠道，旅客一般對旅游區(qū)比較陌生，在行使和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面本身就處于獲取信息的弱勢地位，對于維權(quán)規(guī)則和維權(quán)渠道了解不夠，不知道如何預(yù)防權(quán)益受損以及及時維護(hù)自身權(quán)益。而現(xiàn)有的消費(fèi)者維權(quán)渠道不僅程序復(fù)雜，還需要長時間的等待，這就使得需要維權(quán)的旅客必須花費(fèi)大量的時間成本，而旅客出游的時間又十分有限，因此，許多旅客都會選擇接受權(quán)益受損這一事實(shí)。

另一方面，目前雖然各地物價部門、旅游部門和工商管理部門等單位都推出維權(quán)熱線，但是在實(shí)際工作過程中各部門對維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益重視程度不夠，存在相互推諉等現(xiàn)象，各部門的維權(quán)熱線在真正的維權(quán)過程中難以發(fā)揮有效作用，這也就進(jìn)一步增加了消費(fèi)者的維權(quán)難度，使得旅客在利益受損時難以找到有效、便捷的維權(quán)渠道。

原因三：監(jiān)管部門缺位。

市場的有序運(yùn)行需要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的監(jiān)管和調(diào)控作用，政府在旅游市場監(jiān)管中的缺位和越位是造成旅游市場無序的重要原因。

我國旅游市場呈現(xiàn)逐年火爆的趨勢，隨著人民生活水平的提高和各類假期的規(guī)范化、制度化，社會各階層的旅游需求都大大增加，全國各地的旅游資源和旅游市場也相繼被開發(fā)，但是各地政府對旅游市場的監(jiān)管卻相對滯后。目前，諸多旅游區(qū)的監(jiān)管主要集中在門票、安全等易于監(jiān)管的方面，而對于與旅客出游息息相關(guān)但是監(jiān)管難度較大的對象卻缺乏有效監(jiān)管，如：旅游景區(qū)內(nèi)商品價格虛高、商品質(zhì)量低劣、旅行社以及導(dǎo)游變相強(qiáng)買強(qiáng)賣等行為。青島“善德燒烤”的違法經(jīng)營行為并非單次出現(xiàn)，然而，長期以來沒有任何部門對此進(jìn)行管理和整頓正是說明這一點(diǎn)。

監(jiān)管部門之間職責(zé)重疊，導(dǎo)致了目前政府對于旅游市場監(jiān)管“多頭領(lǐng)導(dǎo)”局面的出現(xiàn)，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，又出現(xiàn)了各監(jiān)管部門之間相互推諉、互相踢皮球的現(xiàn)象，不僅未能有效解決旅客的維權(quán)難題，還大大增加了旅客維權(quán)的成本。隨著民生熱線逐漸推廣，除了公安局報警電話，物價局、工商局、旅游局、衛(wèi)生局、消協(xié)等部門，都紛紛推出消費(fèi)者服務(wù)熱線。當(dāng)宰客、欺客等行為發(fā)生時，旅客維權(quán)的首要選擇便是通過撥打服務(wù)熱線尋求幫助，然而，有關(guān)部門電話“接不通”、“管不了”或者“踢皮球”現(xiàn)象非常普遍，旅游市場的“多頭監(jiān)管”最終變成了“無人監(jiān)管”。

原因四：處罰機(jī)制乏力。

宰客、欺客等違法行為長期存在的重要原因是商家可以通過違法經(jīng)營的行為大量獲取利潤，而違法的成本卻相對低下，違法經(jīng)營所得大大超過違法成本，這在很大程度上是因為針對這一類違法行為的處罰機(jī)制不健全、處罰力度不夠大。

目前我國缺乏針對各類旅游景區(qū)、旅游城市違法經(jīng)營行為的制度性處罰機(jī)制，對于一般的違法經(jīng)營行為，相關(guān)部門往往采取忽視或者輕微處罰態(tài)度，宰客店主雖遭懲戒和教育但仍然難遏止，也難以震懾、教育周邊業(yè)戶。一些飯店店主被處罰后，“消停”了一段時間，等“風(fēng)聲”過后，又“重操舊業(yè)”，甚至可能變本加厲、彌補(bǔ)“損失”。

另一方面，各大旅游景區(qū)、旅游城市商家眾多，而且部分商家缺乏正規(guī)的注冊程序，商家經(jīng)營的流動性很大，即便有關(guān)部門作出處罰決定也難以真正地有效執(zhí)行。青島“天價蝦”事件曝光后，青島市相關(guān)部門做出對涉事商家“善德燒烤”處罰金90000元，停業(yè)整頓的決定，然而，多日過去，青島市有關(guān)部門表示：“善德燒烤的老板一直聯(lián)系不上，因此相關(guān)處罰也就難以執(zhí)行”。如果出現(xiàn)違法行為后，“玩失蹤”便能逃脫處罰而不需要支付太多的違法成本，那其他諸如“天價蝦事件”之類的違法行為的發(fā)生也就不足為奇了。

【對策】

靠自律，更靠他律

青島“天價蝦”這一類宰客、欺客事件頻發(fā)生不僅嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的權(quán)益，而且極大影響了整個中國旅游行業(yè)的形象，擾亂旅游市場秩序?；谇鄭u天價蝦事件在全國引起的巨大震動以及給青島市旅游行業(yè)帶來的消極影響，各地方政府紛紛出臺措施整治類似事件，維護(hù)旅游市場正常秩序。要防止類似事件發(fā)生，應(yīng)該秉承“預(yù)防為主、防治結(jié)合、懲前毖后、治病救人”的原則，堅持自律與他律相結(jié)合，逐步做到使各地商家不敢違法、不愿違法以及不能違法。具體說來，應(yīng)該做好以下工作。

一方面，應(yīng)該充分發(fā)揮社區(qū)、行業(yè)協(xié)會的勸誡、監(jiān)督作用，增強(qiáng)商家自律和行業(yè)自律。長期以來，政府都難以實(shí)現(xiàn)對各類商戶的有效監(jiān)管，其重要原因便是政府各部門難以經(jīng)常性地直接與各類商戶對話，其工作往往只能做到事后處置，而社區(qū)和行業(yè)協(xié)會則能更多地直接對商戶進(jìn)行教育和管理。

首先是發(fā)揮社區(qū)地緣優(yōu)勢，通過開展座談、室外宣傳等方式加大對公平交易、誠實(shí)守信等市場原則以及相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行宣傳和教育，培養(yǎng)商家的契約意識，在市場交易過程中自覺遵守交易公平和交易自由的契約精神；充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的作用，最大限度地利用社區(qū)志愿者服務(wù)隊伍，建立健全志愿服務(wù)組織與相關(guān)監(jiān)管部門之間的對接機(jī)制，通過發(fā)揮各社區(qū)志愿者隊伍的直接監(jiān)督和教育，增強(qiáng)商家自律意識，自覺維護(hù)市場秩序。

其次，是各地行業(yè)協(xié)會應(yīng)該自覺發(fā)揮行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督的作用。通過建立行業(yè)內(nèi)部自查和行業(yè)外監(jiān)督舉報機(jī)制，對于行業(yè)內(nèi)有違法經(jīng)營行為的商家和企業(yè)及時地進(jìn)行監(jiān)督、勸誡和處罰，樹立良好的行業(yè)形象。如：各地的餐飲協(xié)會、出租車協(xié)會以及賓館協(xié)會等組織應(yīng)該充當(dāng)好行業(yè)監(jiān)督者的角色，建立制度性的行業(yè)內(nèi)部自查、監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)行業(yè)合法經(jīng)營。

另一方面，加強(qiáng)政府監(jiān)管和消費(fèi)者群體、社會輿論對旅游市場的監(jiān)督，綜合發(fā)揮政府、消費(fèi)者和社會輿論的外部監(jiān)督作用，及時對旅游市場失序行為進(jìn)行調(diào)解和治理。

一是建立健全促進(jìn)旅游市場良性發(fā)展的法律法規(guī)，確保政府對旅游市場各項事務(wù)的管理都有法可依。旅游市場政策法規(guī)的制定應(yīng)該要充分考慮旅游市場的特性及其可執(zhí)行性，尤其應(yīng)該關(guān)注長期以來都難以得到有效治理的環(huán)節(jié)，如對于各類宰客、欺客行為頻發(fā)的餐飲業(yè)，應(yīng)該逐漸引導(dǎo)國內(nèi)的餐飲界，盡快實(shí)行明晰、標(biāo)準(zhǔn)化的價格標(biāo)識制度，加強(qiáng)價格監(jiān)管、規(guī)范價格標(biāo)識制度。

二是明確各監(jiān)管部門的責(zé)任，堅決避免出現(xiàn)各部門之間相互推諉、踢皮球等行為的出現(xiàn)，切實(shí)維護(hù)好消費(fèi)者合法權(quán)益。對于旅游行業(yè)的管理，涉及到政府的多個監(jiān)管部門，如：物價部門、工商行政管理部門、旅游部門、公安部門等，遇到游客投訴，相關(guān)部門不應(yīng)該是“多頭不理”。恰恰相反，在國家提出一站式、一個窗口服務(wù)理念的背景下，游客不管先找到了哪一部門，它都應(yīng)該先“攬下來”，然后再協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門處理。強(qiáng)化綜合執(zhí)法，解決執(zhí)法公正，加強(qiáng)問責(zé)追究，勢在必行，有條件的地方可以在游客集中地區(qū)試點(diǎn)建立旅客綜合服務(wù)大廳，為旅客提供便捷、有效的服務(wù)。

三是提高“宰客”業(yè)主的違法成本，“讓他覺得宰客不劃算”。比如，提高處罰金額，延長停業(yè)整頓期，情節(jié)嚴(yán)重者則終身禁止從事相關(guān)行業(yè)。同時，完善黑名單機(jī)制，對列入黑名單者，提醒有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，累犯達(dá)到規(guī)定次數(shù)，也永久禁止從事相關(guān)行業(yè)。此外，還要充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用，提高旅游行業(yè)的透明度，通過完善各地旅游信息發(fā)布平臺、規(guī)范“大眾點(diǎn)評網(wǎng)”等商業(yè)評價平臺，及時向社會公布店主誠信記錄，提醒消費(fèi)者注意分辨、預(yù)防，進(jìn)一步增加宰客商家的違法成本。

規(guī)范旅游行業(yè)的經(jīng)營，建立起良好的旅游市場秩序，實(shí)現(xiàn)對旅游市場有效治理的關(guān)鍵，在于盡快建立健全制度化的監(jiān)督和處罰機(jī)制，將商家的市場行為、消費(fèi)者的維權(quán)行為和政府、社會的監(jiān)督行為納入法治化軌道，以他律促自律。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）