摘要：實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障，關系社會公平正義和國家安全穩(wěn)定。農(nóng)民工權益平等保障的實現(xiàn)需要相應理論作支撐：以人為本思想是農(nóng)民工權益平等保障的哲理淵源；經(jīng)濟人權觀念是農(nóng)民工權益平等保障的法理基礎；社會公正理念是農(nóng)民工權益平等保障的倫理依據(jù)。目前，制約我國農(nóng)民工權益平等保障有三大因素，即經(jīng)濟制度缺陷、法律制度沖突和文化制度曲行。新形勢下，實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障在具體路徑上應注重提高農(nóng)民工平等觀念、推進城鄉(xiāng)社會保障一體化、健全相關法律法規(guī)、建立和發(fā)展工會組織。

關鍵詞：農(nóng)民工權益；平等保障；制度檢討

中圖分類號：F3236文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0077-04

作者簡介：殷來賓（1975-），男，河南商城人，信陽職業(yè)技術學院思想政治教學部講師，研究方向：馬克思主義中國化。在當代中國，公民權益問題無論在理論上還是在實踐中都是一個熱點問題，對弱勢群體——尤其是農(nóng)民工群體權益的平等保障更是一個極具重要性和緊迫性的難點問題。為此，當前亟需在理論層面上，引導學術界探討在全面深化改革的新時期如何在法治的路徑下實現(xiàn)全體公民平等的國民待遇，進而為全面建成小康社會提供相應的學理支持和專家建議；在實踐層面上，推動法治政府建設，規(guī)范政府部門權力良性運作，出臺政策滿足農(nóng)民工權益平等保障的實際需求。喚起社會各界對農(nóng)民工權益平等保障的關注，在社會主義核心價值觀指引下消除對農(nóng)民工群體的誤解、誤讀、誤識，幫助農(nóng)民工實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民的身份轉換，為“中國夢”的實現(xiàn)奠定堅實的社會基礎。

一、實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障的理論基礎

農(nóng)民工是我國特殊的制度變遷所帶來的特殊群體。農(nóng)民工權益平等保障，說到底是對人的權益保障。人應該成為我們一切行動的目的、基礎和出發(fā)點，人的一切活動，包括勞動場所、工作流程等，都應該有安全、舒適的條件，以體現(xiàn)對勞動者勞動的尊重。然而，在現(xiàn)實社會生活中，農(nóng)民工從事的工作大多是條件艱苦、臟亂差的高危行業(yè)，農(nóng)民工的貢獻與其應享有的平等權益不相匹配。作為全面建成小康社會生力軍的農(nóng)民工在成為我國工人階級的主要力量的同時，卻是權益平等保障的“邊緣人”，在權益平等保障上是典型的社會弱勢群體，也是一個飽受社會詬病的群體，其權益經(jīng)常受到嚴重侵犯。

1以人為本思想是農(nóng)民工權益平等保障的哲理淵源。從權益保障角度上講，以人為本就是以人的需要作為經(jīng)濟社會發(fā)展的中心理念，其基本要求是：一切行動都要以人本身及其需要為準則，所有的法律制度、經(jīng)濟制度、社會管理制度等制度安排及保障、醫(yī)療、消費、生產(chǎn)等行動都應當把滿足人的現(xiàn)實需求作為首要目標。當然，在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同歷史時期，人們的權益需求層次和保障方式應是不同的，但權益保障是有規(guī)律的，那就是隨著社會的發(fā)展，人們的權益平等保障需求逐步提高。隨著人類社會的發(fā)展進步，人類在滿足基本需求——溫飽需求之后，必然關注更高層次需求——權益平等保障，西方發(fā)達國家的人權保障史就是很好的佐證，“許多人都準備接受較低的經(jīng)濟增長率和較差的經(jīng)濟效率，以換取更舒適的城市、更好的自然環(huán)境保護、更少的個人和階層歧視。”[1]事實上，目前我國農(nóng)民工的需要，大多屬于低層次的生存需要，但隨著科學技術的進步，人類相互需要的增強，尊重、友誼、關愛等高層次的需要將越來越多。在這種情況下，政府應按人的需要層次加以引導，形成全社會尊重農(nóng)民工勞動、農(nóng)民工權益獲得平等保障的社會氛圍，以改善、消解勞資之間的緊張關系，逐步建立和諧人際關系秩序。

2經(jīng)濟人權觀念是農(nóng)民工權益平等保障的法理基礎。所謂經(jīng)濟人權，主要包括：生存權、個人財產(chǎn)權、共同財產(chǎn)權、參與創(chuàng)造財富并獲得相應收益權，即每個社會成員都有就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的權利，為了實現(xiàn)上述權利，每個人在理論上都有遷徙自由。[2]國際社會普遍認為，每個人不僅應有社會和文化權利的保障，還應有經(jīng)濟人權保障，這對國家和地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展至關重要。從理論上講，每個人都是經(jīng)濟人權的受益者，但在現(xiàn)實社會中，其更多地體現(xiàn)為弱者的權利。因為，弱者更缺乏發(fā)展所需要的條件和能力，對國家的信賴程度更深。我國政府充分認識到了這一點，并在憲法和其他基本法律及具體規(guī)章上為弱勢群體經(jīng)濟人權提供法律保障。如近年來，農(nóng)民工住房問題已成為城市的重要社會問題之一，居住權是一項基本的經(jīng)濟人權，我國政府正在采取經(jīng)濟適用房、保障房等政策滿足農(nóng)民工等弱勢群體的居住權。

3社會公正理念是農(nóng)民工權益平等保障的倫理依據(jù)。實現(xiàn)社會和諧，在社會治理理念上就應堅持公平正義。改革開放以來，農(nóng)村剩余勞動力大量轉移到城市，形成大量的“農(nóng)民工”。但受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結構的影響，農(nóng)民工的權益沒有得到有效的保護，這嚴重影響了社會的公平與公正。為了實現(xiàn)社會和諧，對弱勢群體——農(nóng)民工權益給予特別保護就顯得尤為重要，當然，農(nóng)民工權益平等保障不能犧牲其他群體的正當權益，這就要求政府制定一個公正的準則。社會公正的核心是制度公正。公正的制度應該是一種公共規(guī)則，是全體社會成員公共意志的表達，是以社會各階層的每一個社會成員都應享有平等權利和履行平等義務為對應的平等權義觀的公正原則。筆者認為，目前與農(nóng)民工權益平等保障密切相關的醫(yī)療保障制度、職業(yè)培訓制度、遷徙自由制度等社會制度體系未能較好體現(xiàn)社會公正理念的正義原則。

二、實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障的現(xiàn)行制度之檢討

社會制度是關于特定社會群體、社會組織、社會活動的一套行為規(guī)則，它體現(xiàn)了社會生活中人們的行為模式和社會關系模式。我國農(nóng)民工問題出現(xiàn)時間不長，農(nóng)民工社會身份地位不夠明確，因此，還沒有形成成型的關于農(nóng)民工的行為模式和社會關系模式，即存在著與農(nóng)民工相關的“制度困境”。從現(xiàn)實來看，農(nóng)民工權益平等保障面臨的制度困境主要表現(xiàn)在經(jīng)濟制度缺陷、法律制度沖突和文化制度曲行三個方面。

1經(jīng)濟制度缺陷是影響農(nóng)民工權益平等保障的根本原因。實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障需要相應的經(jīng)濟制度做支撐，在現(xiàn)實社會生活中農(nóng)民工權益平等保障相比其他社會階層的差別化，從根本上說是由經(jīng)濟制度設置的不合理，也就是經(jīng)濟制度缺陷造成的。黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的沖鋒號，分田到戶的聯(lián)產(chǎn)家庭承包責任制的推行，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)了農(nóng)民創(chuàng)造財富的熱情，大量農(nóng)民背井離鄉(xiāng)走向城市掘金，實現(xiàn)致富夢想。在改革開放破冰前夕，我國一、二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員結構比為282∶479∶239，而到了改革攻堅時期的2009年，我國一、二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員結構比為103∶463∶434，[3]大量農(nóng)村勞動力從土地中解放出來從事第三產(chǎn)業(yè)。從業(yè)人員結構比例數(shù)據(jù)變遷具有深遠的政治經(jīng)濟學意義，正如著名經(jīng)濟學家劉易斯分析的那樣，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟轉型，必須加速農(nóng)村剩余勞動力轉移，這種成功轉型已被西方發(fā)達國家所證實，是發(fā)展中國家向發(fā)達國家過渡的必經(jīng)之路，也是一個國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)階段，屬于社會發(fā)展的正常規(guī)律。但在建國初期由于受前蘇聯(lián)的影響，我國在經(jīng)濟制度設計上實行高度集中的城鄉(xiāng)二元計劃經(jīng)濟，導致城鄉(xiāng)人口管理機制各不相同，形成城鄉(xiāng)公民二元的權益保障系統(tǒng)。因此，在經(jīng)濟轉型期，農(nóng)民雖進城務工但依附于土地的農(nóng)民身份并沒有隨之改變，這就是農(nóng)民工權益不能實現(xiàn)平等保障的問題根源。

2法律制度沖突是影響農(nóng)民工權益平等保障的主要原因。目前，我國法律制度設置中存在著一些具體法律制度之間相互摩擦、矛盾和沖突的現(xiàn)象。在具體的法律制度執(zhí)行中，對于同一行為某些法律制度給予鼓勵，而另一些法律制度則加以限制。這種法律制度上的沖突將造成農(nóng)民工無所適從，法律制度結構系統(tǒng)不能發(fā)揮其應有的整體功能。我們以北京和上海兩市關于農(nóng)民工社會保險的專門規(guī)定為例進行比對。北京市制定了《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》，該辦法規(guī)定的醫(yī)療保險有兩大特點：一是保大病，在重大疾病方面農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工享受待遇是一樣的，應保盡保，但一般疾病的門診診斷費不納入保障范圍；二是保當期，在京務工的農(nóng)民工在京工作期間患重大疾病可享受該《辦法》規(guī)定的醫(yī)療保障，換而言之，在京務工的農(nóng)民工離京之后則不享受該《辦法》規(guī)定的醫(yī)療保障。上海市推出了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，其涉及保險類別大致包括三種：工傷、住院醫(yī)療、老年補貼。該《辦法》最大的亮點是具有綜合性，其明確規(guī)定在滬農(nóng)民工工作到一定年限可以領取老年補貼。[4]從北京、上海兩市制定農(nóng)民工社會保險法律法規(guī)制度具體規(guī)定中可以看出，農(nóng)民工享有的社會保險險種并不完整，而且標準不統(tǒng)一、辦法各不相同，存在一定程度混亂狀況。而農(nóng)民工是個高流動的群體，如何有效地銜接流動農(nóng)民工的社會保障關系，顯然是個非常突出的問題。

3文化制度曲行是影響農(nóng)民工權益平等保障的重要原因。我國傳統(tǒng)文化深受儒家禮教思想的影響，儒家禮教思想強調人的尊卑貴賤，等級色彩非常濃厚。在社會分層結構中處于底層的中國農(nóng)民深受傳統(tǒng)文化等級觀念的影響，權益平等保障觀念嚴重缺失，在其合法平等權益遭受侵害時往往忍氣吞聲。而在社會分層結構中處于中上層的城市居民，由于接受了現(xiàn)代先進思想教育，尤其多次普法教育，平等觀念深入心中。農(nóng)民工進城務工，雖實現(xiàn)了職業(yè)轉換，但思想觀念并沒有隨之更新。在現(xiàn)實生活中因等級差異無處不在，身份歧視也就不可避免地隨時發(fā)生。這種文化制度的曲行是農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的巨大障礙，也是制約農(nóng)民工權益平等保障的思想觀念原因。

三、農(nóng)民工權益平等保障的實現(xiàn)路徑

隨著我國社會轉型的不斷深入，經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民工作為整體是必然要通過城市化向市民轉變的。因此，實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障不是權宜之計，而應是一項長治久安的治國方略。要建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會，就必須解決涉及農(nóng)民工權益平等保障的一系列問題。

1提高農(nóng)民工平等觀念是實現(xiàn)其權益平等保障的文化動因。既然權益平等保障實現(xiàn)程度離不開權益主體的主觀評價，那么實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障就不是立法、執(zhí)法和司法的孤立過程，而是包括權益平等觀念教育的復雜系統(tǒng)工程。農(nóng)民工權益平等保障需要特定類型的文化作為根基，這種類型文化的特點是農(nóng)民工有強烈的權益平等觀念，在權益平等保障立法、執(zhí)法、司法的過程中能夠廣泛地參與。實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障，其實質是法律文化問題。形成普遍良好的權益機制不僅需要個人具有強烈的權益觀念，還需要各自獨立的個人之間存在一定的權益共識。這種權益共識建立在一種共同的文化和道德認知基礎上。一個只有權益者本人認同的權益顯然是沒有任何效力的。[5]農(nóng)民工權益平等保障的推定是一種社會和公共的判斷。社會不是個人的簡單集合，而是觀念的共同體。沒有共同的政治觀念、法律觀念和倫理觀念，任何社會都不可能存在。當代中國，改革開放以來經(jīng)濟、政治、文化都得到了很大發(fā)展，但農(nóng)民工權益受侵害的事件卻頻繁發(fā)生，這說明現(xiàn)代文明還沒有建立，農(nóng)民工的平等觀念還不是很強，這更需要對農(nóng)民工進行平等觀念教育。通過專項普法教育，提高農(nóng)民工現(xiàn)代法制觀念，樹立人人平等思想，才能促進農(nóng)民工在權益平等保障觀念上的文化認同?，F(xiàn)代網(wǎng)絡技術的發(fā)展，為農(nóng)民工參與立法提供了機會，我國許多涉及農(nóng)民工權益保障的法律在起草過程中均將草案公布于眾，農(nóng)民工可通過網(wǎng)絡等多種形式發(fā)表意見和建議，這即是一種較好的提高農(nóng)民工平等觀念的教育方式。

2推進城鄉(xiāng)社會保障一體化是實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障的制度動因?！跋鞘信c農(nóng)村之間的對立是社會統(tǒng)一的首要條件之一”，“通過消除舊的分工，通過產(chǎn)業(yè)教育、交換工種，所有人享受大家創(chuàng)造帶來的福利，通過城鄉(xiāng)融合，使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展?！瘪R克思關于“城鄉(xiāng)融合”的經(jīng)典理論是對我國推進城鄉(xiāng)社會保障一體化的有力支持。社會保障制度設計是否公平、科學是衡量一個國家現(xiàn)代文明的重要標志之一，公平正義是社會保障制度的本質要求，作為體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的社會保障制度在資源配置與人文關懷方面必須向社會弱勢群體傾斜?，F(xiàn)行的社會保障制度在保障對象、保障范圍方面因城鄉(xiāng)公民身份不同而實施不同的保障標準，有違公平正義。在全面深化改革精神指引下，推進城鄉(xiāng)社會保障一體化、建立無差別的社會保障制度首要任務就是破除身份障礙的藩籬，加速推進城鎮(zhèn)化進程。城鎮(zhèn)化進程是農(nóng)民工階層發(fā)展的一個重要途徑，有助于農(nóng)民工身份的轉換，有助于農(nóng)民階層向市民階層轉換。加快城鎮(zhèn)化進程的關鍵之一就是加快戶籍制度改革的步伐，而當前，戶籍制度改革正向縱深推進，加之我國工業(yè)化進程加快，勢必增加更多的就業(yè)崗位，吸引大量的農(nóng)民工合理有序地向二、三產(chǎn)業(yè)流動，這些均實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化的良性互動。無疑，這為我國建立城鄉(xiāng)一體化社會保障提供了可行條件。經(jīng)濟快速發(fā)展，為我國推進城鄉(xiāng)社會保障一體化提供了可行的物質基礎。長期以來實施城鄉(xiāng)有別的二元經(jīng)濟制度導致市民和農(nóng)民在收入水平上存在較大的差距，體現(xiàn)在社會保障上就是城鄉(xiāng)居民在繳納保費標準上的差別，二元的社保繳費標準是實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的一個重大障礙?，F(xiàn)階段，我國中西部省市經(jīng)濟發(fā)展明顯提速，農(nóng)民和農(nóng)民工的收入顯著提高。隨著農(nóng)民和農(nóng)民工收入的提高，城鄉(xiāng)居民收入差距將不斷縮小，農(nóng)民和農(nóng)民工有實力參與現(xiàn)代社會保障事業(yè)，所享受的保障待遇將和城鎮(zhèn)居民達到平衡。[6]

3健全相關法律法規(guī)是實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障的法治動因。人民群眾是依法治國的主體和力量源泉。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障是一項社會系統(tǒng)工程，需要各責任主體通力合作，尤其立法、執(zhí)法、司法等部門要多管齊下。

在立法方面，我國沒有專門的弱勢群體平等權保障法案。公民的平等權保障由憲法給予確認，但我國沒有建立憲法法院，公民平等權遭受侵犯不能提起憲法訴訟，所以，憲法有關公民基本人權的規(guī)定實際處于真空狀態(tài)?，F(xiàn)行憲法雖然明確規(guī)定，“中華人民共和國公民法律面前人人平等”，但就公民平等權保障主體、機構、程序及侵犯平等權的責任等卻沒有具體規(guī)定，因此需要制定一部農(nóng)民工權益平等保障特別法律，使憲法規(guī)定的基本權利與平等權保障落到實處。當前，實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障在立法方面首要的任務是健全完善法律援助制度。一是修改完善《民事訴訟法》中與現(xiàn)代法律援助制度精神不相符的規(guī)定，針對農(nóng)民工群體經(jīng)濟條件現(xiàn)狀，建議人民法院在受理農(nóng)民工侵權案件時緩收訴訟費，訴訟費用的承擔根據(jù)案件審結結果再決定；二是修改完善《勞動仲裁法》的相關規(guī)定，建議將現(xiàn)行《勞動仲裁法》規(guī)定的案件審理時效由60日改為30日，縮短審理時效，提高仲裁效率。

在執(zhí)法方面，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，提高勞動執(zhí)法實效性。參照西方國家勞動執(zhí)法體制，建議在現(xiàn)有警種中增加勞動執(zhí)法警察，配合勞動和社會保障部門對用工單位的勞動用工進行監(jiān)管。為保障農(nóng)民工平等權，首先，要保障農(nóng)民工生產(chǎn)安全權，執(zhí)法部門要嚴格檢查用工單位生產(chǎn)勞動條件、場所是否符合《安全生產(chǎn)條例》的規(guī)定，不符合的決不能開工生產(chǎn)，需要整改的待整改驗收合格后方可復工生產(chǎn)；其次，要保障農(nóng)民工勞動報酬權，執(zhí)法部門要嚴格檢查用工單位是否遵守《勞動法》規(guī)定的男女平等、同工同酬，杜絕同一工種報酬男女有別、同工不同酬的現(xiàn)象，同時，檢查督促用工單位依據(jù)勞動合同簽訂的付酬辦法按時、足額發(fā)放工資，杜絕工資拖欠；再次，要保障農(nóng)民工休息權，依據(jù)《勞動法》的規(guī)定，用工單位每周要求農(nóng)民工工作時限不得超過44小時，執(zhí)法部門要嚴格檢查、隨時抽查農(nóng)民工每周工作時間，督促用工單位按規(guī)定對超時工作的農(nóng)民工支付加班報酬；最后，要保障農(nóng)民工的職業(yè)培訓權，接受職業(yè)培訓是農(nóng)民工提高自身技能的現(xiàn)實需要，也是促進社會發(fā)展的動力，執(zhí)法部門要對用工單位農(nóng)民工參加職業(yè)培訓情況進行監(jiān)督檢查，杜絕不經(jīng)培訓就上崗、先上崗后培訓的現(xiàn)象，同時，對農(nóng)民工參加培訓的時數(shù)、過程進行全方位監(jiān)督，嚴防假培訓。

在司法方面，革新司法理念，簡化訴訟環(huán)節(jié)，積極主動為農(nóng)民工提供優(yōu)質的司法服務。建議基層法院成立巡回法庭，到農(nóng)民工較集中的地方巡回辦案，改變法院常規(guī)工作時間，利用晚上、周末休息時間審理農(nóng)民工侵權案件，如此既方便了農(nóng)民工 ，又有利于宣傳法制、提高普法實效。為提高農(nóng)民工維權積極性，對請求支付勞動報酬和請求工傷賠償?shù)陌讣辉賹彶槠浣?jīng)濟困難條件，一律無償提供法律援助。此項建議放寬了農(nóng)民工獲得法律援助的經(jīng)濟困難條件，農(nóng)民工的法律援助案件數(shù)量將會相應增加，地方政府按原有規(guī)定的公民經(jīng)濟困難標準所核撥的業(yè)務經(jīng)費也將出現(xiàn)較大的缺口，可能使這項規(guī)定難于落實。為了解決這一問題，建議中央財政和省市財政適當增加基層法院辦案經(jīng)費，或建立國家層面的農(nóng)民工法律援助專項資金，解決基層法院因業(yè)務量增加而辦案經(jīng)費不足的問題。

4健全和發(fā)展工會組織是實現(xiàn)農(nóng)民工權益平等保障的政治動因。當前我國農(nóng)民工權益不能實現(xiàn)平等保障，除了農(nóng)民工社會地位弱勢以外，還與農(nóng)民工缺乏團結互助的組織密切相關。為了幫助農(nóng)民工實現(xiàn)權益平等保障，應吸收農(nóng)民工參加到工會組織中來，從組織上幫助農(nóng)民工實現(xiàn)權益平等保障。工會是工人階層的維權組織，黨和政府高度重視工會組織建設，早在2003年，全國總工會第十四次代表大會就已明確，我國非公有經(jīng)濟單位的工會工作將成為中國工會的重中之重；工會的職能應充分體現(xiàn)為其經(jīng)濟利益維護功能，即充分利用工人階層當家作主的政治優(yōu)勢，由傳統(tǒng)的政治附屬回歸到經(jīng)濟利益代言人上，代表整個工人階層在市場經(jīng)濟中與資方就工資、就業(yè)條件等經(jīng)濟權益進行談判、協(xié)商，從而成為工人階層合法權益的堅強爭取者、維護者。[7]全國總工會十四大根據(jù)《工會法》修改了工會章程，確定“維護職工合法權益是工會的基本職能”。在工會新章程精神指引下，地方各級工會要創(chuàng)新工作思路，改變傳統(tǒng)思維方式，變被動維權為主動維權，送法上門，主動與勞動監(jiān)察部門聯(lián)系，在農(nóng)民工較多的用工單位督促成立工會組織，農(nóng)民工較少的用工單位建立工會組織聯(lián)合體，以組織優(yōu)勢幫助農(nóng)民工維權，從而實現(xiàn)農(nóng)民工權益的平等保障。

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【責任編輯：張亞茹】