摘要：隨著經濟社會發(fā)展，有效提供公共服務成為各級政府的主要職責，而合理劃分政府間責任是實現(xiàn)公共服務有效提供的基本前提，也是推進服務型政府建設、實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理目標的關鍵。當前我國無論在理論和實踐上都亟需加強對政府責任及責任劃分的認識。合理而明確地界定政府間的公共服務提供責任，加強法制化、民主化建設，科學設計公共服務提供的標準體系，是實現(xiàn)公共服務有效提供的必由之路。

關鍵詞：政府間責任劃分；公共服務；有效提供；標準化

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0008-04

基金項目：國家留學基金；河北省社會科學基金項目“政府間事權和支出責任劃分制度研究——基于對河北省的實地調研”（HB14YJ050）；河北省科技計劃項目“政府間事權和支出責任劃分制度研究”（15456215D）；河北經貿大學校內科研基金項目“政府間財政支出責任的再思考”（2014KYZ10）。

作者簡介：習亞哲（1977-），女，河北保定人，財政部財政科學研究所博士研究生，河北經貿大學財政稅務學院講師，主要從事財政理論與政策研究?，F(xiàn)代政府的基本職能和實質是為公眾的公共利益服務。我國正在由全能型政府向公共服務型政府轉變，服務型政府就是責任政府，這在學界已達成共識。政府間責任合理而明確的劃分則是政府責任的具體化。明確政府間公共服務提供責任，是公共服務水平提升的前提和關鍵，從目前我國公共服務提供中存在的問題來看，縱然原因復雜，但最主要的是未能明確劃分各級政府在公共服務提供中的責任。

一、公共服務有效提供及政府間責任劃分的界定

（一）公共服務有效提供

與經濟社會發(fā)展階段相適應，公共服務是一個動態(tài)發(fā)展的過程，理論界對我國現(xiàn)階段要提供的公共服務進行了廣泛的討論，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》體現(xiàn)了討論的共性思想?！兑?guī)劃》提出基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。根據需求層次理論以及各國公共服務的實踐，考慮我國經濟發(fā)展狀況，當前公共服務項目的重點應放在義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面。

如何判定公共服務的有效提供呢？根據西方經濟學供求理論，產品的市場均衡產量和價格都是由其供給曲線和需求曲線的交點決定的，而公共服務的有效提供也要達到這樣的均衡，以實現(xiàn)公共服務提供的帕累托最優(yōu)。可以看出要實現(xiàn)有效提供需要從供給和需求兩個方面去考察，要分別確定供給的主體、供給的方式、供給的數(shù)量，以及需求的主體、需求的種類、需求的數(shù)量。從供給來看，政府供給模式一度成為公共服務供給的制度安排，但政府如果作為單一提供者，很難對社會公眾的個性化、差異化需求作出及時、恰當?shù)姆磻虼穗S著社會經濟的發(fā)展，出現(xiàn)了市場、第三部門、公私合作等多元的供給模式，供給效率不斷提升；從需求來看，就是要使公共服務滿足公眾的需要，否則公共服務的提供顯然不可能達到最優(yōu)生產效率和需求效率，根據相關理論，需求的效率決定是與民主政治制度建構密切相關的，在滿足一定條件下，通過政治程序和公眾的投票選擇，總能使公共物品的供給數(shù)量達到人們的需求水平，這涉及到完善的政治決策程序及公眾充分的參與權、決策權。

（二）政府間責任劃分

政府間責任劃分要圍繞公共服務有效提供的實現(xiàn)來展開，公共服務的公共性決定了其必須由公共權力的執(zhí)行機關政府來負責供給，盡管出現(xiàn)了不同的供給模式，但政府要對公共服務的優(yōu)質高效提供負最終責任，我國服務型政府建設的核心即是政府在公共服務提供中的責任。公共服務提供中政府的責任可歸納為三個方面：一是要制定并實施符合民意的公共服務政策；二是要對民眾的要求和意見做出積極回應；三是對決策失誤、失職瀆職和權力濫用等行為要承擔法律責任。

與政府責任相關常見的幾個概念有政府職能、政府事權、政府財權、財力、支出責任等。政府職能是政府責任的具體化，指政府在特定的社會歷史發(fā)展階段所必須履行的職責和應發(fā)揮的作用。事權一詞與計劃經濟體制相聯(lián)系，主要指各級政府對所轄國有企業(yè)和事業(yè)單位的行政管理權，突出的是行政隸屬關系；隨著市場經濟的推進和政府職能的轉變，許多學者對其進行了重新界定，但仍未弄清事權和責任的關系，事實上責任應是權力的基礎，在明確責任的基礎上，賦予政府履行責任應有的權力，其中的責任和權力都包括公共物品提供責權和財政收支責權兩個方面。財權是指各級政府為滿足提供公共服務需要而籌集和支配財政收入的權力，主要包括財政收入的立法權、征收權、管理權等。財力與財權相聯(lián)系，又有顯著的區(qū)別，是指各級政府在一定時期內擁有的以貨幣表示的財政資源，其來源可以是本級政府的稅收、上級政府的轉移支付、非稅收入以及各種政府債務等，財權為財力提供了條件，但財力并不完全來自于財權。支出責任是指一級政府承擔的應由本級政府提供的公共服務所需的財力，政府間支出責任應以政府間責任劃分為依據，以財權財力為保障，不同政府可共同承擔某項公共服務的支出責任。

通過政府間的責任劃分可以決定各級政府承擔公共服務的范圍，相應決定各級政府的財政支出責任和規(guī)模及各級政府應有的權力，并形成各級政府財權財力配置的基本依據；或者說，政府間責任劃分就是把公共服務的職責在不同層級政府間進行合理、有效的配置，進而理清各級政府之間的財政關系、權力范圍，確定各級政府的財政收入來源、財政能力及支出方向，以保證政府公共服務提供的最優(yōu)化。

二、我國政府間責任劃分的不合理之處及其對公共服務有效提供的制約

近年來，我國服務型政府建設在推進基本公共服務有效提供方面取得了一定進展，但政府間責任劃分不合理問題依然突出，職責劃分缺乏法律法規(guī)規(guī)范，在各級政府間不斷博弈和調整，交叉、錯位、層層下移現(xiàn)象普遍，對公共服務的有效提供形成很大制約。

（一）政府與市場的職責邊界模糊，基本公共服務投入相對不足

建國以后我國實行的是高度集中的計劃經濟模式，政府包攬一切，統(tǒng)一安排各項社會經濟活動運行，改革開放以后開始將經濟建設任務逐步推向市場，至現(xiàn)階段我國仍處于市場經濟體制的建設過程中，市場發(fā)育仍不健全，市場經濟的基本制度和規(guī)則還不完善，政府對市場的直接介入和干預仍較普遍。目前矛盾比較突出的是各級政府擁有生產建設的審批權，政府本身有強烈的投資沖動，對壟斷性行業(yè)有完全的控制權，稅制設計也鼓勵地方政府從事較多的生產建設性活動，同時在不健全的干部考評體系及部門利益驅動下，各級政府自然干了一些市場本來可以干好的事情。而政府過多介入經濟活動不僅容易導致經濟的非理性波動，在財政資源有限的情況下，又擠占了基本公共服務的建設資金，影響基本公共服務的提供，最終使得財政資金的使用效率低下。

（二）縱向政府間責任劃分不清、職責交叉普遍，公共服務提供主體模糊

我國《憲法》和一些相關法律中，規(guī)定了政府間責任劃分，如《憲法》第三條第三款有關中央和地方關系的規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則”；《憲法》第107條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察，計劃生育等行政工作”；《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等分別規(guī)定了各級政府對教育、環(huán)保等的責任劃分；1993年頒布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，是目前我國政府間責任劃分的主要依據，此后政府一系列的決議和文件中，也都有對政府間責任劃分的規(guī)定。但無論是法律法規(guī)還是決定和文件，對政府間的責任劃分都比較籠統(tǒng)、粗略，缺乏規(guī)范、可操作的具體規(guī)定，政府間關系的變動主要依靠各級領導的協(xié)商談判和行政性公文，隨意性較大，這是政府間關系不清的根本制度性原因，最終使得各級政府對基本公共服務的提供具有隨意性和不規(guī)范性。實際操作中，除國防、外交等典型的純公共服務由中央負責外，絕大多數(shù)責任由中央和地方共同承擔，在各級政府同抓共管的情況下，職責交叉、相互推諉等現(xiàn)象不可避免，同級部門間也存在一定的職責交叉問題，另外由于缺乏有法律效力的制度的約束，某些政府公務人員不顧公眾利益以權謀私，這些都使公共服務的提供效率大打折扣。

（三）各級政府在責任劃分上缺乏協(xié)商和統(tǒng)籌，公共服務提供責任層層下移

在聯(lián)邦制國家，一級政府所設行政機構通常只對本級政府負責，不受上級政府管制，而且行政管理體制與財政管理體制基本統(tǒng)一，各級政府的自主性較強。我國是典型的以中央集權為特征的單一制國家，中央對全國性的事務具有決定性的權力，各級地方政府“下管一級”，下一級政府要對上一級政府負責，接受上級政府的指導、監(jiān)督和檢查。實踐中，中央政府和省級政府（主要是中央政府）對公共服務的提供進行決策，各地方政府負責執(zhí)行，并接受上級政府的監(jiān)督檢查。地方政府不具有獨立的政策制定權，雖然上級政府在政策制定過程中也聽取下級政府的意見和建議，但上級政府有法律和人事任免上的優(yōu)勢，因此最終決定權在上級政府，并且政策的執(zhí)行情況往往被作為衡量地方“政績”的重要指標，因此下級政府不能有效代表地方的利益與上級政府談判，只需完成上級下達的任務。在這種行政集權的情況下，一些交叉重疊的公共服務提供責任往往壓給下一級地方政府，在財力有限的情況下，下級政府又只能向上級政府爭取資助，中間形成大量的人力、物力、財力損失，大大降低公共服務的提供效率。另外，上級政策的一刀切往往難以兼顧各地的實際情況，地方政府無法發(fā)揮公共服務建設的優(yōu)勢和獨立性；資金不足也造成地方財政困難，甚至自身難以正常運轉，對社會公共服務嚴重欠賬。

（四）下級政府主要對上級政府負責，公民監(jiān)督、問責不足

在行政性分權模式下，一方面如上所述下級政府必須對上級政府負責，另一方面在現(xiàn)行體制下基層政府與轄區(qū)居民之間缺乏直接委托—代理關系，缺乏公眾意見的反饋和制約機制。而上級政府的決策，由于信息不對稱等原因，很難充分反映公眾的需求，因此政府自認為提供了良好的公共服務，卻可能不符合公眾的愿望，甚至可能受到公眾的指責。另外在缺乏制約機制的情況下，公民對政府進行監(jiān)督和問責的意識淡薄，基層政府也缺乏對公民解釋政府目標和對公眾意見進行積極響應的動力，而是與上級政府的偏好保持一致，滿足自身政績的需要。公共服務提供的目的就是滿足公眾的需要，不符合公眾意愿的公共服務顯然是無效的或是低效的。分權化改革過程中，在以中央集權為主的情況下，也給予了地方政府一定的自主權，但由于制度不完善、法規(guī)不健全，地方政府過多關注經濟發(fā)展，對基本公共服務建設關注不足。

（五）公共服務標準化建設困難，公共服務提供的范圍和標準出現(xiàn)一定程度的扭曲

我國要建設服務型政府，加強政府的服務和責任意識，進行公共服務標準化體系建設是必然選擇。通過制定公共服務的標準和規(guī)范，可以對政府部門和相關工作人員的行為進行有效約束，避免隨意性和主觀意志干擾，淡化權力和強制性特征，使公共服務的質量和資源配置效率得以提高。當然標準化不是一成不變的，應隨著經濟、社會發(fā)展不斷調整和改進。公共服務的標準化源自企業(yè)的標準化，是標準化的成功運用。企業(yè)的組織結構相對簡單，各不同部門責任比較明晰，標準化協(xié)調成本較小，比較容易實現(xiàn)。公共服務標準化遠比企業(yè)的標準化復雜，目前我國的公共服務標準化工作仍處于起步階段，相應地由于缺乏有效的規(guī)范化標準，公共服務提供中的人為因素影響較大，短缺與浪費并存，出現(xiàn)許多不合理的政績工程、面子工程，重復建設、盲目引進問題突出，相反有些公共服務卻捉襟見肘。而進行公共服務標準化建設，又面臨政府間責權不清、職能交叉問題，需要在不同層級政府、不同部門、不同崗位進行協(xié)商，不僅協(xié)調成本大，效果也不易衡量，因此從公共服務標準化建設角度出發(fā)，也亟需合理而明確地劃分政府間責任。

三、規(guī)范政府間責任劃分、實現(xiàn)公共物品有效提供的對策思考

政府間責任劃分事關國家發(fā)展全局，從世界上來看，責任劃分的規(guī)范化是一種趨勢，我國也要根據客觀形勢發(fā)展需要，使政府間的責任界定更加明晰、規(guī)范，為公共服務的有效提供創(chuàng)造條件。但作為一項系統(tǒng)復雜工程，推進政府間責任劃分任務艱巨，事關國家治理結構，涉及政治體制、經濟體制和行政管理體制改革，需要加大力度予以重點解決。

（一）優(yōu)化政府間責任劃分的總體思路

1進一步厘清政府與市場的邊界，規(guī)范政府提供公共服務的范圍。要合理而明確地界定政府間的責任，必須先明確政府責任的范圍，也就是合理界定政府與市場邊界?？偟膩碇v，隨著向市場經濟的轉變，政府的職責也在不斷調整，經濟建設職能逐步轉向市場，但是這種轉移還不到位，而且有利于市場經濟健康發(fā)展的一些規(guī)制沒有及時建立，導致許多社會矛盾發(fā)生。今后的改革要堅持遵循市場經濟發(fā)展的規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，進一步減少政府對市場資源的直接配置，剝離政府的經濟建設職能。具體來講，政府要從一般競爭性領域退出，對一些行政和自然壟斷行業(yè)適當退出，對某些準公共品可采取多樣化的運營模式，充分利用市場和社會的力量，從制度上減少政府對資源配置進行干預的激勵；從政府層級來講，尤其是縣一級政府，要徹底從經濟建設領域退出。減少政府對市場的干預，并不意味著完全退出，政府應注意培育和引導各類市場建設，并且進一步加強政府的市場監(jiān)管職能，為市場創(chuàng)造公平的環(huán)境。在此基礎上，政府間責任劃分的依據才更清晰，政府才有更多的精力去從事公共服務建設。

當前公共服務呈現(xiàn)出多元化供給趨勢，但政府仍負有最終責任，在公共服務供給中的主導地位不會變。政府要對公共服務的提供進行規(guī)劃決策；對于市場及多種經營方式能夠提供的公共服務，政府要進行有效的監(jiān)督保證其有序運行，對不符合標準的單位及時清退；對于市場不能有效提供的公共服務，尤其基本公共服務，政府要擔負起托底責任。

2按照受益范圍和效率優(yōu)化原則，在總體上進行責任劃分。在總體責任劃分上，從推動公共服務的有效提供看，要按照受益范圍和效率優(yōu)化原則，中央政府集中部分全國性的、跨區(qū)域的以及地方政府無法完成的公共服務責任，尤其是基本公共服務的供給責任，另外對于事關國家主權和經濟安全、事關國家長遠發(fā)展及整體規(guī)劃的項目，也應由中央政府負責；地方政府負責受益范圍在本轄區(qū)、邊界清晰的公共服務的提供，受財力限制難以提供全國統(tǒng)一的、最基本的公共服務時，由中央或上級地方政府予以協(xié)助；對一些跨區(qū)域、外溢效應明顯、邊界模糊的公共服務，由多個相關政府聯(lián)合提供，或者由上級政府乃至中央政府提供；對于可以由多個級次政府承擔的責任，可根據能力原則決定由哪一級政府提供，一般情況下責任盡量上移；對于必須由不同級次政府共同承擔的責任，要明確各級政府的責任，避免責任的交叉和重疊，原則上是地方管轄之內的可由地方負責，超過地方能力范圍的由上級政府乃至中央政府負責。

3在具體責任的劃分上，要盡量細化，上下級政府間要協(xié)調配合。 首先，對各級政府承擔的責任要逐條列出，分擔事項要明確各級政府分擔的具體內容。然后在每條責任下，詳細列出有關其決策、實施、資金來源、監(jiān)督管理等的規(guī)定。在具體責任承擔上，各級政府要協(xié)調配合，避免分裂和對立，減少財力不足的政府層級的公共服務供給范圍，擴大具備相應財力的政府層級的公共服務供給范圍。從中央和各級地方政府所具有的特點來看，中央政府較易獲得全國宏觀信息、資源調配能力強、對全體公眾負責，因此決策和監(jiān)督管理等宜由中央承擔，在財力分配未做較大調整的情況下，支出責任也應適當上移至中央或省級政府，減少縣級政府的壓力；從單一制、中央集權的國家結構及各地發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀出發(fā)，中央政府也有必要承擔較多的公共服務提供責任。地方政府由中央政府授權，既代表國家利益又代表地方利益，因此一方面對上級政府的決策要積極響應并且要為上級的決策提供建議，另一方面要發(fā)揮自身掌握本地信息和群眾意見、偏好的優(yōu)勢，提供本地區(qū)的公共服務。目前，應盡快明確各級政府在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護和基礎設施等基本公共服務上的責任。

4要合理確定各級政府公共服務的優(yōu)先提供順序，著力推進公共服務標準化建設。我國經濟發(fā)展水平還較低，公共服務提供不可能一蹴而就，應從滿足底線的基本公共服務的提供入手，逐步推進。這需要根據各級政府的能力及現(xiàn)實需要，確定其公共服務的提供責任和優(yōu)先提供順序，在滿足基本公共服務的基礎之上，再進行較高級次的需求支出，減少目前存在的鋪張浪費現(xiàn)象。同時對各項公共服務，要根據現(xiàn)有財力等制定一個大體一致的供給標準，使各級政府在執(zhí)行中有依據可循。對財力緊張地區(qū)，不能滿足底線公共服務供給需要的，中央政府擔負起兜底責任，經濟較發(fā)達地區(qū)，可在底線的基礎上額外附加，適當提高公共服務標準。

5完善政府間責任劃分的法律體系，使政府間責任劃分有法律依據。世界上絕大部分國家政府間的責任劃分都有明確的法律依據，對一些具體事項上的責任劃分，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務還有專門的法律予以規(guī)定，這使得其政府間責任輪廓比較清晰。我國進行社會主義現(xiàn)代化建設，也要走法制化道路，而政府間關系的法制化是法制政府的重要特征，也是明晰政府間責任劃分的關鍵，因此必須加快政府間責任劃分的法制化步伐，使我國政府間的責任劃分也具有法律依據，消除目前存在的政府間責任劃分的不規(guī)范性和隨意性。

這首先需要在各級人大授權和批準的情況下，對各級政府間的責任進行重新梳理和細化，明確市場經濟條件下中央、省及其它各級政府的責任，對共同承擔的責任，要列明各級政府的責任范圍和分擔比例，同時對政府官員也要賦予職務責任；然后將這些責任以憲法、預算法、組織法等法律形式固定下來。對一些具體的基本公共服務如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護等，要完善其現(xiàn)有的法律法規(guī)，明確各級政府的職責和分工。有了法律法規(guī)作保障，可以使各級政府各負其責，有效減少相互之間的矛盾沖突，同時可以增強政府官員的責任意識，為責任追究提供依據，最終提高公共服務供給的有效性。當然責任劃分法律化后也并非一成不變，要隨著社會經濟發(fā)展不斷進行調整。

（二）完善促進政府間責任合理劃分及公共服務有效提供的相關配套措施

通過合理劃分政府間責任能有效提高公共服務的提供效率，但這是一項系統(tǒng)工程，需要一系列政策、措施與政府間責任劃分配合，大體可歸納如下。

1減少政府級次。無疑，政府級次越多，其責任劃分面臨的問題越復雜，我國現(xiàn)在實行的是五級政權的劃分模式，各級政府間的責任容易模糊，顯然比世界上普遍采用的三級政權模式在政府間責任劃分上的難度要大。今后的改革，在行政區(qū)劃上可根據地理位置適當增加省一級政府的數(shù)量，省直接管理目前的市、縣，區(qū)作為市的分支機構，鄉(xiāng)作為縣的派出機構。通過減少政府級次，可以緩解目前省和市之間以及市和縣之間職責不清、縣自主性弱、財力向上集中、責任層層下移等問題。

2完善政府問責制。政府問責制也就是當政府及公務人員個人行為對公眾利益造成損害時，可以進行質詢和責任追究的制度。我國目前的問責制建設雖取得了一定進展，但總體上規(guī)定還比較抽象，主要是上級對下級問責，其它問責主體作用有限；各級政府及領導責任模糊，導致問責對象不明確；只對一些重大事項和損失問責，對于決策失誤、不作為等常見問題問責較少。因此政府問責制要進一步細化、法制化，擴展問責主體、明確問責對象、完善問責程序。

3強化各級政府及公眾的公共服務意識。政府及公務人員要把公眾的需要放在首位，強化服務責任意識，提高服務水平。并且政府應通過多種傳播渠道給予公眾知情權及參與權，使公眾能及時反饋需求信息，有機會參與公共服務的提供過程，并對政府公共責任的履行進行監(jiān)督。

（三）明確重點基本公共服務的政府間責任劃分框架

根據相關理論研究及各國實踐，義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障無疑屬于最重要的公共服務項目，在許多國家的財政支出中占有主體地位。我國在這三大項公共服務的提供上有了很大進步，但與發(fā)達國家相比還比較落后，未能很好的滿足社會公眾的需要，與我國的經濟發(fā)展水平也不相適應，并且阻礙著其它一系列改革的進行，因此是目前政府間責任劃分上急需解決的問題。

對義務教育首先應由中央政府出臺最低提供標準，標準要細化，不再僅依靠生均教育經費及其增長率等比較模糊的指標?？刹捎玫雇频姆椒ǎ紫雀鶕丝诿芏?、學齡人口數(shù)量及地理區(qū)劃等情況確定合適的學校數(shù)量，配置不足的盡快增加，減輕目前的入學難、班級人數(shù)過多等擁擠問題，農村地區(qū)的學校不能簡單合并；確定每所學校、每個班級的基本配置，如師資力量、運動場所、實驗室、教學工具等；教師基本工資和基本生活條件保障要全國統(tǒng)一，各地可根據財力情況和工資水平予以適當補助，總體工資水平應在當?shù)厝司杖胨街?。根據測算結果確定財政教育總支出水平，由各級政府分擔支出比例，鑒于中央、省級政府有較強的財力，應承擔較多的支出責任。

醫(yī)療衛(wèi)生方面，由中央政府制定全國統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生政策及技術服務、監(jiān)督考核標準，并且對其中外溢性強、關系人民生命安全的項目，如傳染病防治、兒童免疫、疾病預防、健康教育、食品衛(wèi)生等，負擔起直接提供責任，同時解決目前存在的職能分散、地方保護、執(zhí)法力弱等問題。地方政府主要負責地方性疾病和傳染病，在目前財力分配狀況下省級政府要負擔主要責任，財力充裕地區(qū)可提供更多更好的醫(yī)療衛(wèi)生服務。

社會保障方面，中央政府負責全面規(guī)劃和各保障項目政策的制定，從滿足最低需要出發(fā)，制定全國統(tǒng)一的提供標準和享受條件，有條件地區(qū)可出臺補充性政策，對因財力有限不能滿足最低要求的地方政府，由中央政府給予補助，政策的執(zhí)行由地方政府負責。

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【責任編輯：孫巍】