摘要：我國地方政府大部制改革目前面臨機(jī)構(gòu)對(duì)接、條塊協(xié)調(diào)、人員分流、權(quán)力監(jiān)督等方面的共性困境。從行政生態(tài)學(xué)視角分析，大部制改革的困境主要源于當(dāng)前我國處于過渡社會(huì)階段的特有行政生態(tài)環(huán)境，具體可歸因于縱向權(quán)力配置中行政高度政治化的權(quán)力異質(zhì)性、社會(huì)保障力度弱導(dǎo)致的改革基礎(chǔ)脆弱性，以及法治政府建設(shè)滯后造成一定程度上存在的形式主義。因此，為使地方政府大部制改革深入推進(jìn)，必須改善地方政府大部制改革面臨的行政生態(tài)環(huán)境，主要是層級(jí)政府間應(yīng)科學(xué)劃分政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的邊界；各級(jí)政府應(yīng)加大社會(huì)保障資金投入，夯實(shí)改革的物質(zhì)基礎(chǔ)；中央政府應(yīng)改革地方政府的政績?cè)u(píng)價(jià)體制，助推法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：地方政府；大部制；機(jī)構(gòu)改革；困境；行政生態(tài)；法治政府建設(shè)

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）12-0004-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“壓力型體制背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”（14YJCZH160）。

作者簡介：文華（1974-），男，重慶人，重慶文理學(xué)院公共管理學(xué)院行政管理系講師，主任，研究方向：地方政府治理。大部制又稱為大部門體制，具有“大職能、少部門、合資源、協(xié)關(guān)系”四大特征。[1]黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制。因此，大部制改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。現(xiàn)有研究文獻(xiàn)對(duì)大部制改革從行政職能、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部動(dòng)力、個(gè)案研究、模式對(duì)比等方面進(jìn)行了相關(guān)分析，但尚未見從行政生態(tài)學(xué)視角進(jìn)行研究的理論成果?；诖耍疚囊孕姓鷳B(tài)學(xué)理論作為研究工具，系統(tǒng)分析導(dǎo)致地方政府大部制改革困境的行政生態(tài)因素，并據(jù)此提出對(duì)策建議，以期為地方政府大部制改革實(shí)踐提供助益。

一、地方政府大部制改革的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前地方政府大部制改革實(shí)踐，雖然取得了一定實(shí)效，但也面臨從組織架構(gòu)到權(quán)力運(yùn)行的全方位困境，具體主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

1機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)接問題。機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)接是地方政府大部制改革面臨的首要困境。上下級(jí)政府間職責(zé)同構(gòu)的歷史淵源在于我國長期形成的行政一體化模式，機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)口在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有效解決了政令傳遞與政令執(zhí)行的暢通問題，但在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，由于地方政府具有相當(dāng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益訴求，政令傳遞的暢通并未必然帶來政令執(zhí)行的暢通，并且嚴(yán)重制約了地方政府尤其是基層政府的因地制宜發(fā)展，機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置的負(fù)效應(yīng)日益凸顯。但即使如此，地方政府在大部制改革中依然面臨機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置的巨大壓力。其中，最主要的壓力在于如果不進(jìn)行機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置，則會(huì)危及下級(jí)政府向上級(jí)政府的資源獲取。如果機(jī)構(gòu)設(shè)置不能與上級(jí)政府對(duì)接，就會(huì)影響到與上級(jí)政府的聯(lián)系，會(huì)被上級(jí)政府認(rèn)為不重視該項(xiàng)工作，從而難以獲得來自上級(jí)政府或部門的資源，這對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將是致命傷害。部分地方政府為應(yīng)對(duì)此問題，就在同一個(gè)部門掛幾個(gè)牌子，上級(jí)政府哪個(gè)部門來檢查就把相應(yīng)的牌子掛起來，比如湖北省隨州市大部制改革后的“人少牌子多”已成一景。[2]也有的地方政府采取對(duì)內(nèi)從新對(duì)外從舊的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，比如杭州市富陽區(qū)大部制改革，對(duì)內(nèi)實(shí)行專委會(huì)制，對(duì)外沿襲舊有部門設(shè)置以實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府間機(jī)構(gòu)對(duì)接。上述兼顧各方利益平衡的大部制改革取得了一定實(shí)效，但也導(dǎo)致大量的重復(fù)性工作，嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源。由于深受機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對(duì)接問題的影響，各地大部制改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置上都難以完全做實(shí)大部制，機(jī)構(gòu)改革遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

2條塊關(guān)系的行政協(xié)調(diào)問題。條塊關(guān)系既包括地方政府與直接上級(jí)政府的職能部門之間的行政關(guān)系，也包括地方政府與上級(jí)政府垂直管理部門之間的行政關(guān)系。前者與層級(jí)政府間機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)接問題是一體兩面的關(guān)系，不再贅述。上級(jí)政府的垂直管理單位在人、財(cái)、物等方面均不受制于地方政府，但具體管理事務(wù)在地方政府屬地范圍，因此給地方政府的條塊關(guān)系協(xié)調(diào)帶來了較大困難。雖然地方政府即使不進(jìn)行大部制改革依然面臨與垂直管理單位的行政協(xié)調(diào)難題，但大部制改革的目標(biāo)訴求并非機(jī)構(gòu)調(diào)整，而是以職能調(diào)整為核心來理順行政關(guān)系，提升行政效率，因此，地方政府與垂直管理單位之間的協(xié)調(diào)困境會(huì)很大程度制約大部制改革的實(shí)際效果，尤其影響行政效率。比如，杭州市富陽區(qū)在專委會(huì)制的大部制改革后一些老問題依舊存在，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，富陽區(qū)政府2013年對(duì)富川江河道采砂量控制為40萬噸，但這一決定需報(bào)浙江省水利局下屬的河道管理專職機(jī)構(gòu)—浙江省錢塘江管理局批準(zhǔn)才能生效，行政協(xié)調(diào)成本較高，直接影響到大部制改革的行政效率目標(biāo)訴求。

3人員整合的分流安置問題。任何類型的機(jī)構(gòu)改革都面臨兩個(gè)共同的問題：一是錢從哪里來，二是人到哪里去。就地方政府大部制改革而言，人到哪里去的問題更為棘手，如果處置不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。各地方政府在大部制改革中，對(duì)人員整合的分流安置都非常謹(jǐn)慎，導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一定程度精簡的同時(shí)，并未帶來人員的實(shí)質(zhì)性精簡，只是在人員分流安置方式上做了許多創(chuàng)新探索。比如，深圳市對(duì)需分流的局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行全市統(tǒng)籌安排任職，對(duì)到達(dá)一定年齡的轉(zhuǎn)任同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或提前辦理退休，對(duì)部門副職干部采取擔(dān)任市信訪專員、到基層街道掛職、到對(duì)口幫扶等地區(qū)掛職、選派到市屬國有企業(yè)任職等分流方式予以消化，同時(shí)還結(jié)合市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，安排部分領(lǐng)導(dǎo)到市人大、政協(xié)等部門任職，暫時(shí)安置不了的允許超職數(shù)安排，逐步消化。再比如，佛山市順德區(qū)在大部制改革后的新部門中設(shè)置了“局務(wù)委員會(huì)”，將原有部門的副職官員吸納進(jìn)去成為“局務(wù)委員”，解決人員安置問題。但上述人員分流安置方式僅是人事矛盾的轉(zhuǎn)移，而非人員的真正分流安置，將人事矛盾轉(zhuǎn)移給了接收單位，“頭上消腫，消到了腳上”，既造成接收單位人員冗余，也擠壓了接收單位原有人員的晉升空間，并沒有從根本上解決人員分流安置問題，還造成了新的矛盾。

4權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效能問題。毋庸置疑，大部制改革容易導(dǎo)致集權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，各地方政府大部制改革也比較重視權(quán)力制約問題，其中以深圳大部制改革最具代表性。深圳大部制改革以“委”“局”“辦”作為政府主要架構(gòu)：“委”主要承擔(dān)制定政策規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項(xiàng)，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，不獨(dú)立行使行政管理職能。深圳大部制改革的核心就是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行“三分”，“委”“局”之間最終將形成“行政合同制”，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力間的相互制約。但遺憾的是，大部制改革后權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效果并不明顯。比如， 2014年6月，深圳帝景園業(yè)主由于漢京中心項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致附近房屋嚴(yán)重開裂，起訴深圳市規(guī)劃國土委，認(rèn)為深圳市規(guī)劃國土委在對(duì)漢京中心項(xiàng)目地塊建設(shè)用地規(guī)劃作出行政許可時(shí)，公示時(shí)間少于法律規(guī)定時(shí)間，且未聽取利害關(guān)系人意見，因此“程序明顯違法”，法院一審認(rèn)為所訴行政行為與原告無利害關(guān)系，駁回原告起訴，帝景園業(yè)主并不認(rèn)同一審判決，繼續(xù)上訴。[3]這種官民糾紛案例在其余地方政府大部制改革實(shí)踐中也不同程度存在，表明大部制改革后的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督效果并不理想。

二、行政生態(tài)學(xué)的“外部性”視角

20世紀(jì)60年代以來，西方行政學(xué)界開始擺脫傳統(tǒng)行政學(xué)眼光向內(nèi)的“隧道式視野”的研究路徑，嘗試從生態(tài)學(xué)的新視野來研究行政行為與其周圍環(huán)境的關(guān)系。行政生態(tài)學(xué)的理論先驅(qū)是美國學(xué)者約翰·M·高斯，他正式把“生態(tài)學(xué)”一詞引入行政學(xué)研究領(lǐng)域；但對(duì)這一理論作出重要發(fā)展的是弗雷德·W·雷格斯，他運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論與方法來研究行政現(xiàn)象，從公共行政的社會(huì)環(huán)境、文化背景、意識(shí)形態(tài)等外部關(guān)系入手，去分析一個(gè)社會(huì)的行政制度與行政行為，以達(dá)到對(duì)公共行政實(shí)踐的“超越性”認(rèn)識(shí)。雷格斯借助“結(jié)構(gòu)功能分析法”和物理學(xué)“光譜分析”的概念，將人類迄今為止的社會(huì)分為農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)、工業(yè)社會(huì)三種類型，以白色的光線穿過棱鏡為隱喻，融合型公共行政模式猶如白色的光線，由于內(nèi)在混合有多重顏色而事實(shí)上混沌未分，體現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)與權(quán)力職能雖有形式上的分離但無實(shí)質(zhì)上的劃分；衍射型公共行政模式猶如穿越了棱鏡的白色光線，已經(jīng)不再是白色，而是呈現(xiàn)出清晰的各色光線，體現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)與權(quán)力職能從形式到內(nèi)容上均有相對(duì)明確的劃分；棱柱型公共行政模式猶如正在穿越棱鏡的白光，白色光線雖有所發(fā)散但并不清晰，體現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)與權(quán)力職能從形式到內(nèi)容上雖有一定劃分但并不徹底，一方面在向法治國家轉(zhuǎn)型，另一方面人治色彩依然非常嚴(yán)重，可稱為威權(quán)政治。另外，在三種公共行政模式中，都有五種具體的行政要素影響公共行政實(shí)踐，包括經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、政治要素、符號(hào)系統(tǒng)以及溝通要素。

雷格斯重點(diǎn)研究了過渡社會(huì)的棱柱型公共行政模式，認(rèn)為處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡階段的國家或社會(huì)，其棱柱型公共行政模式具有三個(gè)基本特征：一是異質(zhì)性。一個(gè)社會(huì)在同一個(gè)時(shí)間里，同時(shí)存在不同的制度、行為與觀點(diǎn)，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的反差；二是重疊性。正式的行政機(jī)構(gòu)與非正式的行政機(jī)構(gòu)都在發(fā)揮作用，行政任務(wù)許多往往由非行政機(jī)構(gòu)來完成，正式的行政機(jī)構(gòu)成為“影子”；三是形式主義。前述兩個(gè)特征最終導(dǎo)致形式主義后果，主要體現(xiàn)為政府所制定的政策和法令不能付諸實(shí)施，形同虛設(shè)，造成嚴(yán)重的行政權(quán)威合法性危機(jī)。在棱柱型公共行政模式中，經(jīng)濟(jì)要素體現(xiàn)為“集市有限市場(chǎng)結(jié)構(gòu)”，行政人員的入職及晉升雖有遵循“價(jià)值規(guī)律”的公平競(jìng)爭制度設(shè)計(jì)，但又并不完全取決于其實(shí)際才能，個(gè)體能力之外的其他因素起著重要作用，是不完全的競(jìng)爭；社會(huì)要素作為自然團(tuán)體或血緣團(tuán)體實(shí)際影響行政運(yùn)行，人為團(tuán)體或社會(huì)團(tuán)體對(duì)公共政策的影響式微；政治要素是威權(quán)政治，政治行政有所分化但不徹底，政治干預(yù)行政現(xiàn)象嚴(yán)重；符號(hào)系統(tǒng)介于君權(quán)神授與主權(quán)在民之間，雖然向憲政國家過渡，但政權(quán)的合法性依然主要源于傳統(tǒng)習(xí)慣及領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人魅力；溝通要素體現(xiàn)為溝通網(wǎng)絡(luò)雖已較為發(fā)達(dá)，但社會(huì)的“動(dòng)員”（社會(huì)的政治參與度）與“同化”（社會(huì)的政治認(rèn)同度）程度不高，民眾對(duì)政治不太關(guān)心。同時(shí)，雷格斯指出，過渡社會(huì)并不必然意味著向工業(yè)社會(huì)過渡，有的國家會(huì)一直停留于過渡社會(huì)階段，其公共行政也將一直會(huì)是棱柱型模式。

必須指出的是，雷格斯的經(jīng)典分析是立足于西方國家的政治背景來分析世界各國的代表性公共行政模式，并且只是一種“過去的經(jīng)驗(yàn)”，并不能完全照搬用于當(dāng)前中國的公共行政分析。但即使如此，經(jīng)典學(xué)術(shù)思想的生命力正在于其歷史穿透性，行政生態(tài)學(xué)的某些理論思想對(duì)當(dāng)前中國的公共行政實(shí)踐依然極具解釋力。因此，本文借鑒行政生態(tài)學(xué)研究方法，對(duì)地方政府大部制改革困境的成因做出分析，研究思路是將大部制改革實(shí)踐的地方政府視作改革主體，將大部制改革實(shí)踐的地方政府自身之外的因素視作“外部”影響因素，從而對(duì)“外部”行政生態(tài)因素進(jìn)行重點(diǎn)分析。

三、地方政府大部制改革困境成因的行政生態(tài)學(xué)透視

1縱向分權(quán)中行政高度政治化的異質(zhì)性。過渡社會(huì)中，行政高度政治化的權(quán)力異質(zhì)性普遍存在。就地方政府大部制改革而言，縱向權(quán)力架構(gòu)中行政高度政治化的異質(zhì)性，是地方政府大部制改革遭遇機(jī)構(gòu)上下對(duì)口設(shè)置、條塊關(guān)系協(xié)調(diào)困境的深層次原因之一。國內(nèi)學(xué)者在對(duì)政府權(quán)力架構(gòu)的缺陷分析中，多論及的是政府橫向的權(quán)力架構(gòu)即黨政關(guān)系問題，對(duì)縱向政府間的權(quán)力架構(gòu)缺陷分析并不深入。美國學(xué)者謝淑麗在《中國經(jīng)濟(jì)改革的政治邏輯》一書中認(rèn)為，與前蘇聯(lián)因經(jīng)濟(jì)改革而崩潰相比較，中國經(jīng)濟(jì)改革的巨大成功，在于中國式的“政治集權(quán)”與“行政分權(quán)”的統(tǒng)一，一方面中央政府高度的“政治集權(quán)”，即強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，但另一方面則形成了高度的“行政分權(quán)”，特別是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向地方傾斜的“地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)”，由此擺脫了前蘇聯(lián)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的高度“行政集權(quán)”模式，從而導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)改革后果。[4]謝淑麗教授的見解極具啟發(fā)性，但卻并不完全正確。在實(shí)行“政治承包制”的當(dāng)前中國，各層級(jí)地方政府主要承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的雙重“政治承包”任務(wù)，但實(shí)行“政治承包制”后的行政分權(quán)卻并不徹底，由于上級(jí)政府的條管單位過多，地方政府的許多事務(wù)依然受制于上級(jí)政府乃至中央政府，尤其在地方政府的重大決策以及重要資源獲取方面必須依賴于上級(jí)政府。因此，在實(shí)行黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，依然存在高度的行政一體化領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還具有強(qiáng)烈的行政政治化現(xiàn)象。上級(jí)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)已經(jīng)不僅限于政治思想層面的“務(wù)虛”領(lǐng)導(dǎo)，更在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)等層面的“務(wù)實(shí)”領(lǐng)導(dǎo)，而后者才是國家治理最關(guān)鍵的實(shí)體性物質(zhì)基礎(chǔ)。地方政府大部制改革本身屬于內(nèi)部行政事務(wù)范疇，但在行政高度政治化的大環(huán)境下，下級(jí)政府幾乎所有行政行為都必須與上級(jí)政府保持一致，否則難以獲得上級(jí)政府資源配給，但在社會(huì)訴求的倒逼機(jī)制作用下，地方政府尤其是基層政府又必須做出應(yīng)對(duì)以回應(yīng)社會(huì)訴求。因此，各個(gè)地方政府的大部制改革均處于夾縫中生存狀態(tài)，改革結(jié)果不倫不類，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

2社會(huì)保障力度弱導(dǎo)致改革基礎(chǔ)的脆弱性。處于過渡社會(huì)階段的當(dāng)前中國，全民社會(huì)保障水平較差，這是造成大部制改革中人員分流安置困境的重要原因。全民社會(huì)保障水平狀況直接決定了改革基礎(chǔ)條件狀況，社會(huì)保障體系的健全完善是一切改革的最終底線基礎(chǔ)，沒有這一基礎(chǔ)條件，民眾會(huì)隨時(shí)存有未來生活不可預(yù)期的隱憂，就不可能實(shí)質(zhì)性推進(jìn)改革。在當(dāng)前的社會(huì)保障條件下，我國一直提倡“就業(yè)是民生之本”，原因在于就業(yè)問題不僅是就業(yè)本身的問題，還同時(shí)承擔(dān)了全民社會(huì)保障職能，成功就業(yè)幾乎成為了個(gè)體生存的唯一有效保障。因此，如果國外發(fā)達(dá)國家是社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)“雙支柱”支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，那么我國長期以來事實(shí)上主要只有就業(yè)的“獨(dú)木”支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，所以任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，尤其是公有制單位都不敢輕易觸及人員分流問題，這事關(guān)國家穩(wěn)定與長治久安。另外，我國長期以來轉(zhuǎn)變政府職能并不徹底，機(jī)構(gòu)改革屢有反彈，都與解決就業(yè)問題緊密相關(guān)，即使在當(dāng)前國家實(shí)行嚴(yán)厲的吏治整頓大環(huán)境下，公務(wù)員招錄人數(shù)與社會(huì)報(bào)考人數(shù)依然呈現(xiàn)“雙高”態(tài)勢(shì)，其中原因依然在于就業(yè)問題最為關(guān)鍵。因此，各地方政府大部制改革中的人員分流安置問題較多，但已經(jīng)充分發(fā)揮出地方政府力所能及的實(shí)踐智慧，因此無可厚非。這同時(shí)給我們以深度啟示，在社會(huì)保障體系不健全或社會(huì)保障力度弱的社會(huì)，在追求公共利益的過程中不應(yīng)該去過多損害私人利益，所謂私人利益必須服從公共利益的剛性要求是武斷的甚至是愚蠢的，弱者保護(hù)的“羅爾斯正義”在任何時(shí)候都會(huì)顯得更為必要，否則對(duì)公共利益自身的增進(jìn)也會(huì)有害無益。

3法治政府建設(shè)滯后造成一定程度上存在的形式主義。行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，形式主義主要體現(xiàn)為政府所制定的政策和法令不能付諸實(shí)施，形同虛設(shè)，造成嚴(yán)重的行政權(quán)威合法性危機(jī)。大部制改革的許多困境依然是層級(jí)政府間缺乏法治意識(shí)、未能依法行政造成的。比如，機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)接并無堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，甚至可稱為是違法行政。以政府機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，目前關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律法規(guī)主要有《憲法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，上述三部最重要的有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律法規(guī)均沒有規(guī)定各級(jí)政府機(jī)構(gòu)必須上下對(duì)口設(shè)置?！吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十六條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。但這種“業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”并未明確要求機(jī)構(gòu)設(shè)置要完全對(duì)口，根據(jù)“法無規(guī)定不可為”的公權(quán)原則，可理解為只要各項(xiàng)事務(wù)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)辦理即可。2007年5月1日起施行的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)不得干預(yù)下級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理工作，不得要求下級(jí)人民政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對(duì)口的行政機(jī)構(gòu)。第十條明確要求：地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。由此可見，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)接并無法律依據(jù)，這是對(duì)單一制國家政治體制片面理解的結(jié)果，也是傳統(tǒng)政府治道中，強(qiáng)求客觀事務(wù)符合主觀意志的“間架性設(shè)計(jì)”的當(dāng)代體現(xiàn)，[5]體現(xiàn)出依法行政的形式主義還比較嚴(yán)重，法治政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

四、行政生態(tài)學(xué)視野下深化地方政府大部制改革之道

1層級(jí)政府間科學(xué)劃分政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的邊界。在中國單一制國家體制下，縱向分權(quán)必須找準(zhǔn)上級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性與下級(jí)政府因地制宜發(fā)展的自主性之間的平衡點(diǎn)，具體體現(xiàn)為國家體系的政治控制力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展力的平衡，重點(diǎn)是科學(xué)劃分政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的邊界。相比較而言，上級(jí)政府應(yīng)主要保留政治性權(quán)力，下級(jí)政府應(yīng)主要擁有行政性權(quán)力。上級(jí)政府的政治性權(quán)力首先是《黨章》規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，具體包括制定大政方針，貫徹政策路線，任命重要干部等方面；其次是指可能會(huì)嚴(yán)重影響到轄區(qū)公共利益或社會(huì)穩(wěn)定的行政事務(wù)的審批權(quán)，如下級(jí)政府招商引資中的環(huán)評(píng)審批、醫(yī)療教育體制改革方面的審批等，其余行政事務(wù)可完全授權(quán)下級(jí)政府決策。地方政府尤其是基層政府的大部制改革并不屬于上述任何一種情況，僅是內(nèi)部行政事務(wù)，完全可由地方政府自主決策。根據(jù)經(jīng)典的“政治行政二分法”理論，行政源于政治并踐行政治，政治與行政之間是決策與執(zhí)行關(guān)系，但政治與行政必須適當(dāng)分離，各有側(cè)重，如果政治對(duì)行政進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，既會(huì)擾亂行政事務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐進(jìn)路，還會(huì)導(dǎo)致“政治控制行政，卻又栽贓于行政”的不利后果，對(duì)行政領(lǐng)域極不公平，也不利于政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2各級(jí)政府應(yīng)加大社會(huì)保障資金投入，夯實(shí)大部制改革的物質(zhì)基礎(chǔ)。嚴(yán)格意義上的社會(huì)保障性支出是一種無償?shù)霓D(zhuǎn)移支出而非有償?shù)馁徺I性支出，與國外許多國家相比，我國社會(huì)保障支出呈現(xiàn)出總量不足、比例偏低、增長緩慢的特征，公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)顯示出我國目前政府職能定位還停留于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府階段，距離公共服務(wù)型政府還有較大差距，這既有當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的客觀原因，也有政府行政理念的主觀原因，但現(xiàn)實(shí)后果是導(dǎo)致地方政府許多改革，也包括大部制改革難以深入推進(jìn)。以陜西省神木縣為例，作為中國西部一個(gè)縣級(jí)行政單位，在全國范圍內(nèi)第一個(gè)實(shí)施12年免費(fèi)教育以及全民幾乎完全免費(fèi)的醫(yī)療保障，這并非完全是自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力問題，也有行政理念方面的問題。改革開放以來，我國在公平與效率的關(guān)系上經(jīng)歷了“效率優(yōu)先兼顧公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”再到“更加注重公平”的不同提法，但實(shí)際執(zhí)行效果尚存在一定差距，中國經(jīng)過改革開放三十多年來的經(jīng)濟(jì)積累，各級(jí)政府都具備有相當(dāng)實(shí)力的財(cái)政基礎(chǔ)，適度加大社會(huì)保障資金投入并非難事。根據(jù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的 “三駕馬車”理論，消費(fèi)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重要引擎之一，國家層面長期以來一直從財(cái)政政策與貨幣政策方面著力拉動(dòng)內(nèi)需，但卻相對(duì)忽視提升社會(huì)保障水平也是拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)然工具。2015年8月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》是非常及時(shí)和正確的政策舉措。與其他治理工具相比較，適度提升社會(huì)保障水平能同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平與效率、改革與穩(wěn)定的多方面收獲。因此，加大社會(huì)保障資金投入，夯實(shí)改革的物質(zhì)基礎(chǔ)是必然選擇路徑。

3中央政府應(yīng)改革政績?cè)u(píng)價(jià)體制，助推法治政府建設(shè)。政績?cè)u(píng)價(jià)體制是地方政府行政行為狀況的直接根源，政績?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向?qū)π姓袨橛袥Q定性的引領(lǐng)作用。地方政府的政績水平既影響到轄區(qū)的公共利益，也影響到政府官員自身的私人利益，地方政府對(duì)后者的訴求沖動(dòng)甚至往往超越前者，這在公共選擇理論的“政府失敗”論中已有深入論證。當(dāng)前中國的政績?cè)u(píng)價(jià)體制有兩個(gè)突出特征：一是評(píng)價(jià)內(nèi)容重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，尤其重在前者，甚至有觀點(diǎn)戲稱“GDP就是搞地皮”；二是評(píng)價(jià)主體重在上級(jí)評(píng)價(jià)，其余評(píng)價(jià)主體的結(jié)論僅是參考。在這種政績?cè)u(píng)價(jià)體制下，地方政府對(duì)上負(fù)責(zé)的政績沖動(dòng)不可避免。誠然，在中國話語背景下，無論從理論還是從實(shí)踐上，下級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)都是應(yīng)有之義，但如何在對(duì)上負(fù)責(zé)中更有利于公共利益的實(shí)質(zhì)性增進(jìn)值得深入考量。如前分析，大部制改革的現(xiàn)有困境部分緣于違法行政所致，比如機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置并無法律依據(jù)，以及大部門體制后權(quán)力制約更為困難等，解決之道均在于改革政績?cè)u(píng)價(jià)體制，將法治政府建設(shè)內(nèi)容納入對(duì)地方各級(jí)政府的考核范疇，同時(shí)提升下級(jí)政府以及民眾考核的權(quán)重，使政績?cè)u(píng)價(jià)體制能更好回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求，唯有如此，才能改善地方政府尤其是基層政府的法治行政環(huán)境，這當(dāng)然需要中央政府加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，僅靠地方政府是無法解決根本問題的。

結(jié)語

總之，本文認(rèn)為，地方政府大部制改革的現(xiàn)有困境主要源于當(dāng)前中國處于過渡社會(huì)階段的特定行政生態(tài)環(huán)境，這一特定行政生態(tài)環(huán)境既是大部制改革所依托的客觀基礎(chǔ)，也是大部制改革向前推進(jìn)的掣肘，行政生態(tài)環(huán)境無法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)根本改變，但可以逐漸改善，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)從合理劃分縱向權(quán)力、提升社會(huì)保障水平、改革政績?cè)u(píng)價(jià)體制三個(gè)方面著力完善。事實(shí)上，這三個(gè)方面的制度完善與良性執(zhí)行，不僅對(duì)大部制改革有利，也對(duì)其他領(lǐng)域的改革有益。

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