徐駿

近年來，隨著人民代表大會(huì)制度在浙江的深入實(shí)踐，我省代表建議工作不斷得到發(fā)展和完善。近年來，各地為加強(qiáng)對(duì)辦理結(jié)果的檢查和督促，普遍采用績(jī)效評(píng)估和滿意度測(cè)評(píng)。如紹興市柯橋區(qū)組織人大代表，采取無記名形式，對(duì)代表建議辦理情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和測(cè)評(píng)。

對(duì)于不滿意件，寧波還引入第三方評(píng)估，讓人耳目一新。

竹筍破土賴己力，大地律動(dòng)是春聲。我們期待，浙江的代表建議辦理工作，不斷地在創(chuàng)新中砥礪前行，在代表敢于發(fā)聲、建議辦理力求實(shí)效中形成合力，奏出時(shí)代強(qiáng)音。

代表建議怎么辦？

“我在建議中提出的有關(guān)基層醫(yī)療衛(wèi)生工作的問題，希望調(diào)研組能多聽聽基層一線醫(yī)務(wù)人員的意見，在制定、完善相關(guān)政策時(shí)可以有更多參考?！?2015年8月6日下午，在奉化市人民醫(yī)院的小會(huì)議室內(nèi)，該院的心內(nèi)科主任張丹在面對(duì)省衛(wèi)計(jì)委的代表建議辦理調(diào)研小組時(shí)坦言。

省人大代表張丹在今年省人代會(huì)上提出了《關(guān)于加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生工作的建議》。為辦好建議，省衛(wèi)計(jì)委主要負(fù)責(zé)人帶隊(duì)到奉化與張丹進(jìn)行了多次面商。

與代表面商溝通，以問題導(dǎo)向開展調(diào)查研究，是辦理代表建議的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這樣的認(rèn)識(shí)，已成為全省各地代表建議承辦單位的共識(shí)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2015年省級(jí)主辦單位共79家，已有超過50家的單位在辦理工作中開展了與代表面商溝通、調(diào)查研究的工作。

而在全省各市、縣，已有超過60%的市、縣政府把“面商率100%，積極開展調(diào)查研究”的要求納入了代表建議辦理的年度考核范圍，其中一些地方還提出了“三上門三溝通”的要求，即辦理前、辦理中、辦理后都要與代表面商溝通。像這樣分階段推進(jìn)的方式，充分體現(xiàn)了承辦單位對(duì)建議辦理工作的重視。

這種重視，同樣表現(xiàn)在承辦單位答復(fù)的方式上，以往一些承辦單位拿到建議后就交到相關(guān)業(yè)務(wù)處（科）室，讓一般工作人員答復(fù)了事，代表建議辦理成了“文來文往”的“文字游戲”。為避免這種現(xiàn)象，杭州西湖區(qū)政府把代表建議辦理答復(fù)拿到了區(qū)政府常務(wù)會(huì)議上進(jìn)行集體研究。

2015年5月4日，西湖區(qū)政府召開常務(wù)會(huì)議，專題研究第一批代表建議答復(fù)辦理工作，區(qū)長(zhǎng)章根明堅(jiān)持對(duì)建議答復(fù)進(jìn)行逐件點(diǎn)評(píng)。

“不能以文字對(duì)文字，以政策對(duì)政策，要正面回答代表關(guān)心的問題。辦建議不是為了答復(fù)，而是為了解決問題?！闭赂鲗?duì)一些答復(fù)過于“務(wù)虛”提出了批評(píng)。

像這樣的會(huì)議，西湖區(qū)政府已先后開了5次，每次都堅(jiān)持集體研究辦理工作，對(duì)未通過的答復(fù)方案，要求承辦單位進(jìn)行重新研究，二次上會(huì)，直到通過為止。

“堅(jiān)持集體研究的辦理方式，是為了防止出現(xiàn)政府意見部門化，部門意見個(gè)人化的現(xiàn)象，對(duì)保證建議辦理的實(shí)效有重要作用。2012年以來，西湖區(qū)政府辦理的474件代表建議，按時(shí)辦結(jié)率、面商率、辦理態(tài)度滿意率均為100%，解決率為54.43%，辦理結(jié)果滿意率為92.83%?！蔽骱^(qū)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

和西湖區(qū)一樣，全省已經(jīng)有超過30%的市、縣政府及相關(guān)部門采取了集體研究辦理工作的做法，贏得了代表們的點(diǎn)贊。

辦理代表建議，承辦單位在關(guān)鍵的環(huán)節(jié)采取務(wù)實(shí)的方法，諸如采取調(diào)查研究、面商溝通、集體研究等做法，一方面提高代表建議辦理實(shí)效，增強(qiáng)代表履職積極性；另一方面也加強(qiáng)了國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員與人大代表的溝通聯(lián)系，對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)有積極意義。

代表建議怎么督？

“答復(fù)內(nèi)容籠統(tǒng)、模棱兩可，我不滿意”，“問題由來已久，大范圍推進(jìn)整治工作有一定難度，是否可以再給相關(guān)部門一點(diǎn)時(shí)間”……2013年5月23日，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)蛟川街道人大工委舉行代表中心組重點(diǎn)議案建議合議票決。會(huì)上，15名代表討論激烈。

針對(duì)2013年列入中心組重點(diǎn)督辦的14件議案建議辦理落實(shí)情況，當(dāng)天中心組進(jìn)行了討論合議和票決，最終結(jié)果為：11件滿意，2件基本滿意，1件不滿意。

該區(qū)有關(guān)同志介紹：“讓代表個(gè)人去評(píng)價(jià)一個(gè)職能部門或是區(qū)政府的工作，會(huì)有一定的顧慮。代表提出的議案建議往往涉及區(qū)域發(fā)展、社會(huì)民生等公共問題，我們研究后決定采取召集代表集體商議來推進(jìn)議案建議辦理落實(shí)，這為合議票決制的推行奠定了工作基礎(chǔ)?！?/p>

事實(shí)上，早在2007年，寧波市江東區(qū)人大常委會(huì)就在全省率先開展了代表建議督辦合議制試點(diǎn)，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)議案建議采取了集體合議制度，取得了較好的成效。當(dāng)時(shí)，省人大常委會(huì)組織浙江衛(wèi)視等12家新聞媒體走進(jìn)江東區(qū)，聯(lián)合采訪這一成功經(jīng)驗(yàn)。

目前，除了督辦合議制度，更多的督辦方式探索創(chuàng)新在各地涌現(xiàn)。例如，近年來，各地為加強(qiáng)對(duì)辦理結(jié)果的檢查和督促，普遍采用績(jī)效評(píng)估和滿意度測(cè)評(píng)。如紹興市柯橋區(qū)組織人大代表，采取無記名形式，對(duì)代表建議辦理情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和測(cè)評(píng)。

對(duì)于不滿意件，寧波還引入第三方評(píng)估，讓人耳目一新。從2014年開始，寧波市人大常委會(huì)以二次辦理后代表仍不滿意的建議為切入點(diǎn)，引入第三方專家評(píng)估機(jī)制，對(duì)不滿意建議的辦理工作和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。

除了對(duì)辦理結(jié)果的監(jiān)督，各地對(duì)辦理過程的監(jiān)督也進(jìn)行了很多嘗試。如東陽市人大常委會(huì)從溝通環(huán)節(jié)入手，探索代表建議辦理交辦會(huì)、面商會(huì)、對(duì)不滿意件民主評(píng)議會(huì)等新舉措，力求與辦理單位無縫對(duì)接，取得了辦理新成效。杭州市人大則組織部分市本級(jí)人大代表約見政府部門負(fù)責(zé)人，通過面對(duì)面交流，提高建議辦理效率。

有的地方在重點(diǎn)建議督辦上下功夫，通過常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦，開展專題詢問等方式促進(jìn)重點(diǎn)建議辦理有效“落地”。還有的地方在建議辦理公開方面探路。如金華市人大要求承辦單位“一把手”簽訂責(zé)任書，辦理過程和結(jié)果都在當(dāng)?shù)孛襟w上公開，接受社會(huì)監(jiān)督……這些督辦方式的探索和創(chuàng)新，構(gòu)成了代表建議工作發(fā)展的重要方面。

“代表建議工作構(gòu)成一個(gè)三角運(yùn)行結(jié)構(gòu)體系，人大的角色在這個(gè)體系中起到關(guān)鍵作用，用左手拉住人大代表，右手拉住承辦單位，既有引導(dǎo)規(guī)范的職責(zé)，又有服務(wù)保障的義務(wù)。督辦就是確保辦理工作取得實(shí)效，進(jìn)而激發(fā)代表履職活力，促進(jìn)體系良性循環(huán)?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)代表工委相關(guān)工作人員介紹。

三大難題怎么破？

難題一：建議質(zhì)量不高，辦理難度大。

“如果建議質(zhì)量不高，我們辦理時(shí)真的無從下手?！薄耙恍┮?、要項(xiàng)目、要資金的建議，我們上門與代表面商，大部分代表都通情達(dá)理，實(shí)事求是地說清楚，他們是滿意的，但也有極少部分代表就一句話，不解決就不滿意。這讓我們辦理工作很為難?！痹谑∪舜箝_展的調(diào)研活動(dòng)中，各地像這樣“倒苦水”的政府工作人員不少。

建議質(zhì)量是代表建議工作的基礎(chǔ)，是決定辦理實(shí)效的重要因素之一。近年來，各地代表建議數(shù)量和質(zhì)量都有了一定的提升，然而，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，少數(shù)人大代表對(duì)提建議的法定權(quán)利認(rèn)識(shí)不夠充分，權(quán)利行使不夠到位，建議質(zhì)量問題依然存在。

首先，權(quán)利行使不嚴(yán)肅。有些代表想提什么就提什么，單純追求建議數(shù)量而忽視建議質(zhì)量；有些代表附議很隨意，聯(lián)名附議成了形式上的“簽名”附議。其次，權(quán)利行使不準(zhǔn)確。各地每年都有一定比例的代表建議涉及個(gè)人、單位或企業(yè)的利益；有些代表單純地為本地區(qū)要政策、資金、項(xiàng)目，并且明確表示不予解決就不滿意。第三，權(quán)利行使不充分。有些代表提出建議沒有深入調(diào)研，廣泛聽取民意，建議內(nèi)容脫離實(shí)際，提出的意見缺乏充分的可行性和針對(duì)性。

針對(duì)這些問題，如何抓好源頭管理，顯得非常重要。

“我們的做法是，對(duì)人大代表進(jìn)行常態(tài)化專題培訓(xùn)，把如何提好建議作為代表的必學(xué)課題；建立向代表通報(bào)信息制度，每季度都向人大代表寄送信息動(dòng)態(tài)；還有就是建立優(yōu)秀建議推薦評(píng)比的激勵(lì)制度。”常山縣人大常委會(huì)副主任俞寶根在談到如何提高代表建議質(zhì)量時(shí)說。

像常山這樣的做法，全省各地還有很多，省人大常委會(huì)代表工委在綜合各地的做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“提高代表責(zé)任意識(shí)”、“完善代表提出建議機(jī)制”的建議，從健全代表閉會(huì)期間活動(dòng)機(jī)制、拓展代表知情知政渠道、完善預(yù)提交機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等方面著手，幫助、引導(dǎo)代表提好建議。

除此之外，為解決各地代表建議“準(zhǔn)入”條件的不一致問題，省人大還將探索建立代表建議評(píng)估和分類的標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)設(shè)定相關(guān)指標(biāo)，并引入第三方評(píng)估，對(duì)代表建議的合法性、合理性和可行性進(jìn)行綜合評(píng)定，實(shí)現(xiàn)分類辦理，提高辦理質(zhì)量。

難題二：辦理態(tài)度不夠積極，代表建議“空轉(zhuǎn)”。

“交辦時(shí)能推則推，辦理時(shí)能拖則拖，雖然這樣單位是極少數(shù)，但對(duì)整體辦理工作的影響很不好，代表對(duì)政府部門的印象也會(huì)打折扣?！闭{(diào)研中，某市政府督查辦公室相關(guān)工作人員說。

“這是辦理態(tài)度的問題，有些承辦單位一個(gè)電話打來，算是溝通過了，然后就把答復(fù)意見寄過來了?！笔∪舜蟠硎┭堉毖赃@幾年確實(shí)也碰到過這樣的問題。

把代表建議辦理工作視為一種負(fù)擔(dān)，是一些承辦單位辦理態(tài)度不端正的重要原因。

“對(duì)建議沒有分析，做表面文章，以現(xiàn)成材料答復(fù)代表……”“與代表溝通態(tài)度不誠(chéng)懇，辦建議主觀不努力，過分強(qiáng)調(diào)客觀原因……”“有些代表建議答復(fù)很漂亮，但落實(shí)總遙遙無期……”調(diào)研中，各地人大代表對(duì)辦理過程中的一些問題直言不諱。

防止代表建議空轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是承辦單位要把辦理建議與推動(dòng)工作相結(jié)合，要通過辦理建議加強(qiáng)與代表和群眾的聯(lián)系，聽取、吸納民意。

“我們認(rèn)為，承辦單位首先要增強(qiáng)法定職責(zé)的認(rèn)識(shí)，不能把辦理建議當(dāng)成一種負(fù)擔(dān)，這是辦好建議的基礎(chǔ)?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)代表工委相關(guān)工作人員表示，“然后是制度的完善，包括調(diào)查研究、集體研究、一把手責(zé)任制等機(jī)制，以保障各個(gè)辦理環(huán)節(jié)推進(jìn)時(shí)都有實(shí)實(shí)在在的效果?！?/p>

難題三：考核標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，督辦效果難體現(xiàn)。

“辦理代表建議，什么叫辦得好？代表滿意就夠了嗎？是真正滿意嗎？解決率高就是好嗎？是真正解決嗎？”調(diào)研中，一些人大機(jī)關(guān)工作人員提出了對(duì)原有考核標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑。

長(zhǎng)期以來，各級(jí)人大一直是以“滿意率”來評(píng)判辦理工作，以“解決率”來衡量辦理質(zhì)量，但是隨著形勢(shì)的發(fā)展，代表建議工作呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的趨勢(shì)，僅以這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評(píng)判，客觀性和科學(xué)性已難以體現(xiàn)。

有些單位為了考核不扣分，片面注重滿意率?！坝行┐饛?fù)我其實(shí)是不滿意的，但是辦理單位做我的思想工作，迫于人情、面子等壓力，我勉強(qiáng)填了基本滿意?！币晃换鶎拥娜舜蟠碓谡{(diào)研座談會(huì)上“嘆苦經(jīng)”。調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，有54.8%的受訪代表表示曾經(jīng)遇到過“被滿意”的情況。

“解決率也是個(gè)問題?？h政府對(duì)某個(gè)單位進(jìn)行年終考核時(shí)，發(fā)現(xiàn)代表建議的解決率有點(diǎn)問題，有些代表建議沒有得到解決的，他們也在答復(fù)文件上標(biāo)注了已解決。我們與相關(guān)代表聯(lián)系，代表的意見也是認(rèn)為沒有解決。”某縣人大機(jī)關(guān)工作人員指出了解決率的問題。

解決率自行標(biāo)注，如果后期的督促和檢查沒有深入，就會(huì)形成為了考核分?jǐn)?shù)而隨意標(biāo)注的“亂象”，造成報(bào)告上的解決率“虛高不下”，而實(shí)際上解決的問題卻寥寥無幾。

為了解決這類問題，各地采取了績(jī)效評(píng)估、滿意度測(cè)評(píng)、督辦合議等舉措，但始終沒有一套完整的辦理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系。

目前，省人大正在探索建立代表建議辦理質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估體系，對(duì)每個(gè)辦理環(huán)節(jié)設(shè)置不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以量化的方式賦分，科學(xué)客觀評(píng)價(jià)辦理質(zhì)量。

“我們的設(shè)想是，不唯滿意率和解決率來進(jìn)行考核，而是把代表建議提出的質(zhì)量和辦理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)分類辦理，分級(jí)評(píng)估。比如說，某單位辦一件建議，代表堅(jiān)持不滿意，經(jīng)第三方評(píng)估，是代表建議質(zhì)量本身的原因，而不是辦理態(tài)度和辦理結(jié)果的問題，那么在年終考核時(shí)，也不會(huì)單純因?yàn)闈M意率被扣分。”省人大常委會(huì)代表工委相關(guān)工作人員表示。