燕繼榮

現(xiàn)代責(zé)任政府的原則和制度安排，要求政府及其官員要依法履行其相應(yīng)的職責(zé)。比較世界各國(guó)政府體制，中國(guó)政府在社會(huì)發(fā)展中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，扮演著更加積極的角色。特別是在過(guò)去一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的作用更加凸顯，以至于形成“北京共識(shí)”的種種說(shuō)法。然而，另一方面，中國(guó)政府在施政過(guò)程中，一些部門或一些地方也經(jīng)常因?yàn)椤安蛔鳛椤倍艿脚u(píng)和指責(zé)。從體制角度來(lái)看，自上而下的權(quán)力關(guān)系模式更利于保證中央政策的層層落實(shí)，所以，各級(jí)政府對(duì)自下而上的訴求表現(xiàn)得拖沓推諉甚至“不作為”并不足怪，但是，如果對(duì)中央政策和上級(jí)指令也表現(xiàn)得消極旁觀，那就值得特別關(guān)注。

中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)將進(jìn)入第三個(gè)階段——通過(guò)全面深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的現(xiàn)代化

從歷史角度看，中國(guó)的現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)進(jìn)程大體可以分為三個(gè)不同階段：一是實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立，建立統(tǒng)一治權(quán)；二是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，奠定國(guó)家發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；三是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理變革，建立現(xiàn)代國(guó)家秩序。黨的十八大以后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層提出全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，進(jìn)而制定“四個(gè)全面”的發(fā)展任務(wù)。這標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)將進(jìn)入第三個(gè)階段——通過(guò)全面深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的現(xiàn)代化。

全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)決定了未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間的國(guó)家發(fā)展和政策走向，這種發(fā)展和走向可以從多個(gè)角度去定義和闡釋。比如，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，開發(fā)新的增長(zhǎng)方式和增長(zhǎng)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府管理和激勵(lì)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，以改善民生、保障民權(quán)為核心，堅(jiān)持城鄉(xiāng)建設(shè)一體化原則，建立和完善國(guó)民統(tǒng)一的基本社會(huì)福利保障體系；同時(shí)，健全社會(huì)組織機(jī)制，為國(guó)民參與社會(huì)生活、協(xié)調(diào)利益訴求開通制度化管道，全面提升國(guó)民生活質(zhì)量；在法治建設(shè)領(lǐng)域，以構(gòu)建統(tǒng)一的司法體系和司法權(quán)威為目標(biāo)推進(jìn)司法改革，力求將一切公權(quán)和私權(quán)活動(dòng)以及社會(huì)矛盾和紛爭(zhēng)的化解納入法治化軌道，全面提升國(guó)家法治水平；在政府建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)范政府及官員行為，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府決策體制，以現(xiàn)代政府的原則和標(biāo)準(zhǔn)，提升政府服務(wù)和管理水平；在政黨建設(shè)領(lǐng)域，以反腐肅貪為開始，整頓官場(chǎng)秩序，并逐步依照現(xiàn)代政黨制度，重構(gòu)密切的黨群關(guān)系，增強(qiáng)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力；在軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域，依照現(xiàn)代國(guó)防理念和國(guó)際國(guó)內(nèi)安全需要，推行軍隊(duì)改革，構(gòu)建現(xiàn)代化要求的安全體系和軍事力量；在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域，堅(jiān)持在既有國(guó)際秩序基礎(chǔ)上，積極開拓新的國(guó)際合作空間和合作機(jī)制，提高中國(guó)的國(guó)際影響力，在進(jìn)一步確保國(guó)家利益的同時(shí)，促進(jìn)國(guó)際和平與合作。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國(guó)改革的上述目標(biāo)和任務(wù)符合現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展方向。國(guó)家發(fā)展的美好前景和中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，不僅可以增加中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政資源，也能夠激發(fā)中國(guó)人民的生活、學(xué)習(xí)和工作熱情。

“懶政”不作為的現(xiàn)象，需要認(rèn)真分析哪個(gè)時(shí)段、哪些機(jī)關(guān)、哪些部門和哪些官員更為常見(jiàn)

新一輪中國(guó)改革的總體目標(biāo)和政策取向，對(duì)中國(guó)各級(jí)黨政官員提出了新的要求，要求他們以更大的熱情、智慧和精力投入到國(guó)家建設(shè)之中。然而，時(shí)下聽(tīng)到較多的反映卻是，官員們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性似乎并沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，相反，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和反腐風(fēng)暴的雙重高壓下，一些地方干部出現(xiàn)了等待、觀望情緒，庸政、懶政、怠政現(xiàn)象抬頭。有人對(duì)這種現(xiàn)象的概括更加形象：“大領(lǐng)導(dǎo)轟油門，中領(lǐng)導(dǎo)掛空擋，小領(lǐng)導(dǎo)就是不松剎車?！蹦敲?，新形勢(shì)下政府官員“懶政”不作為的原因是什么？如何認(rèn)識(shí)這種現(xiàn)象？透過(guò)這一現(xiàn)象，我們能夠分析得出什么結(jié)論？

客觀地講，任何時(shí)候，政府施政過(guò)程中都會(huì)不同程度地存在“懶政”不作為的現(xiàn)象，只是需要認(rèn)真分析哪個(gè)時(shí)段、哪些機(jī)關(guān)、哪些部門和哪些官員更為常見(jiàn)。一般來(lái)說(shuō)，政府部門中普通職員和非主要領(lǐng)導(dǎo)不作為，或許可以看作是一種“偷懶”現(xiàn)象，其原因可能與動(dòng)力不足、激勵(lì)不夠、官僚主義、職責(zé)不清、互相推諉有關(guān)，可以歸結(jié)為管理和激勵(lì)問(wèn)題。但如果政府部門中主要領(lǐng)導(dǎo)不作為，那可能就不能完全用“偷懶”來(lái)解釋。在中國(guó)的體制下，政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于中央政策表現(xiàn)出來(lái)的不作為或不積極作為，其原因大體可以分為三類：一是態(tài)度問(wèn)題——既定立場(chǎng)和利益結(jié)構(gòu)與中央政策取向的不一致，導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行政策態(tài)度不積極，從而在行動(dòng)上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強(qiáng)烈抵觸；二是認(rèn)識(shí)問(wèn)題——對(duì)于新的改革舉措和政策手段的認(rèn)識(shí)不到位不充分，導(dǎo)致行動(dòng)上不主動(dòng)，遇到困難信心不足，畏縮不前；三是能力問(wèn)題——由于缺乏應(yīng)對(duì)和解決新問(wèn)題的能力和辦法，主觀上又擔(dān)心因把握和處理不當(dāng)而擔(dān)責(zé)，不求有功但求無(wú)過(guò)，表現(xiàn)在行動(dòng)上縮手縮腳，淺嘗輒止或敷衍了事。

一般認(rèn)為，轉(zhuǎn)變作風(fēng)、反腐倡廉、信息公開、權(quán)力清單等嚴(yán)格限制政府權(quán)力行為的改革舉措，也在很大程度上封堵了以往權(quán)力運(yùn)行中所存在的利益漏洞，使權(quán)力部門可見(jiàn)或不可見(jiàn)的獲利機(jī)會(huì)大為減少，這可能在一定程度上影響了官員行為的積極性。特別是在反腐敗高壓政策之下，在社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜的情況下，在密切聯(lián)系群眾教育實(shí)踐活動(dòng)的形勢(shì)下，一些官員確實(shí)有一種不求有功但求無(wú)過(guò)的“少整事”、“別出事”、“別惹事”的心理。

影響官員積極性的三個(gè)要素：政治信心、未來(lái)預(yù)期、政策轉(zhuǎn)型

然而，具體情況還需要做具體分析。在中國(guó)的體制下，可能有幾個(gè)方面的要素，影響了部門和地方各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。

一是政治信心：對(duì)于未來(lái)發(fā)展走向、政策持續(xù)性的認(rèn)知和判斷，影響官員的政治信心。下級(jí)官員的政治信心來(lái)自于他對(duì)國(guó)家發(fā)展的認(rèn)知，更直接地來(lái)自于他對(duì)決策層的判斷。如果來(lái)自最高決策層的政策信息不完整、不全面、不系統(tǒng)、不一致、不穩(wěn)定、不連貫，都可能會(huì)對(duì)部門和地方各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的判斷和信心造成影響。

二是未來(lái)預(yù)期：官員對(duì)于自己未來(lái)預(yù)期的不確定性，影響其工作的積極性。簡(jiǎn)單的道理是，一個(gè)人如果對(duì)于自己參與其中的事情有一個(gè)明確的預(yù)期，那會(huì)使他形成較為明確的態(tài)度，并激勵(lì)他付諸積極行動(dòng)。過(guò)去30多年的改革開放，不僅形成了相對(duì)固化的發(fā)展模式，而且也形成了結(jié)構(gòu)化的政商關(guān)系模式。這種政商關(guān)系使大批官員涉入其中，習(xí)以為常，但在今天反腐敗“打虎拍蠅”的形勢(shì)下，卻成為自身危機(jī)的根源。許多高層主要領(lǐng)導(dǎo)因此被押上法庭，更多的下級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)涉案在查，還有更多的大小官員惶惶然不知來(lái)日。反腐敗是關(guān)系執(zhí)政黨生死存亡的大事，所以，中央高舉反腐大旗，不斷派出巡視組，堅(jiān)決要把反腐斗爭(zhēng)進(jìn)行到底。隨著反腐運(yùn)動(dòng)的深入，許多官員已經(jīng)受到查處，但也有不少官員尚未過(guò)關(guān)。官員因?yàn)榉锤瘮《鴮?duì)自身未來(lái)預(yù)期不確定，不僅影響自己的工作，也影響所領(lǐng)導(dǎo)的地方或部門。

三是政策轉(zhuǎn)型：思維和行動(dòng)慣性的形成和政策轉(zhuǎn)型的要求，在短期內(nèi)會(huì)造成官員的迷茫困惑，不知所往，這是部分官員行動(dòng)遲疑的原因之一。改革開放之初，中央政策從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時(shí)候，也有不少官員產(chǎn)生迷茫困惑；今天，要求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以改善民生為中心而實(shí)行全面改革的時(shí)候，也會(huì)有不少官員不適應(yīng)。過(guò)去30多年的改革中，政府官員對(duì)于自己的任務(wù)——想方設(shè)法把經(jīng)濟(jì)搞上去——形成了明確的認(rèn)識(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的套路——“跑部錢進(jìn)”，要政策要項(xiàng)目要投資；建立開發(fā)區(qū)，修路造廠，減免稅收，招商引資；開山挖礦，開發(fā)資源；圈地造樓，商業(yè)地產(chǎn)——已經(jīng)相當(dāng)熟悉且形成了高度依賴的“慣性”?，F(xiàn)在中央高層釋放的政策信息是不惟GDP、結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生發(fā)展，中央政策明確限制土地財(cái)政，嚴(yán)控樓堂館所，約束地方債務(wù)，禁止環(huán)境破壞。一方面設(shè)定了種種限制，另一方面要求全面發(fā)展，這當(dāng)然增加了政府施政的難度。實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型并非輕而易舉，需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的探索期。在一種新的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ缴形疵鞔_成型的情況下，官員不再輕易上馬地方“工程”，不再熱衷跑馬圈地的項(xiàng)目，其表現(xiàn)出來(lái)的“不作為”可能是一時(shí)“不知如何作為”的反映。

對(duì)癥下藥，區(qū)別對(duì)待

官員懶政“不作為”并非今天特有的新問(wèn)題。鄧小平在1980年8月18日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中提到，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)制度存在五條弊端，即：官僚主義、權(quán)力過(guò)分集中、家長(zhǎng)制、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、形形色色的特權(quán)現(xiàn)象①，其中干部制度方面的“官僚主義”現(xiàn)象，其實(shí)也可以看作是官員懶政“不作為”的另一種表述。這些年，鄧小平所批評(píng)的領(lǐng)導(dǎo)制度以及干部管理體制方面的問(wèn)題可能依然存在，只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱潮沖淡了問(wèn)題，或者改變了問(wèn)題的存在方式，將懶政“不作為”轉(zhuǎn)化為“有錢有為”、“有官有為”?，F(xiàn)在，在經(jīng)濟(jì)逐漸回歸常態(tài)、原有的政商關(guān)系受到極大約束的情況下，這個(gè)問(wèn)題又逐漸凸顯了出來(lái)。

當(dāng)然，官員“不作為”的表現(xiàn)多種多樣，其原因也較為復(fù)雜，因此，要尋求克服之道，就需要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查，針對(duì)不同的情況采用不同的辦法。

正如上文所言，政府主要領(lǐng)導(dǎo)的消極“不作為”，可能是態(tài)度問(wèn)題，也可能是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，還可能是能力問(wèn)題。從當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，官員消極觀望式的“不作為”可能與對(duì)未來(lái)政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對(duì)未來(lái)預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)。要改變這種境況，恐怕需要針對(duì)不同可能性制定相應(yīng)的方案。也就是說(shuō)，敦促官員積極作為的話題，要轉(zhuǎn)化為一系列切實(shí)的行動(dòng)：如何增強(qiáng)官員的政策信心；如何明確官員未來(lái)預(yù)期；如何縮短政策轉(zhuǎn)型的適應(yīng)期。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員）