調(diào)查說(shuō)明

調(diào)查時(shí)間：2015年4月25日—5月12日

調(diào)查方式：（1）通過(guò)人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)、強(qiáng)國(guó)論壇、網(wǎng)易等平臺(tái)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查；（2）通過(guò)人民論壇全國(guó)理論調(diào)研點(diǎn)面向黨政干部群體和普通民眾隨機(jī)發(fā)放紙質(zhì)問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷2339份；（3）電話訪談等

調(diào)查樣本：8896份（網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷6557份，紙質(zhì)問(wèn)卷2339份）

調(diào)查結(jié)果

●71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時(shí)經(jīng)常有“為官不為”的切身體驗(yàn)。

●五成以上受訪者認(rèn)為“膽小怕事‘不敢為’”是“為官不為”的真正原因。

●七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級(jí)部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）。

●近八成受訪者認(rèn)為40-59歲最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象。

●八成以上受訪者認(rèn)為“加強(qiáng)督查問(wèn)責(zé)，督促‘為官善為’”等制度建設(shè)是治理“為官不為”更有效的方法。

71.7%的受訪者“經(jīng)常感受到”官員“不作為”

“打太極”、“和稀泥”、“做樣子”位列“為官不為”表現(xiàn)前三

當(dāng)問(wèn)及“您與干部打交道辦事時(shí)是否有過(guò)‘為官不為’的切身體驗(yàn)”時(shí)，71.7%的受訪者選擇了“經(jīng)常感受到”，26%的受訪者選擇了“偶爾”，僅有2.3%的受訪者選擇了“沒(méi)有感受過(guò)”?？梢?jiàn)，“為官不為”的“懶政”現(xiàn)象仍具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，官?chǎng)舊秩序的陋習(xí)依然存在。

在“什么樣的干部行為稱得上‘為官不為’”的調(diào)查中，“推卸責(zé)任，善于‘打太極’”、“欺上瞞下，遇事‘和稀泥’”、“求穩(wěn)怕亂，忙于‘做樣子’”位列前三。在現(xiàn)實(shí)生活中，不少公眾都遇到過(guò)這幾類干部。一些掌握行政審批權(quán)的職能部門的干部，借嚴(yán)格執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”之名，禮不敢收、飯不敢吃，但該做的事也不認(rèn)真做，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)之事推諉扯皮，變著法子找借口繞道走、“打太極”，門好進(jìn)了、臉好看了，但事仍然難辦成。此前曾有媒體報(bào)道某基層單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委一年內(nèi)查辦案件的數(shù)量為零，對(duì)腐敗現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼，欺上瞞下“和稀泥”，絞盡腦汁不辦事、少辦事。也有的干部習(xí)慣“一張報(bào)紙一包煙，悠哉游哉過(guò)一天”，習(xí)慣聽(tīng)匯報(bào)、走過(guò)場(chǎng)，不愛(ài)下基層，忙于“做樣子”，僅在一些表面工作上下力氣，領(lǐng)導(dǎo)看得到的就為，領(lǐng)導(dǎo)看不到的則不為。這些都是干部不愿擔(dān)當(dāng)、不敢作為的典型表現(xiàn)，長(zhǎng)此以往既有損干群關(guān)系，也將為改革發(fā)展帶來(lái)無(wú)窮后患。

五成以上受訪者認(rèn)為“不敢為”是造成當(dāng)前干部“為官不為”的真正原因

公眾與干部群體認(rèn)知高度一致，進(jìn)一步細(xì)究原因復(fù)雜

在“您認(rèn)為哪個(gè)是造成當(dāng)前‘為官不為’的真正原因”的公眾調(diào)查中，51.8%的受訪者選擇了“由于自身不干凈、怕觸碰利益、怕得罪人等，膽小怕事‘不敢為’”；而在針對(duì)干部的問(wèn)卷調(diào)查中，過(guò)半受訪者也選擇了此選項(xiàng)，對(duì)于“為官不為”的真實(shí)原因，公眾與干部群體認(rèn)知高度一致。然而進(jìn)一步細(xì)究“不敢為”的原因時(shí)，我們?cè)谡{(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，公眾普遍認(rèn)為是由于官員自身不干凈而不敢為。這也在一定程度上反映出在受訪者心中，當(dāng)前的政策形勢(shì)與反腐力度對(duì)官員的震懾作用較大。有受訪者表示，一些“屁股”不干凈的官員，覺(jué)得只要干事就會(huì)出風(fēng)頭，就會(huì)引起媒體的關(guān)注和公眾的監(jiān)督，長(zhǎng)此以往，華麗的政績(jī)“皮袍”下的“虱子”總會(huì)露出來(lái)。在某種意義上講，“為官不為”成了“不干凈”官員的一道護(hù)身符。指望他們干事創(chuàng)業(yè)、為人民服務(wù)，不亞于問(wèn)道于盲。

而干部在闡述“不敢為”的原因時(shí)，認(rèn)為因素較為復(fù)雜。一位匿名為“象山居”的干部表示，很多干部之所以“不作為”，主要是“不敢干”。這可能基于三個(gè)方面的原因：一是受社會(huì)氛圍的影響?，F(xiàn)在的干部處在一個(gè)更大的“風(fēng)口”。如果說(shuō)以前群眾有“仇官、仇富”的心理，現(xiàn)在的腐敗案件數(shù)量更多、涉案金額更大，更加放大了群眾的“仇官”心態(tài)。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)”時(shí)代，有些工作在公眾的“放大鏡”下，一經(jīng)媒體輪番炒作，往往呈現(xiàn)“一邊倒”現(xiàn)象，常使干部有口難辯。在這種社會(huì)氛圍下，有的干部如驚弓之鳥(niǎo)，擔(dān)心引火燒身，“寧愿少干事不干事，保證不出事”。二是受個(gè)人心態(tài)的影響。現(xiàn)在的作風(fēng)建設(shè)其實(shí)就是一種糾錯(cuò)，糾正那些大家習(xí)以為常、但實(shí)質(zhì)上錯(cuò)誤的東西。對(duì)這個(gè)糾錯(cuò)期，干部有一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程。有的干部適應(yīng)快些，有的干部適應(yīng)慢些。不適應(yīng)這個(gè)變化，就會(huì)出現(xiàn)“狗咬刺猬——無(wú)法下口”的問(wèn)題，就會(huì)等待、觀望、不動(dòng)手。三是受體制機(jī)制的影響。如重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制，雖然解決了少數(shù)“三拍”干部的“濫作為”，但也把干部的責(zé)任推到了至高點(diǎn)。從領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命周期看，基層干部處于成長(zhǎng)期，對(duì)一些重大政策決策，往往無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這種情形下，有的干部把“不出事”作為最大原則，不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)。

選擇“由于感覺(jué)規(guī)矩多了不好干事，激勵(lì)機(jī)制少等，失去好處‘不作為’”、“由于遇到‘天花板’，抱怨‘多干多錯(cuò)’等，慵懶散漫‘不想為’”以及“由于政治規(guī)矩破而未立，轉(zhuǎn)型調(diào)整不適應(yīng)等，職能缺位‘不會(huì)為’”的受訪者占比分別為19.2%、15.7%、10.2%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分官員為自保而“不愿為”，因?yàn)楣賳T作為是需要付出成本的，尤其是對(duì)不良問(wèn)題的改革往往觸及多方利益，感覺(jué)規(guī)矩多了不好干事，激勵(lì)機(jī)制少以及遇到“天花板”等，透露出不作為官員心中的既定立場(chǎng)和利益結(jié)構(gòu)與中央政策取向的不一致，決定了其執(zhí)行政策態(tài)度不積極，從而在行動(dòng)上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強(qiáng)烈抵觸。有干部表示，“做好沒(méi)人知，做不好自己買單，還不如不做”。

選擇“不會(huì)為”的受訪者較少，但這種心態(tài)也確實(shí)存在?，F(xiàn)在中央釋放的政策信息是“不唯GDP論英雄”、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和全面發(fā)展，這無(wú)疑增加了政府施政的難度。實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型并非輕而易舉，需要相當(dāng)長(zhǎng)的探索期。在一種新的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ缴形闯尚偷那闆r下，由于缺乏應(yīng)對(duì)和解決新問(wèn)題的能力和辦法，官員不再熱衷跑馬圈地的項(xiàng)目，表現(xiàn)在行動(dòng)上即淺嘗輒止或敷衍了事。這種“不作為”可以看作是一時(shí)“不知如何作為”的反映。

在對(duì)基層干部的采訪中，我們發(fā)現(xiàn)他們對(duì)“為官不為”也有一些苦衷和困惑，如基層干部工資水平滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，付出與收入不成正比；基層干部權(quán)責(zé)不對(duì)等；缺乏必要的容錯(cuò)機(jī)制——改革是有風(fēng)險(xiǎn)的，“摸著石頭過(guò)河”，有可能“摸”對(duì)也有可能“摸”錯(cuò)，失敗了就會(huì)被“一棍子打死”等等。

七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”

“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級(jí)部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）

在官員懶政、怠政不斷被爆出“新花樣”和持續(xù)受到關(guān)注的背景下，究竟“為官不為”現(xiàn)象在我國(guó)哪一個(gè)行政層級(jí)較為嚴(yán)重？明確這一點(diǎn)，有利于相關(guān)部門更為準(zhǔn)確、更加有針對(duì)性地開(kāi)出“藥方”。調(diào)查顯示，據(jù)受訪者的觀察和了解，“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級(jí)部門”（47.1%）；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”排在第二位（ 23.5%）；選擇“地市級(jí)部門”的受訪者占比為22.0%；相比之下，僅有7.4%的受訪者選擇了“省級(jí)部門”。由此可見(jiàn)，七成以上的受訪者認(rèn)為 “為官不為”在縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層干部身上表現(xiàn)得尤為突出。

值得注意的是，我們對(duì)基層干部的調(diào)查采訪也反映出相似的結(jié)果。有受訪者認(rèn)為，單從數(shù)量上或概率論的角度來(lái)說(shuō)，越到基層，“不作為”的現(xiàn)象相對(duì)越多，基層群眾反響也就越大。另有不愿意透露姓名的基層干部稱，從政權(quán)層級(jí)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“不作為”的現(xiàn)象較多。其工作條件差、工資待遇低、任務(wù)壓力大，同時(shí)還存在權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。從干部職級(jí)來(lái)看，縣處級(jí)副職及以下的干部群體，肩上責(zé)任不重、自我要求不高、擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)，其職業(yè)自豪感較差。

李克強(qiáng)在批評(píng)庸政懶政時(shí)，曾專門提到中央的政策到了基層可以被一個(gè)處長(zhǎng)卡掉。中央改革能否落地、政策措施能否到位，與基層干部的擔(dān)當(dāng)與作為密切相關(guān)。然而，當(dāng)前一些地方基層干部群體中出現(xiàn)的“不作為”現(xiàn)象已經(jīng)給中央政令的落實(shí)造成影響，出現(xiàn)了“最后一公里”難題，基層干部群體中存在的“為官不為”現(xiàn)象亟待引起重視。

近八成受訪者認(rèn)為40-59歲最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象

選擇30-39歲和20-29歲年齡段的受訪者僅占8.7%和1.5%

一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于受到年齡限制，認(rèn)為自己在職務(wù)上沒(méi)有晉升的空間，從而不思進(jìn)取，行動(dòng)懈怠，滿足于當(dāng)“混事官”。具體而言，這類官員主要以“天花板”干部和退居“二線”的干部為主。人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示， 70%的受訪者認(rèn)為45-55歲的干部最容易遭遇“天花板”現(xiàn)象。在“‘天花板’官員最大的危害”這一調(diào)查中，得票最高的為“混日子，得過(guò)且過(guò)，帶壞官場(chǎng)風(fēng)氣”，這也與“為官不為”的官員群體表現(xiàn)不謀而合。

一些升遷無(wú)望的官員，會(huì)出現(xiàn)自暴自棄、自由散漫，甚至抓緊機(jī)會(huì)貪污腐敗等心態(tài)。一些年齡較大的干部游離于組織管理之外，沒(méi)有開(kāi)拓能力而坐等論資排輩，思想懈怠，政治上不思進(jìn)取，更容易混日子；有的擺老資格，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)交辦的各項(xiàng)任務(wù)不理不睬，沒(méi)有起到表率作用，一定程度上也影響了年輕同志的工作積極性。有受訪干部表示，一般來(lái)說(shuō)，40-59歲的基層官員群體中有很大一部分覺(jué)得自己不會(huì)再被重用了，工作上也不會(huì)那么竭盡心力了。在這種心態(tài)下，便出現(xiàn)了“慢慢熬”的思想苗頭。他們從以前的勤奮敬業(yè)、廉潔奉公轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笙順?lè)、碌碌無(wú)為，逐漸步入不想干事的“不作為”行列。

受訪者認(rèn)為加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)等制度建設(shè)比思想教育更有效

由于不作為問(wèn)題的隱蔽性較強(qiáng)，且難以找到證據(jù)，因此治理起來(lái)就更加困難，卻又刻不容緩。本次調(diào)查中，82.2%的受訪者認(rèn)為“加強(qiáng)督查問(wèn)責(zé)，督促‘為官善為’”、“加強(qiáng)制度建設(shè)，約束‘為官作為’”、“完善考核體系，規(guī)范‘為官奮為’”是治理“為官不為”更有效的方法，選擇“加強(qiáng)思想教育，引導(dǎo)‘為官有為’”的占比為13.9%。

要使干部為官有為，重點(diǎn)還是要讓“敢擔(dān)當(dāng)”的作風(fēng)回歸本位，這就需要治標(biāo)與治本等多方面的制度保障。要注意抓早抓小抓苗頭，對(duì)“為官不為”的“小毛病”，要防微杜漸，督促干部多干事、干成事。同時(shí)加大問(wèn)責(zé)力度，倒逼干部廉潔從政、奮發(fā)有為。在對(duì)基層干部的采訪中，也有多數(shù)受訪者提到了完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)一心為公敢于干事的，即使出現(xiàn)失誤也要給予適當(dāng)包容，使他們卸下包袱、輕裝上陣；選拔重用作風(fēng)實(shí)、力度大、成效好的干部，同時(shí)及時(shí)問(wèn)責(zé)不作為、慢作為、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，加大懲治力度，形成正確導(dǎo)向；制定能調(diào)動(dòng)各層次、各年齡段干部積極性的措施，使廣大公務(wù)員都有奔頭，從上到下推動(dòng)全面深化改革進(jìn)程。對(duì)此，有專家指出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是要改革我國(guó)的公務(wù)員人事管理制度，包括干部選拔任用制度、公務(wù)員職業(yè)化發(fā)展制度、薪酬福利制度等。

（執(zhí)筆：人民論壇記者 王卓怡 常妍 制圖：孟憲強(qiáng)）

責(zé)編/王慧 杜鳳嬌 美編/李祥峰