李文海

《旅游法》實(shí)施以來，旅游團(tuán)費(fèi)問題并未得到有效解決。2014年下半年以來，旅游團(tuán)費(fèi)低價反彈越發(fā)嚴(yán)重，零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)卷土重來。其主要原因體現(xiàn)在行業(yè)治理、執(zhí)法監(jiān)管、社會監(jiān)督三方面。針對旅游團(tuán)費(fèi)價格反彈問題應(yīng)當(dāng)采用有效的規(guī)制策略：完善行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、強(qiáng)化旅游團(tuán)費(fèi)的價格標(biāo)準(zhǔn)措施、加強(qiáng)旅游執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)、發(fā)揮旅游者社會監(jiān)督功能。

《旅游法》實(shí)施以來，旅行社以零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)組團(tuán)的問題曾在一段時期內(nèi)銷聲匿跡，但隨后開始死灰復(fù)燃。近一年多來，旅游團(tuán)費(fèi)理性回歸的良好勢頭不再，旅游團(tuán)費(fèi)的低價反彈越發(fā)嚴(yán)重。其后果是，強(qiáng)制旅游者消費(fèi)事件頻發(fā)，旅游市場惡性競爭的亂象再生。為遏制零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)卷土重來，必須探究旅游團(tuán)費(fèi)價格反彈問題的制度原因，進(jìn)而采取有效的規(guī)制策略和措施。

一、旅游團(tuán)費(fèi)價格反彈問題

《旅游法》實(shí)施初期，社會各界對于《旅游法》促進(jìn)旅游團(tuán)費(fèi)理性回歸寄予厚望。事實(shí)上，《旅游法》實(shí)施后一段時期，執(zhí)法部門對旅游團(tuán)費(fèi)問題查處較嚴(yán)，旅行社不愿當(dāng)出頭鳥，零負(fù)團(tuán)費(fèi)和強(qiáng)制消費(fèi)情況較少。在此背景下，旅游團(tuán)費(fèi)紛紛漲價。旅游市場境內(nèi)組團(tuán)價格普遍比2012年翻一番，出境游價格漲幅也在60%～100%。旅游團(tuán)費(fèi)漲價被業(yè)界稱為隱形成本透明化，體現(xiàn)了旅游團(tuán)費(fèi)的理性回歸，標(biāo)志著旅游市場競爭開始趨于理性化。旅游團(tuán)費(fèi)從超低價格向正常價格的反彈表明，對零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)問題的治理曾取得明顯效果。

然而，2014年下半年以來，零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)大有卷土重來之勢。旅游團(tuán)費(fèi)再次從正常價格向超低價格反彈，被媒體形容為“一夜回到解放前”。旅行社競相打出低價，旅游市場惡性競爭趨勢甚至超過《旅游法》實(shí)施之前。筆者分析有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)后認(rèn)為，零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)問題并沒有因?yàn)椤堵糜畏ā穼?shí)施而得到有效解決，旅游團(tuán)費(fèi)低價反彈遲早會發(fā)生?！斗ㄖ仆韴蟆方展剂恕堵糜畏ā穼?shí)施前后（2012年10月至2014年9月）為期兩年內(nèi)公開報道旅游糾紛的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)表明，2012年10月至2013年9月期間，公開報道旅游糾紛共66起，其中強(qiáng)制消費(fèi)糾紛最多，共18起，占比接近3成。2013年10月至2014年9月期間，即《旅游法》實(shí)施一年期間，公開報道旅游糾紛共102起，其中強(qiáng)制消費(fèi)糾紛最多，共42起，占比超過4成。強(qiáng)制消費(fèi)往往是超低團(tuán)費(fèi)的必然結(jié)果。旅行社以不合理低價組團(tuán)，然后只能通過強(qiáng)制購物、強(qiáng)制參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目彌補(bǔ)成本和獲取利潤。因此，強(qiáng)制消費(fèi)糾紛可以看作是旅游團(tuán)費(fèi)問題的晴雨表。對比《旅游法》施行前后兩年的數(shù)據(jù)，不僅強(qiáng)制消費(fèi)糾紛的絕對數(shù)量后一年比前一年增加不少，且強(qiáng)制消費(fèi)糾紛與旅游糾紛之比，后一年比前一年也增加了1成以上。在《旅游法》實(shí)施后的一年時間，強(qiáng)制消費(fèi)糾紛數(shù)量和比重不減反增，可以推測其背后所隱藏的低價團(tuán)費(fèi)問題并沒有得到有效解決，旅游團(tuán)費(fèi)低價反彈已是既成事實(shí)。

二、旅游團(tuán)費(fèi)價格反彈的原因

（一）旅游行業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

旅游行業(yè)治理結(jié)構(gòu)在行業(yè)體系、競爭規(guī)則等方面長期不均衡，是旅游團(tuán)費(fèi)低價反彈的基礎(chǔ)性原因。一方面，行業(yè)經(jīng)營體系不合理。旅行社行業(yè)處于小、弱、散狀態(tài)，沒有形成合理的行業(yè)經(jīng)營體系。同質(zhì)化競爭、行業(yè)自治化程度低、掛靠經(jīng)營等問題重重。旅游行業(yè)準(zhǔn)入雖然是特許經(jīng)營許可制，但旅行社行業(yè)門檻偏低，致使競爭形勢異常殘酷，惡性競爭勢所難免。另一方面，行業(yè)競爭底線難控制。在旅游團(tuán)費(fèi)報價合理?xiàng)l件下，市場競爭結(jié)果將是實(shí)力不濟(jì)的小旅行社遭到淘汰。小旅行社不甘被淘汰，突破競爭底線，就會產(chǎn)生零負(fù)團(tuán)費(fèi)?！堵糜畏ā穼?shí)施之初，大型旅行社由于放棄超低團(tuán)費(fèi)經(jīng)營而業(yè)務(wù)量大幅下滑，小作坊旅行社通過各種規(guī)避手段繼續(xù)營銷超低價團(tuán)反而訂單爆滿。小旅行社通過零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)爭奪消費(fèi)者，倒逼大旅行社降低團(tuán)費(fèi)回到零負(fù)團(tuán)費(fèi)經(jīng)營行列。劣幣驅(qū)逐良幣，最終就沒有旅行社愿意堅持團(tuán)費(fèi)合理定價。

（二）旅游市場執(zhí)法監(jiān)管面臨困難

首先，旅游監(jiān)管執(zhí)法涉及旅游、價格、交通等多個行政部門，在執(zhí)法配合方面各部門權(quán)限和職責(zé)仍然不清晰。面對數(shù)以萬計的旅游經(jīng)營主體，執(zhí)法所需人力、物力、財力仍然相對匱乏。其次，《旅游法》所規(guī)定的執(zhí)法依據(jù)條款，缺乏解釋和細(xì)則。最為突出的問題是，對“不合理低價”的認(rèn)定與處罰難。在執(zhí)法過程中，如果不能查證旅行社有安排購物或另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取不正當(dāng)利益的行為，能否直接對旅行社以低價團(tuán)費(fèi)組團(tuán)的行為進(jìn)行處罰并不清楚。即使可以直接處罰低價團(tuán)費(fèi)，認(rèn)定低價團(tuán)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)又是難題。有案例表明，有的部門選擇回避這些棘手問題，通常不直接認(rèn)定和處罰超低團(tuán)費(fèi)，致使執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。再次，執(zhí)法監(jiān)管在范圍上存在死角。目前執(zhí)法部門對合法注冊的旅行社進(jìn)行監(jiān)管較為有效，但對無資質(zhì)經(jīng)營、掛靠經(jīng)營、跨行業(yè)規(guī)避監(jiān)管等問題一定程度上存在監(jiān)管盲區(qū)。例如，在《旅游法》實(shí)施強(qiáng)化監(jiān)管背景下，小旅行社千方百計逃避檢查和處罰，營銷平臺轉(zhuǎn)移就是其中的一種方式。即，通過其他行業(yè)平臺營銷旅游業(yè)務(wù)，將組織旅游視為一種促銷手段。如醫(yī)療旅游、美容旅游、保健品展銷旅游、保險促銷旅游等。目前對這種逃避監(jiān)管行為的查處存在不足。

（三）旅游者維權(quán)監(jiān)督渠道不暢

零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)的經(jīng)營模式具有迷惑性，旅游者存在投機(jī)心理和僥幸心理，常常對低價團(tuán)費(fèi)旅游項(xiàng)目抱有幻想或不能分辨。信息不對稱和心理勢能不均衡，為糾紛發(fā)生埋下伏筆。旅游消費(fèi)者一旦發(fā)現(xiàn)上當(dāng)，也缺乏充分的維權(quán)決心和維權(quán)能力，更重要的是旅游消費(fèi)者維權(quán)監(jiān)督的成本普遍偏高。《旅游法》第35條規(guī)定，旅行社不得以不合理低價組織旅游活動，未經(jīng)旅游者要求或同意不得安排購物或另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。有違反這些規(guī)定情形的，旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用。但旅游消費(fèi)者往往不注意收集和保存有關(guān)證據(jù)，很難為維權(quán)提供強(qiáng)有力保障。另外，維權(quán)的預(yù)期利益常常抵不過維權(quán)所需支出，維權(quán)賠償程序復(fù)雜，維權(quán)成本高。旅游者維權(quán)監(jiān)督渠道不暢，查處旅行社超低團(tuán)費(fèi)違法的信息渠道狹窄，加深了旅游團(tuán)費(fèi)問題的治理困境。

三、旅游團(tuán)費(fèi)價格反彈的規(guī)制策略

（一）完善行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制

發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)本應(yīng)降低準(zhǔn)入門檻，由消費(fèi)者根據(jù)旅游經(jīng)營主體的實(shí)力和誠信度進(jìn)行選擇，按照市場規(guī)律實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)營者的優(yōu)勝劣汰。然而旅游行業(yè)具有一定特殊性，消費(fèi)者很難掌握旅游經(jīng)營主體的實(shí)力和誠信度信息，或獲取信息成本偏高。普通旅游者一般不重視考察旅游經(jīng)營主體的實(shí)力和誠信度，小作坊旅行社的超低團(tuán)費(fèi)往往具有誘惑性和吸引力，使得實(shí)力差、誠信度低的小作坊旅行社并未被市場直接淘汰。由此可見，通過市場規(guī)律自然淘汰小作坊旅行社一定程度上是失靈的。為此，必須通過政府規(guī)制措施完善行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制。一方面，建立經(jīng)營實(shí)力和誠信度的信息公開平臺，方便消費(fèi)者查詢，引導(dǎo)消費(fèi)者理性選擇旅游經(jīng)營者，改善行業(yè)準(zhǔn)入與退出的市場機(jī)能;另一方面，建立行業(yè)準(zhǔn)入黑名單制度，防止違法違規(guī)的經(jīng)營者反復(fù)卷土重來。凡是進(jìn)入黑名單的經(jīng)營者，必須退出，不得以任何形式再次進(jìn)入旅游服務(wù)行業(yè)。通過完善行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，加大行業(yè)整合力度，從源頭控制旅游市場惡性競爭。

（二）強(qiáng)化旅游團(tuán)費(fèi)的價格標(biāo)準(zhǔn)措施

一是通過解釋《旅游法》明確法定價格標(biāo)準(zhǔn)。分析《旅游法》第35條的規(guī)定，“不合理低價”通常就是指“低于成本價”。凡是低于成本價的旅游團(tuán)費(fèi)報價都屬于違法，除非旅行社能提供證據(jù)證明其正當(dāng)合理性。二是運(yùn)用價格評估手段核算成本價。行政機(jī)關(guān)在查處零負(fù)團(tuán)費(fèi)報價時，應(yīng)當(dāng)依法核算同時期同一旅游線路團(tuán)費(fèi)的成本價。旅行社如果對此存在異議，可以申請第三方的價格評估機(jī)構(gòu)核算成本，將核算結(jié)論作為異議證據(jù)。三是通過行業(yè)參與商討行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)價格。行政機(jī)關(guān)可以就團(tuán)費(fèi)成本聽取當(dāng)?shù)芈糜涡袠I(yè)各方意見，可根據(jù)區(qū)域旅游經(jīng)營主體的申請對旅行社進(jìn)行價格聽證，商討行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)價格。四是實(shí)施指導(dǎo)定價措施。采用價格商談機(jī)制，約談旅游團(tuán)費(fèi)報價偏差較大的經(jīng)營者，予以警告和指導(dǎo)。靈活運(yùn)用臨時價格干預(yù)措施，例如，《海南省旅游條例》明確價格主管部門可以對部分商品和服務(wù)價格采取限定差價率或利潤率、規(guī)定限價、實(shí)行提價申報制度和調(diào)價備案制度等臨時價格干預(yù)措施。在節(jié)假日期間可以實(shí)施政府指導(dǎo)定價，通過價格標(biāo)準(zhǔn)措施調(diào)節(jié)市場。

（三）加強(qiáng)旅游執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)

旅行社采用零負(fù)團(tuán)費(fèi)、超低團(tuán)費(fèi)招徠消費(fèi)者，采取無資質(zhì)經(jīng)營、掛靠經(jīng)營、跨行業(yè)規(guī)避等隱蔽手段。應(yīng)加大處罰力度，有針對性地提高執(zhí)法監(jiān)管能力。首先，對無資質(zhì)經(jīng)營者，必須嚴(yán)厲打擊。對無證經(jīng)營的所謂“黑社”“黑導(dǎo)”和“黑車”進(jìn)行查處，往往較為棘手且難以短期見效。執(zhí)法者在查處無證經(jīng)營問題上存在畏難情緒，導(dǎo)致互相推諉。必須明確查處無證經(jīng)營的法定職責(zé)，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，減少職責(zé)交叉情形，提高執(zhí)法效率效能。其次，對于掛靠經(jīng)營者，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。由于單獨(dú)辦理經(jīng)營許可成本高、風(fēng)險大，民間資本進(jìn)入旅游行業(yè)大多采用掛靠經(jīng)營的方式。掛靠經(jīng)營在管理、經(jīng)營、服務(wù)各方面均存在一些先天不足，容易產(chǎn)生不合理低價組團(tuán)等違法行為。執(zhí)法部門必須加強(qiáng)對掛靠經(jīng)營的監(jiān)管，防止違法行為發(fā)生。再次，對于跨行業(yè)規(guī)避監(jiān)管的問題，要擴(kuò)大旅游價格規(guī)制措施的適用范圍，打擊“借雞下蛋”的隱蔽違法。對旅游市場和消費(fèi)者實(shí)施無漏洞保護(hù)，不留執(zhí)法死角。通過聯(lián)合執(zhí)法，打擊跨行業(yè)違法經(jīng)營行為。

（四）發(fā)揮旅游者的社會監(jiān)督功能

為防治旅游社以不合理低價組團(tuán)，應(yīng)發(fā)揮旅游消費(fèi)者的社會監(jiān)督功能，完善消費(fèi)者維權(quán)程序，降低其維權(quán)成本?！堵糜畏ā返?1條規(guī)定：“旅行社應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納旅游服務(wù)質(zhì)量保證金，用于旅游者權(quán)益損害賠償和墊付旅游者人身安全遇有危險時緊急救助的費(fèi)用?！毙姓O(jiān)管部門應(yīng)確保旅行社按時足額交納旅游服務(wù)質(zhì)量保證金，并完善旅游者權(quán)益損害賠償程序，提高旅游消費(fèi)者獲得損害賠償?shù)男?。根?jù)《旅游法》第35條規(guī)定，如果發(fā)生地接旅行社強(qiáng)制旅游者消費(fèi)事件，組團(tuán)旅行社必須為旅游者辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督，確保組團(tuán)旅行社先行賠付旅游者。此外，監(jiān)管部門應(yīng)設(shè)立對旅游經(jīng)營違法的舉報獎勵機(jī)制，提高旅游者舉報和維權(quán)的積極性。通過激勵機(jī)制，提高旅游監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法線索和收集違法證據(jù)的效率效能。