張墨寧

如何把“打虎”和“拍蠅”結(jié)合起來。如果不能結(jié)合起來，那么基層社會(huì)的風(fēng)氣和高層領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的風(fēng)氣就會(huì)割裂。反腐如何實(shí)現(xiàn)以治標(biāo)為治本贏得時(shí)間也就成了疑問，底層反腐的治本就更提不到臺(tái)面。故而，全國(guó)一盤棋的系統(tǒng)反腐，成為必須。

2015年初，中紀(jì)委就釋放出懲腐高壓將更有力地向基層傳遞的信號(hào)。過去兩年中，反腐效果被認(rèn)為震懾了中高層領(lǐng)導(dǎo)，而對(duì)基層官場(chǎng)秩序并沒有形成強(qiáng)有力的沖擊。反腐的命運(yùn)將取決于拍“蒼蠅”，而非打“老虎”，重塑政治生態(tài)也有賴于如何監(jiān)督權(quán)力的“最后一公里”。反腐如何讓基層官場(chǎng)真正感受到心理沖擊，“打虎”路徑能否復(fù)制性滲透向基層？本刊專訪了中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員任劍濤。

《南風(fēng)窗》：反腐進(jìn)行到現(xiàn)在，對(duì)于官場(chǎng)秩序和政治生態(tài)形成的總體影響應(yīng)該如何客觀評(píng)價(jià)？為什么對(duì)于基層還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成強(qiáng)烈沖擊？

任劍濤：十八大以來，中共確立的反腐大戰(zhàn)略主要要達(dá)到幾個(gè)目的，從反腐本身來講，要做到讓官員“不能腐、不敢腐、不想腐”，以治標(biāo)為治本贏得時(shí)間，更關(guān)鍵的是反腐為改革開放拓展出空間。經(jīng)過兩年左右疾風(fēng)暴雨式的反腐，收到了明顯效果。民心在一定程度上得到了重整，民眾對(duì)黨和政府的認(rèn)同得到提高。對(duì)整個(gè)政黨集團(tuán)尤其是中高層政黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)發(fā)生的整頓、改變風(fēng)氣作用，也很明顯。通過反腐展現(xiàn)出的改革氣魄已經(jīng)呈現(xiàn)在公眾面前。

但是，反腐走到今天，面臨的很大一個(gè)問題，就是制度反腐的啟動(dòng)還沒有完全收到效果。如何把反腐落實(shí)在法治平臺(tái)上，用制度手段抑制腐敗，確實(shí)需要一個(gè)綜合考量。反腐應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為的追懲。應(yīng)當(dāng)確立事前、事中和事后三個(gè)遏制點(diǎn)，相對(duì)需要建立三重制度。第一是干部制度本身要能夠健全起來。選拔什么樣的人、怎樣運(yùn)用權(quán)力，事前必須要有嚴(yán)格的制度規(guī)定，這是制度反腐最重要的法治設(shè)計(jì)基礎(chǔ)。但很明顯，目前在這一點(diǎn)上明顯不足，在一個(gè)封閉的選拔體系中，干部主要向上負(fù)責(zé)，缺乏向公眾負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)，因此容易形成“裙帶”、“山頭”，為腐敗的發(fā)生機(jī)制提供基礎(chǔ)。

第二是事中的制度。就是怎樣操作權(quán)力才正當(dāng)合法，達(dá)到公眾的要求，達(dá)到推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。事中用權(quán)要切割權(quán)錢勾結(jié)、腐敗與權(quán)力緊密勾連的機(jī)制。要有一套制度約束，每一個(gè)官職有什么樣的責(zé)任，達(dá)到什么樣的績(jī)效，這方面還有很多缺陷，導(dǎo)致官員沒有得到好處就不作為、懶政、庸政。

第三才是事后的追懲?，F(xiàn)在的反腐，基本上是一個(gè)追懲性的行動(dòng)，目的是想遏制普遍的腐敗。很顯然，由于長(zhǎng)期以來腐敗沒有得到有效、大力的治理，以社會(huì)效應(yīng)、心理震懾和遏制腐敗量的絕對(duì)增長(zhǎng)為直接目的、大規(guī)模疾風(fēng)暴雨群眾運(yùn)動(dòng)式的反腐，就會(huì)導(dǎo)致反腐的奇怪組合。反腐的層級(jí)越往上，社會(huì)和政治反響就越大，反腐的需求也就顯得越來越迫切。事后追懲式的反腐，涉及的面越大，社會(huì)關(guān)注的強(qiáng)度就越大，反腐的層級(jí)越高，震懾效應(yīng)和公眾的心理反應(yīng)也就越大。所以，十八大以來的反腐，主要是針對(duì)黨內(nèi)中高層領(lǐng)導(dǎo)展開。相反，反腐的層級(jí)越低，哪怕是小官巨腐，但是因?yàn)閷蛹?jí)不夠高，對(duì)底層的震懾效用相對(duì)較小。這使得反腐基本上成了“打虎”行動(dòng)。

這樣的狀態(tài)，對(duì)最初確立的反腐目的略有偏離。最初的目的，是“老虎蒼蠅一起打”。但因?yàn)橹贫葐?dòng)的效應(yīng)和節(jié)點(diǎn)都放在了大案要案上，所以對(duì)整個(gè)官場(chǎng)風(fēng)氣的改變還有待發(fā)生廣泛效應(yīng)，尤其是基層官場(chǎng)風(fēng)氣還難言發(fā)生根本性的改變，這是反腐當(dāng)下機(jī)制所決定的。因此，反腐現(xiàn)在形成了兩個(gè)支流，一個(gè)是非常吸引國(guó)人和世界眼球的“打虎”行動(dòng)，以“百虎”為核心的追懲式反腐可以說戰(zhàn)績(jī)輝煌，為“決策不出中南?！钡母淖冓A得了一個(gè)契機(jī)；另一個(gè)支流就是中低和基層官員受反腐的普遍沖擊并不廣泛，官場(chǎng)風(fēng)氣也還有待改善。

《南風(fēng)窗》：兩個(gè)支流的形成會(huì)對(duì)反腐的最終成果帶來哪些不利的影響？

任劍濤：由于反腐的定位，“打虎”行動(dòng)使得人力、物力、財(cái)力主要投向了高端反腐，大案要案每每動(dòng)員都是千百人以上，基本上對(duì)次要案件、小案件、拍蒼蠅所需要的反腐資源發(fā)生了吸干效應(yīng)，造成底層反腐沒能實(shí)現(xiàn)廣泛而普遍的啟動(dòng)。因此，“打虎”效應(yīng)非常明顯，“拍蠅”效應(yīng)還有待改變。正因如此，反腐開展的兩年時(shí)間，基層的不作為、安于享受，每次貪腐的數(shù)目不大，但權(quán)錢勾結(jié)的態(tài)勢(shì)沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。報(bào)載，一個(gè)基層官員收受賄賂每次以5000元為上限，收多了會(huì)主動(dòng)退還的案例就是明證。對(duì)于這些普遍的、數(shù)目不大、影響范圍不廣、民眾反感不強(qiáng)烈的反腐行動(dòng)，怎么辦？

因此，反腐形成了兩個(gè)支流之后，就應(yīng)該考慮兩個(gè)問題：第一，如何把“打虎”和“拍蠅”結(jié)合起來。如果不能結(jié)合起來，那么基層社會(huì)的風(fēng)氣和高層領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的風(fēng)氣就會(huì)割裂，高層可能相對(duì)清廉或者懾于政治高壓有所收斂，但沒有解決根本性的制度反腐問題，而基層照樣延續(xù)懶政庸政的習(xí)慣。如果高層反腐陷入一個(gè)膠著狀態(tài)，沒有示范效應(yīng)的話，基層就會(huì)產(chǎn)生“打虎”進(jìn)行不下去，國(guó)家也沒有資源來“拍蠅”的僥幸心理，腐敗的風(fēng)氣就不能得到有效遏制，而只是臨時(shí)克制或者偽裝廉潔了；第二，反腐如何實(shí)現(xiàn)以治標(biāo)為治本贏得時(shí)間也就成了疑問，反腐總在治標(biāo)上行走，而且治標(biāo)以治“大老虎”為主，“打虎”層面的治本目前還有待實(shí)現(xiàn)，拍蒼蠅的治標(biāo)效應(yīng)還遠(yuǎn)不如打老虎，底層反腐的治本就更提不到臺(tái)面。這使得反腐很難成為全國(guó)一盤棋。故而，全國(guó)一盤棋的系統(tǒng)反腐，成為必須。

《南風(fēng)窗》：像你剛才所說的反腐定位是一個(gè)原因，基層的權(quán)力運(yùn)作方式是不是也有一定影響？

任劍濤：從總體來說，中國(guó)的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)是個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央。因此，從制度安排上來說，就應(yīng)該采取全國(guó)一盤棋的反腐進(jìn)路，不應(yīng)該分流而為。黨的民主集中制雖然強(qiáng)調(diào)了下級(jí)服從上級(jí)、個(gè)人服從組織、全黨服從中央，但實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行，與黨的民主集中制下的干部任命制度和運(yùn)行制度有割裂。從外部來講，就是干部隊(duì)伍太龐大，中央監(jiān)管有不到位和監(jiān)管不能及的地方。高層官員是中央關(guān)注的核心問題，中央任命的高級(jí)官員受托去監(jiān)管地方的中級(jí)官員，而基層官員也就是我們所稱的“縣政中國(guó)”主官，其實(shí)是委托權(quán)力再行委托他們?nèi)ス芾?。中央任命省?jí)官員，省管干部主要是市級(jí)干部，實(shí)際上沒有憲法地位的地級(jí)市，只是一個(gè)授權(quán)管理的層級(jí)，反而重點(diǎn)行使管理縣級(jí)單位的權(quán)力，而同樣存在的權(quán)力不及限制，讓縣級(jí)的實(shí)際權(quán)力運(yùn)作形成了它的獨(dú)立空間，結(jié)果縣級(jí)權(quán)力的控馭就成了問題?！翱h政中國(guó)”與李克強(qiáng)總理最近講的“處長(zhǎng)治國(guó)”背后是同樣的權(quán)力運(yùn)行邏輯。

由于“縣政中國(guó)”形成了相當(dāng)?shù)臋?quán)力獨(dú)立性，使得干部隊(duì)伍在授權(quán)和用權(quán)上發(fā)生了裂變。授權(quán)來自于上級(jí)，但是在用權(quán)的時(shí)候，基層官員基本上就成了“土皇帝”。按照現(xiàn)在的干部制度，地方黨委一把手大部分是外地空降的。由于對(duì)本地干部的高度不信任，怕形成貪腐網(wǎng)絡(luò)，眾所周知，大多黨政一把手都由外地調(diào)入。這就使得地方干部群體分割成了兩個(gè)群體：一是外來干部，他們掌握了決策權(quán)；二是土生土長(zhǎng)的干部，他們控制了本地權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作。外地空降來的黨政首腦只能和本地干部勾兌。勾兌的結(jié)果，要么是本地干部繳械投降，讓外地來的干部既有決策權(quán)又有運(yùn)行權(quán)，讓他們的決策和決策績(jī)效統(tǒng)一。

這種理想狀況往往做不到，現(xiàn)實(shí)的情況更可能是外地派來的一把手跟本地官員妥協(xié)。本地官員有雄厚的社會(huì)資本、強(qiáng)烈的人情邏輯，靠基層社會(huì)的血緣關(guān)系、裙帶關(guān)系、山頭關(guān)系運(yùn)作權(quán)力。因此，外來的干部就會(huì)想，我到這里來是為了進(jìn)一步升官，我要政績(jī)，你們要利益，各取所需。本地干部則會(huì)認(rèn)為，只要給外派來的官員以政績(jī)，滿足他們的要求，就不會(huì)來干預(yù)本地盤根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)資本、人際關(guān)系、人情往來，這就使得基層權(quán)力產(chǎn)生了分裂，給貪腐留下了巨大的空間。

而且外來的黨政首腦任期一般只有5年，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，縣委書記和縣長(zhǎng)實(shí)際任期一般不超過3年就調(diào)走了，根本連本地盤根錯(cuò)節(jié)的人脈關(guān)系都沒有摸清楚。另外，本地官員又缺少升遷機(jī)會(huì)，就會(huì)滿足于在本地官員之間進(jìn)行制度化之外的人情性利益分配，因此基層的權(quán)力運(yùn)作邏輯基本上還是一個(gè)本地邏輯。一般而言，一個(gè)非法治的人情社會(huì)是腐敗的深厚土壤。人情社會(huì)跟權(quán)力運(yùn)作的原則以及權(quán)力背后的分配邏輯聯(lián)系起來，就是“蒼蠅”出現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)。這也是底層的權(quán)力運(yùn)作很難撼動(dòng)的原因。

很多社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，國(guó)家供給的權(quán)力結(jié)構(gòu)機(jī)制在基層失敗了，由此強(qiáng)調(diào)要重建宗族社會(huì)秩序。其實(shí)，官方權(quán)力退出，讓宗族勢(shì)力重新進(jìn)入，不見得就能解決基層社會(huì)的治理問題。一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，宗族勢(shì)力對(duì)應(yīng)的不再是一個(gè)凝固型的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)流動(dòng)型的社會(huì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工大量外流，留下來的這批人基本上把基層社會(huì)的利益吃干拿盡了，形成了一個(gè)腐敗機(jī)制。而農(nóng)民工因?yàn)樵诋惖卮蚬?，他們也不知道以宗族?shì)力重建的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)在如何獲取利益，這就是為什么底層“蒼蠅”那么多，尤其是接近城市的農(nóng)村，只要出賣土地，幾乎沒有不貪腐的。而被出賣土地的大多數(shù)農(nóng)民，都已經(jīng)成了農(nóng)民工，他們既沒有城市身份，又喪失了農(nóng)村根基，在農(nóng)村和城市都失去了公民權(quán)利，無法監(jiān)督基層社會(huì)運(yùn)作的權(quán)力。因而，宗法血緣勢(shì)力的復(fù)辟就變成了強(qiáng)大的社會(huì)腐敗土壤?？偟膩碚f，干部制度、干部任用和基層社會(huì)的裂變，共同造成了今天基層權(quán)力高度腐敗而很難有效治理的腐敗機(jī)制。

《南風(fēng)窗》：所以“拍蒼蠅”不能用目前“打老虎”的策略來消除它存在的社會(huì)土壤？

任劍濤：對(duì)，“拍蒼蠅”完全不能通過目前的這種反腐機(jī)制進(jìn)行。當(dāng)前的反腐機(jī)制主要是訴諸黨紀(jì)，然后移交國(guó)法。黨員是否違紀(jì)和是否違反國(guó)法實(shí)際上都是交給紀(jì)委來判斷、監(jiān)督。紀(jì)委要履行這樣的雙重責(zé)任，本來就非常困難，此外還要履行第三重責(zé)任，就是促使黨員維持其道德理想。由于中國(guó)共產(chǎn)黨確立了一個(gè)先進(jìn)性的政黨預(yù)設(shè)，因此黨紀(jì)必須嚴(yán)于國(guó)法，要保證他們信念不變、境界很高、一心為公，這就使得監(jiān)督8000萬黨員的事宜變得更加困難。但實(shí)際上，哪怕是一個(gè)基層官員也一定有自己的利益訴求，這是一個(gè)“心理關(guān)”。

同時(shí)，紀(jì)委必須要有監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作的全跟蹤機(jī)制。實(shí)現(xiàn)這樣的監(jiān)督，也很難。一有監(jiān)督縫隙，就沒有辦法遏制官員謀求私人利益的沖動(dòng)，所以就只能是追懲式的反腐。當(dāng)權(quán)力有普遍腐敗的可能時(shí)，追懲式反腐一定有重大遺漏，一個(gè)是面上的遺漏，不可能全方位顧及；一個(gè)是點(diǎn)上的遺漏，有重大決策權(quán)力的官員無法全程監(jiān)督。前者生成“蒼蠅”，后者生成“老虎”。所以，現(xiàn)代的、健全的反腐制度，必須動(dòng)用另外兩種力量，一是強(qiáng)大的社會(huì)力量，一是有效的市場(chǎng)力量。今天的腐敗，說到底就是權(quán)錢勾結(jié)，動(dòng)員市場(chǎng)力量，就是打破官僚經(jīng)濟(jì)，讓權(quán)錢無法勾結(jié)；動(dòng)員社會(huì)力量，就是要形成強(qiáng)大的公眾監(jiān)督，讓權(quán)錢不敢勾結(jié)。所以，反腐動(dòng)員必須要有一個(gè)開放的思維，才能打破僵局。

《南風(fēng)窗》：“心理關(guān)”這一重障礙在基層官員那里是不是表現(xiàn)尤為明顯？反腐的重要目的之一就是重塑黨的形象，今年年初，習(xí)近平提出了“政治規(guī)矩”這一說法，如何讓“政治規(guī)矩”和重建信念之間有切實(shí)的發(fā)生路徑？

任劍濤：目前的反腐布局其實(shí)已經(jīng)初步顯現(xiàn)出系統(tǒng)思維了，就是觀念的改變、制度的啟動(dòng)，效果的保障緊密聯(lián)動(dòng)。由于我們目前的體制已經(jīng)綿延將近66年，我把它稱之為信念化體制或者德性化體制，所以對(duì)制度層面和結(jié)果保障相對(duì)比較忽略。也就是說，反腐沒有落到信念之外的、扎實(shí)的社會(huì)土壤中去，還是滯留在信念重建上。對(duì)黨員干部，必須要還原80年代就開始討論的人的觀念。我們今天還是有把黨員干部當(dāng)作“理念人”的強(qiáng)烈假設(shè)。黨員干部在競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家權(quán)力的革命過程當(dāng)中，可以完全靠信念行動(dòng)。但現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)是一個(gè)執(zhí)政黨，加入中國(guó)共產(chǎn)黨可能就不僅是靠信念來支撐行動(dòng)的，還以發(fā)展作為動(dòng)力。不能說以發(fā)展作為動(dòng)力加入中國(guó)共產(chǎn)黨就是錯(cuò)的。因此，他們的很多理念是跟普通人共享的。

黨員干部的信念教育仍然重要，但制度安排不能忽視，對(duì)干部群體的三個(gè)制度性回饋是必要的：第一是對(duì)他們要有比較充裕的物質(zhì)保障，必須重視高薪養(yǎng)廉這個(gè)歷史經(jīng)驗(yàn)；第二，要讓干部在官位上有期待，建立向上流動(dòng)的希望，敞開一個(gè)黨內(nèi)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的官員體制，讓有德、有才、有能的人能夠上位，而不是滿足于一個(gè)封閉的干部體系?，F(xiàn)在雖然已經(jīng)有所考慮，比如縣委書記可以提為副廳級(jí)，但僅有這個(gè)還不夠，關(guān)鍵是要敞開黨內(nèi)有序的升遷競(jìng)爭(zhēng)，才能解決他們產(chǎn)生用權(quán)疲勞癥，并轉(zhuǎn)而尋求現(xiàn)實(shí)物質(zhì)利益且不惜手段的腐敗沖動(dòng)；第三還要提供正常的名譽(yù)效應(yīng)，中低層官員和基層官員現(xiàn)在被污名化，怎么讓他們出現(xiàn)在公眾面前，成為權(quán)威人物，使他們得到比較高的認(rèn)同，讓基層權(quán)力真正成為聯(lián)系社會(huì)的最強(qiáng)有力的機(jī)制？一個(gè)國(guó)家當(dāng)中，如果普通公民把對(duì)權(quán)力的希望和最具名譽(yù)的表達(dá)只給了上層官員，而對(duì)下層官員永遠(yuǎn)是不信任和瞧不起，這對(duì)國(guó)家權(quán)力體系是一個(gè)危險(xiǎn)的標(biāo)志，并不是值得期待的現(xiàn)象。只有在解決這3個(gè)問題的基礎(chǔ)之上，我們才能嚴(yán)格要求黨員干部必須要有境界、能奉獻(xiàn)、一心為公。因?yàn)槲镔|(zhì)底盤夯實(shí)了，發(fā)展空間提供了，社會(huì)名譽(yù)保障了，你再做不好事情就沒有托辭了。否則，高要求就有可能變成一個(gè)懸空的要求。 《南風(fēng)窗》：最近中紀(jì)委官網(wǎng)連發(fā)五文談巡視，質(zhì)問反腐“只靠中央抓，那能抓得過來嗎”，為什么地方反腐的動(dòng)力不強(qiáng)？基層反腐應(yīng)該采取何種策略？

任劍濤：地方反腐最大的障礙，主要因?yàn)榛鶎邮且粋€(gè)人情社會(huì)。土生土長(zhǎng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，溯及三代基本上都是熟人。熟人社會(huì)誰背靠背地揭發(fā)別人，就可能變成地方官僚集團(tuán)的公敵。因?yàn)樵谶@樣的社會(huì)里，只要一告狀，消息就會(huì)走漏。相互之間的人情壓力，讓上級(jí)派去的巡視組，也很難得到多少有效的反腐信息，使得基層社會(huì)反腐敗很難啟動(dòng)。

基層反腐，一方面要避免出現(xiàn)權(quán)力癱瘓的情況，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，權(quán)力的高效運(yùn)作已經(jīng)變成了現(xiàn)實(shí)緊迫的問題，如果背靠背揭發(fā)可能使官員之間的合作陷入相互猜忌，更影響官僚體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。普遍彌漫的官員不作為主要存在于基層社會(huì)。高層官員實(shí)際上現(xiàn)在非常勤力，為什么到了基層越來越衰變呢？就是因?yàn)榛鶎臃锤绻讌栵L(fēng)行推行開來，而一個(gè)健康的非人情社會(huì)和非任命體系沒有建立且不匹配，造成的結(jié)果就是官員們沒有行為動(dòng)力，就不作為了。我們目前的反腐路徑如果滲透到基層，可能帶來意料不到的后果，那就是基層社會(huì)普遍揭發(fā)打亂基層人情機(jī)制，基層官員相互揭發(fā)打亂權(quán)力互信機(jī)制，這樣就使基層更無法運(yùn)作了。

本來基層的權(quán)力運(yùn)作績(jī)效就低，如果按照目前的方法滲透進(jìn)去，可能績(jī)效更令我們失望。因此，另一方面，如何使得基層人情社會(huì)有所松動(dòng)，對(duì)基層官員升遷和發(fā)展空間有一個(gè)正面的引導(dǎo)，可能是基層反腐動(dòng)員必須要解決的重要問題。這樣才不至于“打虎”很有聲色，“拍蠅”基本上沒有強(qiáng)烈的社會(huì)反響，或者是只能觸及那些有強(qiáng)烈反響的個(gè)案，而無法改變基層權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)。就此而言，必須要依賴于基層社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)、社會(huì)與權(quán)力互動(dòng)結(jié)構(gòu)相應(yīng)做出面向現(xiàn)代化的調(diào)整，基層反腐才會(huì)真正收效。這也是中國(guó)建立現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的重要目標(biāo)之一。