賈東超　周巧洪

【摘要】《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指明了未來幾年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務、路徑及目標，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了新的機遇，也帶來一系列新的風險與挑戰(zhàn)。為進一步化解存量地方政府債務，控制增量地方政府債務，化解財政風險、金融風險、經(jīng)濟風險和融資平臺風險，防止地方政府債務風險進一步加劇，文章梳理了新型城鎮(zhèn)化建設背景下，未來可能存在的地方政府債務風險，分析其產(chǎn)生的原因，并提出相應的治理對策。

【關鍵詞】地方政府債務 政府債務風險 新型城鎮(zhèn)化 治理路徑

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

截至2013年6月底，根據(jù)最新審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府債務余額已躍升至約17.9萬億元①，債務存量規(guī)模巨大。而新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略的實施與推進，對新型城鎮(zhèn)化建設的硬件設施（城鎮(zhèn)基礎設施）和軟件設施（基本公共服務）提出了更高的要求和標準②，必然要求地方政府加大對基礎設施建設等的投入力度。同時，地方政府將擔負更多的投融資重任，但是我國地方政府現(xiàn)有的財政收入，根本無力承擔如此高額的資金需求，因此在新型城鎮(zhèn)化建設進程中，地方政府進一步加大舉債將再所難免。在歷史遺留大量地方政府存量債務的情況下，地方政府加大舉債進行財政擴張，如果把握不好度，很可能帶來一系列更嚴重的債務風險問題。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設背景下，對可能存在的地方政府性債務風險進行研究，并提出應對之策，十分必要。

新型城鎮(zhèn)化建設背景下地方政府債務風險現(xiàn)狀

當前，新型城鎮(zhèn)化建設中，我國地方政府債務風險的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在三個方面。

存量巨大、風險巨大。截止到2013年6月底，根據(jù)最新審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府性債務余額已躍升至約17.9萬億元③，地方政府債務存量規(guī)模和總額已經(jīng)十分龐大，且存在規(guī)模風險、結(jié)構(gòu)風險和管理風險。

規(guī)模風險主要表現(xiàn)在地方政府債務規(guī)模和負債總額巨大。根據(jù)審計署全國政府性債務審計結(jié)果2013年第32號公告顯示，部分地方政府負債率已遠超過60%的國際標準警戒線，少數(shù)地方政府甚至已經(jīng)超過了100%。

結(jié)構(gòu)風險主要表現(xiàn)在地方政府債務的借債期限和償債期限不合理、償債資金來源不合理和地方政府層級債務結(jié)構(gòu)不合理三個方面。當前，地方政府借款期主要集中于2008年金融危機前后，償債期70%集中于2011年～2015年的“十二五”期間，30%集中于2016年后④。而地方政府償債資金的來源主要高度依賴于不可持續(xù)的土地財政，一旦土地財政出現(xiàn)任何波動，地方政府償債能力將受到嚴重影響，甚至引發(fā)政府信用危機。地方政府層級債務結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在處于中間的縣、市兩級政府負債總量明顯高于省、鄉(xiāng)兩級政府，地方政府債務層級結(jié)構(gòu)凸顯出明顯的不合理性。地方政府債務的借償債期限不合理、償債資金來源不合理和層級債務結(jié)構(gòu)不合理，無形中增大了新型城鎮(zhèn)化建設中地方政府的償債壓力。

管理風險主要表現(xiàn)在地方政府債務管理機制不健全，融資平臺風險積聚。對于地方政府債務，目前我國還沒有形成完善的地方政府債務管理機制，更缺乏相應的法律法規(guī)加以規(guī)范，導致地方政府通過融資平臺大肆進行違規(guī)舉債、擔保、融資等，再加上政府與融資平臺的關系一直不明晰，導致融資平臺風險激增。

增量明顯、風險加劇。據(jù)審計署全國政府性債務審計結(jié)果，2013年第32號公告顯示，截至2013年6月底，縣、市、省三級政府僅負有償還債務余額就已達到105789.05億元，與2010年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比，年均增幅達到19.97%。審計署于2013年7月～2014年3月，對全國18個抽審地區(qū)地方政府債務進行審計，結(jié)果顯示當前地方政府性債務增速雖有所放緩，但仍呈增加之勢。在當前地方政府性債務存量巨大、風險積聚的基礎上，地方政府性債務仍呈增加之勢，風險將進一步加劇，情況不容樂觀。此外，新型城鎮(zhèn)化建設過程中，地方政府性債務將會進一步擴大，增量將進一步增加，表現(xiàn)在：

首先，新型城鎮(zhèn)化建設存在巨額融資需求。2012年我國城鎮(zhèn)化率已達到52.57%，與2002年39.09%的城鎮(zhèn)化比率相比增速明顯，但與發(fā)達國家仍有一定的距離，未來我國城鎮(zhèn)化率還會繼續(xù)增速，需要的資金也將激增。另外，根據(jù)測算，未來十年將新增約4億城鎮(zhèn)人口⑤。隨著城鎮(zhèn)人口的增加，相應的城鎮(zhèn)基礎設施、社會保障、公共服務等都需要投入巨額資金⑥。這些資金大部分依然主要依賴于地方政府投資，而地方政府財力非常有限，巨大的融資需求與地方政府有限財力之間的矛盾將越來越凸顯，地方政府將不得不舉借更多的債務。其次，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，需要加大財政擴張力度。長期以來，我國地方政府財權(quán)不斷縮小，而事權(quán)不斷擴大，常?！叭氩环蟪觥?，地方政府只能不斷擴大財政，大量舉債。對于償債，長期以來，地方財政過度倚重“土地融資”、土地財政，但土地財政將越來越難以為繼，再加上目前房地產(chǎn)市場并不景氣，導致地方政府“土地融資”困難重重，降低了地方政府償債能力、償債違約風險將上升。再次，地方融資平臺風險積聚，可能進一步增加地方政府債務，形成新的地方政府債務增量。新型城鎮(zhèn)化建設在拉動投資需求、消費需求，促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也將給地方經(jīng)濟帶來巨大挑戰(zhàn)與風險。一方面，加快新型城鎮(zhèn)化建設，地方政府需要金融機構(gòu)、政府融資平臺提供大量的資金支持，以便發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。另一方面，地方政府融資平臺管理不規(guī)范、不透明、融資渠道單一，難以積極有效地發(fā)揮融資功能，且地方融資平臺尚不具備抗風險的能力，一旦風險發(fā)生，只能轉(zhuǎn)嫁給地方政府，從而加大地方政府債務，增加地方政府性債務風險。

缺乏債務約束機制。目前，我國尚未形成完整的地方政府債務約束機制。首先，我國中央政府與地方政府之間還沒有形成自上而下的監(jiān)管機制，尚缺乏中央政府對地方政府的集風險預警、檢測、監(jiān)管于一體的監(jiān)管機制。相關法律法規(guī)缺乏，法律法規(guī)監(jiān)管機制尚不健全。其次，未形成自下而上的民主監(jiān)督機制。地方政府自我監(jiān)督意識還不強，地方人大對地方政府舉債、融資等監(jiān)督約束力度欠缺，也沒有形成有效的民眾監(jiān)督，未形成自下而上的民主監(jiān)督機制。再次，缺乏市場約束機制?！额A算法》的修改一定程度上給予了地方政府發(fā)放債券進行適度舉債的權(quán)力，但是當前只處于試點階段，相關的配套措施、法律法規(guī)尚不完善，也還沒有形成成熟的政府信用評級機構(gòu)，更缺乏相關的金融中介機構(gòu)等，因此相關的市場約束機制，如地方政府信用評級機構(gòu)的約束、投資者的約束、金融中介機構(gòu)的約束等都還比較匱乏，亟需進一步加強。

新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險產(chǎn)生原因

新型城鎮(zhèn)化建設中，可能導致地方政府債務風險的原因是多方面的，本文僅從財政制度、經(jīng)濟發(fā)展、政府行為、管理制度四個方面進行簡要分析⑦。

基于財政制度視角的分析。從財政制度的視角分析，導致地方政府債務風險的制度原因在于：分稅制財政制度與預算制度存在缺陷。由于分稅制財政制度改革不徹底，導致地方政府承擔的事權(quán)與享有的財權(quán)不匹配，使地方政府需要承擔大量的事權(quán)，而不斷縮小的財權(quán)卻無力應對。新型城鎮(zhèn)化進程中，基礎設施、公共服務需求的資金將進一步激增，地方政府出于彌補地方財政赤字、彌補短期資金不足等，不得不大量舉債。同時，由于預算軟約束的存在，會遏阻正式預算制度的完善，導致政府支出膨脹、債務超常規(guī)增長，誘發(fā)債務風險。

基于經(jīng)濟發(fā)展視角的分析。從經(jīng)濟發(fā)展的視角分析，合理的地方政府舉債能促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時經(jīng)濟的良好發(fā)展又為舉借債務奠定了較強的債務承載基礎。在新型城鎮(zhèn)化建設中，地方政府作為擁有自我發(fā)展目標的“經(jīng)濟實體”，出于實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，地方政府將通過舉債尋求財政支出不斷擴張，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的需要。當?shù)胤秸侠砼e債時，將促進地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，但當?shù)胤秸霰镜貐^(qū)經(jīng)濟承受能力，過度舉債時，將不利于地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至容易導致出現(xiàn)債務風險。

基于政府行為視角的分析。從政府行為視角分析，基于公共選擇理論，地方政府作為“經(jīng)濟人”，在信息不對稱的情況下，會追求地方政府自身利益最大化，從而導致債務規(guī)模不斷擴大，最終導致債務危機出現(xiàn)。地方政府債務規(guī)模的膨脹，一方面在于地方政府扮演著“經(jīng)濟人”角色，另一方面在于地方政府財政“轉(zhuǎn)嫁債務風險”的不負責。同時，地方政府官員出于凸顯政績需要和“GDP錦標賽”壓力等，也會大舉借債，極力擴大支出，創(chuàng)造設租、尋租。

基于管理制度視角的分析。從管理制度視角分析，地方政府債務風險產(chǎn)生的原因在于缺乏相應的舉債審批、監(jiān)管、償還、預警防范、懲戒等管理制度，從而無法控制地方政府債務規(guī)模的盲目擴張。一方面，由于信息的不對稱，中央政府無法了解地方政府債務的真實情況，無法對地方政府債務進行監(jiān)管。另一方面，地方政府債務缺乏相關債務管理制度的約束，致使地方政府可以毫無約束地大肆舉借債務，從而引發(fā)地方政府性債務風險。

新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險治理路徑

地方政府應因地制宜，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支撐能力、負債承受力程度等適度合理舉債促進新型城鎮(zhèn)化進程，帶動經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變“土地城鎮(zhèn)化”現(xiàn)狀，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”⑧。同時，應借鑒國際地方政府債務管理經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，宏觀上走“治存量，控增量，重防范”的治理路徑。微觀上從安全性、流動性、營利性三個方面⑨對地方政府性債務進行管理，防范地方政府債務性風險的發(fā)生。

第一，治存量，控增量，重防范。“治存量，控增量，重防范”的治理路徑主要是采取疏堵相結(jié)合的方式，對地方政府債務進行綜合治理。

治存量，主要是指對于歷史遺留的地方政府債務進行治理，進行有序疏導。首先，根據(jù)風險的程度將存量地方政府債務性風險分為三類：第一類為債務危機嚴重且可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的地方政府債務性風險。第二類為已經(jīng)爆發(fā)債務危機，但不具系統(tǒng)性風險的地方政府債務性風險。第三類為債務相關指標超過警戒線，但未發(fā)生債務危機的地方政府債務性風險。對于不同類別的債務風險，應區(qū)別對待，采取不同的應對措施加以治理。其次，對于存量政府債務，可通過銀行資產(chǎn)證券化和地方政府債務證券化兩個方向進行盤活，將隱性債務“陽光化”，增強存量債務的流動性，防止銀行風險發(fā)生，防止地方政府出現(xiàn)資不抵債的情況發(fā)生。再次，應適度增加中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付力度，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付傾斜力度，防止經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)地方政府過度負債發(fā)展。⑩

控增量，主要是指嚴格控制新的不合理地方政府債務增加，堵住地方政府過度負債缺口。首先，應加快分稅制財政制度改革，增加地方政府財政來源。同時，支持地方政府根據(jù)自身情況合理負債，嚴格限制并控制地方政府過度負債，從而抑制地方政府負債過度膨脹。其次，規(guī)范地方投融資平臺，規(guī)范地方政府舉債、投融資行為，防范投融資平臺風險。再次，加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，減少地方政府對土地財政的依賴度，實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟自給，從而從根本上杜絕地方政府過度負債情況的發(fā)生，實現(xiàn)控增量的目的。

重防范，主要是指建立有效的地方政府債務約束機制，防范地方政府債務風險加劇。首先，應形成從中央政府到地方政府自上而下的有效的監(jiān)管機制。建立一整套包括地方政府債務風險預警、監(jiān)測、監(jiān)管等在內(nèi)的監(jiān)管機制，實現(xiàn)中央政府對地方政府債務有效的監(jiān)管。其次，應形成自下而上的民主監(jiān)督機制。一方面，完善地方政府的自我約束機制，使其在一定程度上能自我監(jiān)督。另一方面，充分發(fā)揮地方人大和民眾對地方政府的監(jiān)督約束，形成自下而上的監(jiān)督約束機制。再次，逐步形成有效的市場約束機制?！额A算法》修改后在一定程度上賦予地方政府適度舉債的權(quán)力，已允許地方政府自主、公開舉債和融資，將促進相關金融中介機構(gòu)、政府信用評級機構(gòu)的發(fā)展，有利于形成金融中介機構(gòu)、政府信用評級機構(gòu)和投資者三者于一體的市場約束機制。

第二，地方政府債務安全性管理?？傮w而言，地方政府債務安全性管理可從理順融資管理體制機制，建立健全債務項目評價機制、風險預警機制、監(jiān)督約束機制，進一步完善債務信息披露制度五個方面著手，實現(xiàn)地方政府債務管理。具體而言，可通過進一步修訂和完善《預算法》、《擔保法》等，賦予地方政府更多的財權(quán)，規(guī)范舉債程序、債務資金用途，強化政府舉債責任主體地位，使地方政府事權(quán)與財權(quán)合理匹配；建立、健全債務項目評價機制、風險預警機制、監(jiān)督約束機制，避免隨意任意舉債、遏止過度舉債、加強債務資金“借—管—用—還”四個環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，進一步完善政府債務信息披露制度，進一步強化對政府債務的監(jiān)督約束力度。

第三，地方政府債務流動性管理。加強地方政府債務流動性管理，一方面可從化解存量債務風險和控制新增債務規(guī)模兩個方面入手。另一方面，對于存量債務風險，應做到“分類管理，區(qū)別對待”，通過財政資金償還、債務重組償還、新增債務償還，通過轉(zhuǎn)移支付、申請減息免息等形式加以化解。對于歷史上形成的“壞賬”、“呆賬”債務，核實后進行上報，在批準后依法予以核銷。對于新增債務，應嚴格控制其規(guī)模，做到合理規(guī)劃，合理舉債，同時培育新的地區(qū)經(jīng)濟增長點，拓寬財政增收的空間，提高地方政府的財政收入。同時，完善轉(zhuǎn)移支付制度，對經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)和基層財政予以更多的政策、資金支出，減少地方政府過度負債，防范債務風險發(fā)生。

第四，地方政府債務盈利性管理?？傮w而言，地方政府債務盈利性管理可從提高債務資金使用效益和降低債務資金使用成本兩個方面加強。具體而言，可通過優(yōu)化調(diào)整債務結(jié)構(gòu)、合理搭配中長期債務、避免資金閑置、嚴格審核債務用途、確保資金用于收益穩(wěn)定項目、帶動有效多元性投資、優(yōu)化機構(gòu)減少財政壓力等方面提高債務資金使用效益，從而降低債務資金使用成本。同時，可通過與銀行等金融機構(gòu)訂立優(yōu)惠條款等形式，提高資金盈利性。

（作者分別為河北科技大學助理研究員，四川大學博士研究生）

【注釋】

①③⑤王桂花，許成安：“新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險動態(tài)管理研究—理論分析與模型構(gòu)建”，《審計與經(jīng)濟研究》，2014年第4期。

②⑦成濤林，孫文基：“新型城鎮(zhèn)化視角下的地方政府債務管理探討”，《南京社會科學》，2015年第2期。

④劉雪松：“地方政府債務風險問題思考”，《財經(jīng)問題研究》，2014年第5期。

⑥蘆亮：“新型城鎮(zhèn)化背景下地力政府融資平臺的債務風險問題研究”，《中央財經(jīng)大學學報》，2013年第9期。

⑧⑨張博：“我國地方政府性債務成因分析與風險治理”，《求索》，2013年第5期。

⑩王乾箏：“如何化解地方政府債務風險”，《21世紀經(jīng)濟報道》，2014年8月18日。

責編 /于巖（實習）