儲(chǔ)昭根

“19世紀(jì)80年代，第二次工業(yè)革命在美國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了一場(chǎng)政權(quán)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，權(quán)力從各州轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦政府，從立法部門轉(zhuǎn)移到行政部門，一個(gè)強(qiáng)有力的政權(quán)體制開始形成，從而推動(dòng)美國(guó)外交走向國(guó)際主義的‘范式轉(zhuǎn)移’。”著名媒體人法里德·扎卡里亞在其《從財(cái)富到權(quán)力：美國(guó)世界角色的不凡起源》一書中這樣寫道。

從美利堅(jiān)成長(zhǎng)史看，從1877年南方重建結(jié)束到進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)（1897～1920）這段時(shí)期，正是美國(guó)作為新生大國(guó)的轉(zhuǎn)型期。這期間，美國(guó)重新界定了政府的責(zé)任、富人的義務(wù)及公民監(jiān)督與參與的權(quán)利，重建了政府的合法性，保證官僚機(jī)構(gòu)的廉潔，有效地解決了諸如生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)福利等領(lǐng)域存在的主要問題，消解了許多潛在的社會(huì)運(yùn)動(dòng)對(duì)政權(quán)的威脅，維護(hù)了社會(huì)公平和社會(huì)正義的基本價(jià)值觀，并獲得了巨大成功。所有這些，均對(duì)中國(guó)當(dāng)前的改革與轉(zhuǎn)型有著正面、積極的啟示或借鑒意義。

美國(guó)從內(nèi)戰(zhàn)后南方重建到工業(yè)化時(shí)期，原來(lái)的政黨分肥制（the spoils system）已是難以維系，中央行政權(quán)力在與立法權(quán)的斗爭(zhēng)中一度處于下風(fēng)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)富的增加，創(chuàng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)多數(shù)人的自由權(quán)利，這些都對(duì)政府提出了新的需求，也直接導(dǎo)致行政學(xué)的誕生。

在美國(guó)建國(guó)初期，政府運(yùn)行依靠的是“紳士政治”，即任命文官的主要標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人的品德、才能，并兼顧地區(qū)分布。華盛頓、約翰·亞當(dāng)斯和杰斐遜政府，基本上都奉行基于“合適原則”的任命制。隨著投票人口的增加及政黨政治的發(fā)展，轉(zhuǎn)向了分肥制—1829年杰克遜任總統(tǒng)后，將任命制改為分肥式的輪流任職制，起用了大批同黨人士充任官員，約撤換了30%的聯(lián)邦公職。政黨分肥制為杰克遜以后的兩黨各屆政府所采用，盛行長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久。政治學(xué)家古德諾認(rèn)為分肥制有兩大缺陷：一是嚴(yán)重?fù)p害了行政效率；二是除了維持政黨組織的必要性之外也找不出它存在的理論依據(jù)。第18屆總統(tǒng)格蘭特，因分贓賣官的問題，險(xiǎn)遭國(guó)會(huì)彈劾下臺(tái)，第20屆總統(tǒng)加菲爾德更因?yàn)橹С终咔舐毼垂鈽寶ⅲ母镎h分肥制由此提上日程。

與政黨分肥制一樣不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的，還有南方重建過程中形成的國(guó)會(huì)至上的“國(guó)會(huì)政體”。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，由共和黨主導(dǎo)的國(guó)會(huì)在與總統(tǒng)爭(zhēng)奪南方重建的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程中，憑借憲法賦予的立法權(quán)，通過自身內(nèi)部力量的整合，不斷打壓總統(tǒng)行使權(quán)力的空間，甚至差一票就能彈劫一位總統(tǒng)。

這之后美國(guó)政府的職能擴(kuò)張，與熱絡(luò)的工商發(fā)展、西部開發(fā)與壟斷的形成有著邏輯關(guān)聯(lián)。早在美國(guó)重建之時(shí)，不健全的民主制便給特殊利益集團(tuán)造成可乘之機(jī)，而自由放縱的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)更是導(dǎo)致他們不擇手段地拉攏政治代理人；為因應(yīng)西部開發(fā)，需要建立州際鐵路及交通網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)邦政府和各州立法機(jī)構(gòu)幾乎都與鐵路公司等特殊利益集團(tuán)聯(lián)系密切，政治腐敗已成為全國(guó)性的社會(huì)現(xiàn)象。為了創(chuàng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，美國(guó)政府的職能擴(kuò)張成為必要。

此外，19世紀(jì)末20世紀(jì)初歐洲殖民列強(qiáng)掀起瓜分世界的狂潮，特別是世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，使外交、安全和防務(wù)等問題在美國(guó)的政策架構(gòu)上日顯突出，這在客觀上要求擴(kuò)大總統(tǒng)行政部門的自主權(quán)力，以應(yīng)不時(shí)之需。同時(shí)總統(tǒng)的權(quán)力意識(shí)也日漸增強(qiáng)，常常主動(dòng)出擊，并設(shè)立只受其約束的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。

從理論準(zhǔn)備來(lái)看，在大工業(yè)和城市迅猛發(fā)展的沖擊下，堅(jiān)持古典自由主義傳統(tǒng)、鼓吹社會(huì)進(jìn)化論思想的人們遇到了許多新問題。針對(duì)議會(huì)的腐敗，“新民主運(yùn)動(dòng)”對(duì)于早期的民主主義要求進(jìn)行了反思和修正，不再?gòu)?qiáng)調(diào)權(quán)力的分散，反而希望政府、行政力量應(yīng)該站出來(lái)，成為匡扶社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。而包括實(shí)用主義、動(dòng)態(tài)社會(huì)學(xué)、美國(guó)新經(jīng)濟(jì)學(xué)派、制度學(xué)派、行政學(xué)等等，這些思潮都為美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)與行政擴(kuò)權(quán)及改革提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

為擺脫大國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的“壟斷資本俘獲政府”的危機(jī)，美國(guó)統(tǒng)治精英加快了行政改革及行政擴(kuò)權(quán)的步伐。

一、美國(guó)文官制度改革。1871年美國(guó)政府成立統(tǒng)一的文官事務(wù)委員會(huì)，1876年海斯總統(tǒng)指令海關(guān)、稅務(wù)、內(nèi)政等機(jī)構(gòu)試行公開競(jìng)考選用文官，這些改革措施在政黨分肥制盛行之際并未收到明顯效果，但改革文官制度的步伐并未停止。隨著共和黨總統(tǒng)加菲爾德1881年被一名求職未遂者刺殺，以及次年共和黨中期選舉嚴(yán)重受挫，為了防止可能上臺(tái)的民主黨利用分肥制削弱共和黨勢(shì)力，共和黨轉(zhuǎn)而支持民主黨議員的改革提案。于是，美國(guó)國(guó)會(huì)1883年通過《彭德爾頓文官法》，用以遏止封官賣爵的歪風(fēng)。

二、建立大批隸屬于總統(tǒng)、專業(yè)與強(qiáng)大的行政機(jī)構(gòu)。從當(dāng)時(shí)最能體現(xiàn)政府功能擴(kuò)張的對(duì)鐵路公司的管制改革開始，到19世紀(jì)末政府掌管了電信郵務(wù)、交通建設(shè)、工商業(yè)管理等業(yè)務(wù)。1901年總統(tǒng)威廉·麥金萊被無(wú)政府主義者刺殺身亡，西奧多·羅斯福繼任總統(tǒng)后，增設(shè)了商務(wù)與勞動(dòng)部，隨后又連續(xù)設(shè)置了幾個(gè)重要的職能委員會(huì)：聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)委員會(huì)、美國(guó)海運(yùn)委員會(huì)、鐵路勞工委員會(huì)和預(yù)算局。老羅斯福開創(chuàng)了通過建立大批行政機(jī)構(gòu)來(lái)擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力的先河，此后的幾屆政府都對(duì)建立行政機(jī)構(gòu)樂此不疲，從而使得權(quán)力加速向總統(tǒng)集中。

三、總統(tǒng)立法權(quán)的擴(kuò)大。從西奧多·羅斯福開始，總統(tǒng)通過向國(guó)會(huì)頻繁提交國(guó)情咨文的方式，積極參與國(guó)會(huì)的立法過程。在威爾遜執(zhí)政期間，他打破約翰·亞當(dāng)斯以來(lái)把國(guó)情咨文轉(zhuǎn)交給國(guó)會(huì)的傳統(tǒng)，在就職的第二個(gè)月就親自到國(guó)會(huì)宣讀咨文并提出立法的要求。威爾遜的舉動(dòng)，不僅贏得國(guó)會(huì)的好感，還推動(dòng)國(guó)會(huì)迅速通過自己所希望的立法，同時(shí)作為一種輿論手段，也起到了阻止院外活動(dòng)集團(tuán)對(duì)國(guó)會(huì)施加影響的作用。自此以后，總統(tǒng)提交的國(guó)情咨文實(shí)際上成為一種立法綱領(lǐng)，而此前，立法權(quán)力一直是單獨(dú)控制在國(guó)會(huì)手中的。

四、反托拉斯運(yùn)動(dòng)。1890年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《謝爾曼反托拉斯法》，規(guī)定可以通過司法途徑解決托拉斯問題。不過，反托拉斯法運(yùn)行至西奧多·羅斯福時(shí)期才有明確的成果。在1890至1901年間，聯(lián)邦政府提出的反托拉斯訴訟中，竟然沒有一件獲得勝訴。老羅斯福通過法律增加司法部的編制，提高其反壟斷的起訴能力。他根據(jù)《謝爾曼反托拉斯法》提出了43起案件，限制或解散了許多壟斷企業(yè)，因此被人送外號(hào)“托拉斯馴獸師”。在塔夫脫時(shí)期，聯(lián)邦政府起訴的大企業(yè)比老羅斯福8年中起訴的大企業(yè)還要多。一些改革派人士認(rèn)為，保護(hù)性關(guān)稅是“托拉斯之母”，威爾遜執(zhí)政之后，立即敦促國(guó)會(huì)通過了《安德伍德-西蒙斯關(guān)稅法案》，將平均稅率由40%以上降到27%，大大減少了原材料和制成品的關(guān)稅。

五、強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理。西奧多·羅斯福授權(quán)州際貿(mào)易委員會(huì)設(shè)置鐵路運(yùn)費(fèi)上限，并對(duì)食品、養(yǎng)畜和肉類加工企業(yè)進(jìn)行稽查和實(shí)施強(qiáng)制衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，以及加入了當(dāng)時(shí)剛剛興起的自然資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)。老羅斯福離任之前還推出了美國(guó)聯(lián)邦史上具有深遠(yuǎn)意義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃，其中包括征收所得稅和遺產(chǎn)稅，制定《雇主義務(wù)法》來(lái)保護(hù)受傷工人等。塔夫脫1908年當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，他擴(kuò)大了政府管制鐵路公司的權(quán)力，第一次將電話與電報(bào)公司納入政府管制，還支持工廠安全生產(chǎn)立法，建立了美國(guó)兒童局。伍德羅·威爾遜上任后，繼續(xù)深化羅斯福的改革措施，開征了個(gè)人所得稅，重組了國(guó)家銀行系統(tǒng)—1913年推動(dòng)建立了公眾控制的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄委員會(huì)，履行中央銀行的功能；一戰(zhàn)期間建立了戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)制管理。對(duì)外，威爾遜成為歷史上第一個(gè)以武力的方式把美國(guó)利益推進(jìn)到世界范圍、把美國(guó)理念帶入國(guó)際政治，并期望以美國(guó)價(jià)值觀統(tǒng)帥全球意志的美國(guó)總統(tǒng)。

六、預(yù)算改革。伴隨著政府的支出規(guī)模越來(lái)越大，要求徹底改革政府財(cái)務(wù)和預(yù)算管理制度，以消除腐敗、提高效率和落實(shí)政府責(zé)任的訴求也越來(lái)越強(qiáng)烈。1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”，今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來(lái)的。預(yù)算改革者指出，沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，也必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。這場(chǎng)以行政預(yù)算為目標(biāo)的全國(guó)性預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)，從精力充沛的老羅斯?？偨y(tǒng)向國(guó)會(huì)奪取創(chuàng)制權(quán)開始，經(jīng)過塔夫脫總統(tǒng)贏得制訂并向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的權(quán)力，直到1921年哈定總統(tǒng)簽署《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》，才算是取得了最后的勝利，并且也促進(jìn)了美國(guó)現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。

從美國(guó)南方重建結(jié)束到1921年美國(guó)《預(yù)算法》出臺(tái)期間，第二次工業(yè)革命的全面完成給美國(guó)社會(huì)和生活帶來(lái)時(shí)代巨變。城市化引起了大規(guī)模社會(huì)變遷與轉(zhuǎn)型，美國(guó)從一個(gè)鄉(xiāng)村型社會(huì)，變成城市為主的工業(yè)型社會(huì)。外交上，美國(guó)從區(qū)域強(qiáng)國(guó)邁向全球，作為一個(gè)新興大國(guó)崛起，為二戰(zhàn)后平穩(wěn)過渡為世界霸主奠定了根基。

梳理美國(guó)作為新生大國(guó)的內(nèi)部轉(zhuǎn)型，可以發(fā)現(xiàn)有幾點(diǎn)思路對(duì)今天的中國(guó)改革教益尤多。

首先，改革以效率為目標(biāo)，從體制運(yùn)行機(jī)制入手，通過制度創(chuàng)新“化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)”。美國(guó)政府通過改革官僚制度，使“政黨分肥制”徹底失去存在的基礎(chǔ)；以科層制、功績(jī)制加以培訓(xùn)和管理的職業(yè)官僚，轉(zhuǎn)變了“政府被俘獲”的頹勢(shì)，提高了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活干預(yù)的程度，進(jìn)而增強(qiáng)了政府能力；通過提升行政效率，承擔(dān)越來(lái)越多的職能，政府嘗試滿足越來(lái)越多的社會(huì)需求，直到碰到它擴(kuò)張的邊界。政府作為制度變遷中最關(guān)鍵的主體，其行為目標(biāo)對(duì)轉(zhuǎn)型或治理的方向有著決定性影響，怎樣合理發(fā)揮政府在國(guó)家發(fā)展中的作用，值得思考。

其次，正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等問題。古典自由主義中保障個(gè)人自由和限制政府權(quán)力，啟蒙運(yùn)動(dòng)的自然法學(xué)說所倡導(dǎo)的“有限政府”或“最小政府”的思想，都是美國(guó)立國(guó)的精神淵源。但是，美國(guó)進(jìn)步主義確定了政治討論的用語(yǔ)“托拉斯”和“特殊利益”威脅著“民主政體”和“個(gè)人自由”；放任主義的政府無(wú)法重視“競(jìng)爭(zhēng)”，也不能帶來(lái)工業(yè)主義允諾的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)“效益”；市場(chǎng)原教旨主義宣稱市場(chǎng)可以自動(dòng)回復(fù)平衡，但是市場(chǎng)卻沒有被設(shè)計(jì)得可以用于維護(hù)公共利益。由此，政府要從自由資本主義時(shí)期的“守夜人”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)的積極角色，包括開征個(gè)人所得稅，對(duì)貧富分化進(jìn)行有效調(diào)節(jié)等等。

再次，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)監(jiān)管的需求是無(wú)限的，我們應(yīng)該看到，美國(guó)這一時(shí)期在行政權(quán)急劇擴(kuò)張的同時(shí)并沒有打破原來(lái)的權(quán)力制衡。相反，美國(guó)行政權(quán)的擴(kuò)大恰恰是議會(huì)種種方案，甚至是憲法修正案所授予的，是在憲政框架范圍內(nèi)，原有的監(jiān)督、制約依然具有決定性的意義。包括這期間國(guó)會(huì)基于現(xiàn)實(shí)的需要給予總統(tǒng)的“任意性權(quán)力”，也在1892年的“菲爾德訴克拉克案”的判決中，得到了聯(lián)邦最高法院的支持。也就是說，美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)之所以獲得巨大成功在于兩個(gè)“強(qiáng)化”—強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的監(jiān)督與調(diào)節(jié)；強(qiáng)化國(guó)會(huì)、司法對(duì)行政的監(jiān)督與授權(quán)。強(qiáng)化監(jiān)管貫徹整個(gè)時(shí)代的始終，才保證了效率與公平。

最后，美國(guó)預(yù)算改革從整體上為美國(guó)人重構(gòu)了一種全新的國(guó)家治理模式。公共預(yù)算其實(shí)是各種利益集團(tuán)在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ?，其重要性不亞于選舉制度。而且，公共財(cái)政改革是低調(diào)的，不會(huì)過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮?；它是?wù)實(shí)的，可以在不太長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生看得見的變化。一句話，美國(guó)預(yù)算改革不僅讓民眾參與到政治中來(lái)，更為關(guān)鍵的是讓抽象民主過程、盲目的政治參與，演變成與具體、實(shí)實(shí)在在的自身利益結(jié)合起來(lái)，更是賦予公民及社會(huì)無(wú)限制的監(jiān)督權(quán)利。

總之，研究美國(guó)1877～1920年的行政擴(kuò)權(quán)及改革，對(duì)于中國(guó)分析自己當(dāng)前面臨的相似問題，并且從現(xiàn)代公共行政學(xué)出發(fā)打造全面監(jiān)管下的“效率政府”，有著不容忽視的意義。