張國(guó)剛

美國(guó)著名學(xué)者福山4月份在清華大學(xué)公管學(xué)院有一次演講，說(shuō)在世界上大多數(shù)國(guó)家都還是世襲制的時(shí)候，中國(guó)古代就建立了一套完備的官僚制度。這大約是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。16～18世紀(jì)歐洲關(guān)于中國(guó)的報(bào)道中，無(wú)不關(guān)注到中國(guó)沒(méi)有世襲貴族，文官系統(tǒng)主宰著中國(guó)政治生態(tài)。牛津大學(xué)管理學(xué)教授芬納的《統(tǒng)治史》（三卷本），肯定中國(guó)秦漢國(guó)家精致的管理體制，在世界上具有首創(chuàng)的地位。

古今異世，但亦有傳承。歷史上的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)，特別是官吏選拔和監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，也許值得我們今天加以借鑒。

大約從春秋戰(zhàn)國(guó)算起，特別是商鞅變法之后，中國(guó)職業(yè)官僚選拔體制逐漸成熟。從最初的軍功爵制（按功績(jī)選拔人才），到察舉征辟制（推薦與選拔相結(jié)合），再到科舉制（考試選拔人才），歷史上摸索出了一套職業(yè)官僚管理體制。大體包括選拔、考核、監(jiān)察、升遷、待遇等環(huán)節(jié)。

商鞅變法制度的二十等爵制，是最典型的軍功選官制度。這種制度的缺點(diǎn)是，有軍功者未必擅長(zhǎng)治國(guó)理政。打天下的未必就能治好天下。因此，隨著官僚制度的成熟，會(huì)把任職與賞功區(qū)分開(kāi)來(lái)。劉備因?yàn)閰⒓渔?zhèn)壓黃巾農(nóng)民軍，立了戰(zhàn)功，獲授縣尉職務(wù)，過(guò)了幾年，清理軍功出身的干部，他被裁員，解釋無(wú)效，惹得他把前來(lái)裁員的上級(jí)（郡督郵）揍了一頓?！度龂?guó)演義》把這事“嫁禍”給了猛張飛，其實(shí)是劉玄德自己干的。

察舉征辟制是漢代常用的選官制度，特點(diǎn)是地方推薦與中央選拔相結(jié)合。各地在給朝廷進(jìn)貢自己的農(nóng)副土特產(chǎn)的時(shí)候，有一種特別的“土產(chǎn)”—當(dāng)?shù)氐娜瞬?。這叫作“任土作貢”，一方水土，養(yǎng)一方人嘛。被推薦上來(lái)的人選，需要經(jīng)過(guò)書(shū)面和口頭考試。內(nèi)容以推薦科目不同而有所不同。

這些科目中，有一個(gè)叫直言極諫科。要求考生對(duì)當(dāng)朝時(shí)政得失，做出批評(píng)，并且提出自己的解決方案，叫作“對(duì)策”。漢武帝的名臣董仲舒就是因?yàn)樘岢隽恕傲T黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的對(duì)策，而被選拔上來(lái)的。于是，在唐宋以后的歷朝，正常用人渠道之外，“直言極諫”成為人才脫穎而出的特殊通道。唐太宗貞觀年間，門(mén)客馬周因?yàn)榻o人寫(xiě)了一篇擊中時(shí)弊的“千古奇文”（毛澤東語(yǔ)），結(jié)果被一路提拔上來(lái)。唐代進(jìn)士及第之后的“制科”，也保留了“直言極諫”科選拔特殊人才。這種渠道要求官員對(duì)于當(dāng)前棘手的社會(huì)與治理問(wèn)題提出具有操作性的真知灼見(jiàn)。

唐代的科舉制度，特別是進(jìn)士科，主要考試不是死記硬背，除了詩(shī)文寫(xiě)作才能，最重要的是“時(shí)務(wù)策”。進(jìn)士及第只是取得做官的資格（叫“官資”），猶如我們今天的大學(xué)畢業(yè)，有參加公務(wù)員選拔考試的資格。初任官的入職考試，與任期結(jié)束等待新職位的前任官員的考試，同時(shí)進(jìn)行。吏部組織的考試內(nèi)容，包括身（身體條件）、言（言談表現(xiàn)）、書(shū)（書(shū)法水平）、判（處理復(fù)雜政務(wù)和案件的能力）四個(gè)方面?！芭小钡目碱}一般取有關(guān)國(guó)家大事的問(wèn)題和疑難案例，考察熟悉法令程度與處理事務(wù)能力。一個(gè)官員在晉升到中高級(jí)職位（五品以上）之前，每調(diào)任一個(gè)新的職位，都有一次任職能力的測(cè)試。這種測(cè)試結(jié)果與其上一任期的政績(jī)結(jié)合起來(lái)，是擬定其新職位的主要依據(jù)。

除了初次入仕的各種選拔手段，更值得今人關(guān)注的，是進(jìn)入官場(chǎng)之后的選任和提拔機(jī)制。政績(jī)是選拔的基礎(chǔ)條件，而政績(jī)的考核除了“GDP標(biāo)準(zhǔn)”（賦稅征收）外，最重要的是民生問(wèn)題，如戶(hù)口的增殖、社會(huì)秩序的和諧。唐太宗有一次到地方上去視察，當(dāng)?shù)匾粋€(gè)官員，征集老百姓穿著統(tǒng)一的服裝，夾道歡迎，還給隨行官員都贈(zèng)送羊、魚(yú)和土特產(chǎn)，遭到唐太宗的嚴(yán)厲批評(píng)，說(shuō)他擾民。

唐代的考課制度最有特色，通常是每年一小考，三、四年任期結(jié)束有大考?？颊n的標(biāo)準(zhǔn)，一般分為“四善”、“二十七最”?！八纳啤笔窃趥€(gè)人品德、工作作風(fēng)、態(tài)度方面對(duì)全體官員的共同要求，即“德義有聞”、“清慎明著”、“公平可稱(chēng)”、“恪勤匪懈”?！岸咦睢笔歉鶕?jù)不同的工作性質(zhì)與職責(zé)，對(duì)官員的個(gè)人才干和工作成績(jī)，提出的不同的原則性要求。比如教育口的官員，“訓(xùn)導(dǎo)有方，生徒充業(yè)，為學(xué)官之最”。地方州縣官，“禮儀興修，肅清所部，為政教之最”。對(duì)于主管倉(cāng)庫(kù)出納的官員，“謹(jǐn)于蓋藏，明于出納，為倉(cāng)庫(kù)之最”。

在任職標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，對(duì)官員的考核，分為3級(jí)9等。列入第一級(jí)的都得達(dá)到任職目標(biāo)（“最”），只是在 “四善”上分出優(yōu)劣，分為上上（一最四善）、上中（一最三善）、上下（一最二善）這樣3個(gè)等第。第二級(jí)的3個(gè)等第，都沒(méi)有達(dá)到最佳任職目標(biāo)，但是，基本職任尚能完成，工作作風(fēng)雖有瑕疵，還沒(méi)有負(fù)面的劣跡發(fā)生。最糟糕的是第三級(jí)的末三等：“愛(ài)憎任情、處斷乖理為下上”（處理政事，任情背理，能力低下），“背公向私、職務(wù)廢缺為下中”（徇私舞弊，耽誤職事），“居官諂詐、貪濁有狀為下下”（為人奸詐，貪腐劣跡，確鑿無(wú)疑）。他們都犯有瀆職罪，輕則處事乖理，重則徇私舞弊、貪污腐敗。

官僚體制中，職官與胥吏的考核不同，任職也有重大區(qū)別。“職官”（品官）是政事的決策者，由中央任命，中央考核。中央和地方各級(jí)政府的“吏”（胥吏、令史）是具體文書(shū)事務(wù)的操作者（一般公務(wù)員），有另外的選拔和考績(jī)方式。這有一點(diǎn)像西方行政系統(tǒng)中，政務(wù)官員與事務(wù)職員的區(qū)別。

除了年終考核，任期結(jié)束的考績(jī)，平時(shí)的巡視制度也是考核官員的重要途徑。漢武帝最早建立了系統(tǒng)的刺史巡察制度。全國(guó)劃分為13個(gè)巡視區(qū)，設(shè)十三部州刺史巡察之。此后唐太宗十道巡察、唐玄宗十五道按察，明代的十三道巡按，莫不繼承此制。

巡視制度的特點(diǎn)是，照顧炎武的說(shuō)法，人數(shù)眾多，“秩卑權(quán)重、職廣位顯”。因?yàn)椤把惨晢T”（刺史、御史）級(jí)別比較低，相對(duì)而言，不那么世故，具有一股銳氣，敢于揭發(fā)檢舉地方大員的瀆職行為。因?yàn)槭且猿⑻嘏蓡T的身份出巡，位尊權(quán)重，具有震懾作用。東漢李固為荊州刺史，揭發(fā)郡太守的貪腐行為，大將軍梁冀一再維護(hù)說(shuō)情，李固就是揪住不放，絲毫不給權(quán)臣面子。

與漢代的巡視制度主要是對(duì)地方一把手的監(jiān)察不同，隋唐以后的巡察使、按察使，比如唐玄宗開(kāi)元年間的“六察”，擴(kuò)大了督察范圍，不僅是地方一把手，還包括所有品官。監(jiān)察的重點(diǎn)也從地方社會(huì)治安，轉(zhuǎn)為著重監(jiān)察地方官員的理政能力，對(duì)中央政策法令的貫徹執(zhí)行情況，以及地方官員的貪贓枉法、虐民害政情況。

明朝御史巡按制度，更加嚴(yán)格規(guī)范。巡按御史從十三道（十三省）110名監(jiān)察御史中，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格挑選而產(chǎn)生。他們的行政關(guān)系隸屬于中央的都察院，每名巡按御史的產(chǎn)生，都是先由都察院選出兩名候選人，最后由皇帝欽點(diǎn)其中一名出任。巡按御史職責(zé)是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”（大事奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)，小事當(dāng)即自行決定），平時(shí)行政隸屬關(guān)系雖然歸中央都察院管理，但在履行職能時(shí)并不受都察院掌控，而是直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。雖然級(jí)別不高，但權(quán)力很大，“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”，他們既有敢于揭露問(wèn)題的勇氣和動(dòng)力，又有處理問(wèn)題的權(quán)威。

宋代的通判制度則是最有特點(diǎn)的同級(jí)監(jiān)察。通判是皇帝派駐地方監(jiān)察知州（府）的官吏，號(hào)稱(chēng)“監(jiān)州”，與知州（知府）平級(jí)。電視劇《新包青天》中有一出戲《通判劫》，劇情講新任登州通判唐真，與朝廷派來(lái)監(jiān)察登州事務(wù)的命官包拯合作，偵破登州知州與富商李坤官商勾結(jié)，所犯下的貪瀆罪行和金融詐騙案件。通判名義上是知州的輔佐，但有權(quán)力直接向皇帝報(bào)告事務(wù)。知州向下屬發(fā)布的命令，必須要通判一起署名，方能生效。所謂“通判”即因與知州聯(lián)署而得名。除了監(jiān)州的責(zé)任，通判還可以對(duì)兵刑錢(qián)谷、戶(hù)口賦役之事，進(jìn)行裁決，也必須與知州聯(lián)名通簽，方可施行。總之，宋代的通判，實(shí)際上是兼有行政與監(jiān)察權(quán)的中央特派官員。

唐太宗說(shuō)過(guò)，政之清濁，猶如江河，關(guān)鍵在其源頭。如若源頭渾濁，其流怎么可能清澈？唐太宗的意思是說(shuō)，作為皇帝，他自己才是政治清明與否的關(guān)鍵。大約正因如此，唐太宗才能鼓勵(lì)魏征這樣的大臣進(jìn)諫，他還規(guī)定皇帝的詔書(shū)，必須通過(guò)中書(shū)門(mén)下審查并蓋上紅印，才可以下發(fā)。

換句話(huà)說(shuō)，中國(guó)歷史上政治制度最大的缺失，官僚制度的最大漏洞，是對(duì)于皇帝權(quán)力監(jiān)管的缺位和無(wú)奈?；实鄣氖酪u，決定了其人選未必賢能。歷朝官僚隊(duì)伍出問(wèn)題，首先就出在皇帝身上。

按照儒家的理想，要從兩個(gè)方面限制天子（皇帝）的權(quán)力。第一，天子應(yīng)該垂拱而治，讓選賢與能的宰臣去獨(dú)立處理各項(xiàng)政務(wù)。這一點(diǎn)與道家的“無(wú)為而治”不盡同而略相通。第二，君主要通過(guò)納諫來(lái)避免自己決策和行政中的錯(cuò)誤，臣下要敢于動(dòng)用糾錯(cuò)機(jī)制，即敢于直言極諫。

孔子的孫子、孟子的老師子思曾批評(píng)衛(wèi)侯，決策理政，自以為是，聽(tīng)不到也聽(tīng)不進(jìn)大家的意見(jiàn)。他說(shuō)，即使君主的意見(jiàn)正確，也應(yīng)該集思廣益，何況決策失誤呢？君主搞一言堂，文過(guò)飾非，搞得大家都噤若寒蟬，不敢說(shuō)真話(huà)，成天揣摩著領(lǐng)導(dǎo)的心思拍馬屁，非亡國(guó)不可。

近年出土的郭店楚簡(jiǎn)，記魯穆公問(wèn)子思：“何如而可謂忠臣？”子思回答：“恒稱(chēng)其君之惡者，可謂忠臣矣?！蹦軌蛑v真話(huà)，指出國(guó)君過(guò)失的，就是忠臣。傳承子思學(xué)說(shuō)的孟子，也對(duì)齊宣王說(shuō)：敢于指出國(guó)君重大過(guò)錯(cuò)的，乃是貴戚重臣的本分。假如多次指正，國(guó)君仍不改正，就應(yīng)該換掉他。這是何等大膽的言論！敢于向君主提意見(jiàn)，彌補(bǔ)國(guó)君決策中的失誤，不是給領(lǐng)導(dǎo)拆臺(tái)，而是補(bǔ)臺(tái)，即所謂“和而不同”。

約略晚于孟子的大儒荀子從操作層面，談到進(jìn)諫納諫的現(xiàn)實(shí)意義?！盾髯印こ嫉馈酚幸欢卧?huà)，可以顛覆世俗對(duì)于儒家的看法，大意是：君主決策行事錯(cuò)誤，將危及國(guó)家政權(quán)。大臣們能向君主提出不同意見(jiàn)，被采納則罷，不采納則走人，這是勸諫；意見(jiàn)被采納就罷，不采納不惜以身相殉，這是死諍；若能聯(lián)合眾人，率領(lǐng)群臣百官?gòu)?qiáng)制糾正君主之錯(cuò)，君主雖然不情愿，卻不能不聽(tīng)從，從而消除了國(guó)之大患，這叫輔弼；如果有大臣能拒絕執(zhí)行君主錯(cuò)誤的命令，借用君之重權(quán)，糾正君之錯(cuò)事，使國(guó)家轉(zhuǎn)危為安，除去君主蒙受的恥辱，成就國(guó)家的重大利益，這叫作匡正。因此，能勸諫、死諍、輔弼、匡正之人，英明的君主會(huì)尊敬優(yōu)待他們，但愚昧糊涂的君主卻視之為寇仇。

荀子的這番“臣道”，把臣屬在糾正君主錯(cuò)誤方面的職責(zé)講得淋漓盡致?？墒?，這只是儒家的理想，現(xiàn)實(shí)政治中，秦皇漢武，都不能容納臣屬的直言極諫，只是程度不同罷了。及至明清，皇權(quán)的獨(dú)斷性雖然不至于為所欲為，但是，它作為吏治清濁的總閘門(mén)總源頭的地位，只是更加突出。只要這個(gè)源頭沒(méi)有程序化的制約，所有的文官體制，即使再精致，也都只是一種人治的精致。更何況，唐宋以后科舉出身的官僚，選拔程序雖然更加嚴(yán)格，但為“千鐘粟”、“黃金屋”、“顏如玉”而奮斗的多，懷抱“致君堯舜上、再使風(fēng)俗淳”理想的少。

與西方的權(quán)力制約不同，中國(guó)古代強(qiáng)調(diào)權(quán)力協(xié)商。和而不同，進(jìn)諫納諫，本質(zhì)上是要求執(zhí)政者，在重大決策問(wèn)題上，要與自己的管理團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行有效的溝通和協(xié)商，一把手權(quán)責(zé)第一，但是不要搞一言堂。盡管道理言之鑿鑿，可是，在現(xiàn)實(shí)政治操作層面，由于缺乏制度化、機(jī)制化的硬性約束，全憑君主的道德自覺(jué)，勢(shì)必出現(xiàn)人存政存，人去政息的現(xiàn)象。像唐太宗與魏征那樣的合作，在歷史上不過(guò)是鳳毛麟角！如果不從最高權(quán)力的源頭建立官員約束機(jī)制，再細(xì)致嚴(yán)密的文官系統(tǒng)，也終究只是人治的陪襯罷了。