張璐晶

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 肖翊/攝

1987年中國頒布了大氣污染防治領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律文件《大氣污染防治法》（下稱《大氣法》），后根據(jù)需要先后在1995年、2000年作出修改?！洞髿夥ā非皟纱涡抻喎謩e間隔8年和5年的時間，而從第二次修訂到現(xiàn)在已經(jīng)有15年的時間。

在嚴(yán)峻的空氣污染挑戰(zhàn)面前，需要再次審視這項法律：哪些方面還需要加強(qiáng)和完善？哪些法律障礙還需要解決？ 如何更快地大幅減少污染，換來更清潔的空氣？

2014年12月22日， 新修訂的《大氣法》首次提交十二屆全國人大常委會審議?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》從多個渠道獲悉，《大氣法》修訂將有望在今年完成。由清華大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)保部環(huán)境工程評估中心、復(fù)旦大學(xué)、 南京大學(xué)、北京師范大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)、環(huán)保部機(jī)動車排污監(jiān)控中心、中國人民大學(xué)等十家中國清潔空氣領(lǐng)域的核心科研院所發(fā)起成立的中國清潔空氣聯(lián)盟日前發(fā)布《大氣法修訂建議匯編》（下稱“《建議》”）報告。

中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，發(fā)布《建議》是希望突出《大氣法》修訂中需要關(guān)注的幾個關(guān)鍵問題，并收集整理多方的建議，希望可以引發(fā)更廣泛和深入的討論，為法律修訂提供有益的參考。

建言一

空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可否5年一評估

——之前的標(biāo)準(zhǔn)16年未更新

《建議》認(rèn)為首先應(yīng)該建立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更新的長效機(jī)制?，F(xiàn)行的《大氣法》僅規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定和公布國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，并未規(guī)定一個明確的評估和更新機(jī)制。之前的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在1996年修訂的，16年后才更新，而在這16年間，影響我國空氣質(zhì)量的主要污染物以及空氣質(zhì)量對公眾的健康影響均發(fā)生了較大改變，標(biāo)準(zhǔn)的更新在管理對公眾健康有重要影響的PM2.5污染上顯得有些滯后。因此建議《大氣法》修訂中應(yīng)確立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評估和更新機(jī)制，如規(guī)定至少每5年評估一次是否需要修訂標(biāo)準(zhǔn)，并確保評估過程和結(jié)果的公開及多方參與。

建言二

完善企業(yè)排污許可證制度

——只有新建期審批，缺少運營期監(jiān)管

《建議》認(rèn)為，現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定了排污許可證制度，但目前尚無更詳細(xì)的規(guī)定。實踐中，排污許可證制度是隨著總量控制制度的建立而逐漸形成的，其制度形式和監(jiān)管方式主要通過地方試點摸索而成，加上地方環(huán)境管理能力的限制，排污許可證制度并沒有發(fā)展成為全面系統(tǒng)的監(jiān)管手段，而是淪為簡單的“發(fā)證—換證”流程，加之欠缺與其他環(huán)境管理制度的有機(jī)結(jié)合，因此未能有效服務(wù)于大氣污染源的有效監(jiān)管。

專家呼吁，排污許可證制度是發(fā)達(dá)國家行之有效的一種污染源監(jiān)管制度，中國學(xué)了差不多20年了，但到現(xiàn)在沒弄懂、沒學(xué)會。在《大氣法》修訂中，應(yīng)該對排污許可證制度予以完善，將其作為規(guī)范企業(yè)排污和政府監(jiān)管的核心制度。

“目前的排污許可證僅僅是一張紙，而且是主要針對企業(yè)或者建設(shè)項目在新建期的一個前置的審批。目前我們非常缺乏企業(yè)和項目已經(jīng)完成審批、進(jìn)入運營期后的監(jiān)管。”中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，美國的排污許可證詳細(xì)記錄企業(yè)運營期間所有的排污設(shè)施和排污情況、各個排污設(shè)施所用的排污標(biāo)準(zhǔn)等信息，方便執(zhí)法人員對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。目前我們沒有這樣的監(jiān)管體系，企業(yè)和項目運營之后的管理要求非常少。應(yīng)該將排污許可證制度真正落實，使企業(yè)在運營階段受到很有效的監(jiān)管。

“我們業(yè)內(nèi)有一個玩笑：排污許可證制度之所以沒有被好好地推行，是因為翻譯有問題，翻譯成了‘許可證’，這樣就讓大家認(rèn)為這是一個項目上馬之前必須要獲得的一紙證件，獲得之后就安全了?！苯夂榕d說，中國要推行排污許可證制度，要把“許可證”的概念轉(zhuǎn)變，它不僅是項目上馬的時候要用的，而且是對項目長期運營監(jiān)管的一套管理機(jī)制。

建言三

應(yīng)責(zé)令污染者治污，賠償受害者

——變“抓人關(guān)門”的處罰老路，為賠償終身制

按照現(xiàn)行的《大氣法》，最高處罰金額是針對造成嚴(yán)重空氣污染事故的，“最高不超過50萬元”。在此次送審的《大氣法》修訂稿中，這一條款已被取消。如何扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，是社會各界關(guān)注的一個焦點。

環(huán)保部原總工程師、中國工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會會長、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛認(rèn)為，修訂《大氣法》，解決違法成本低、守法成本高的問題，有幾個原則要遵循：一是針對超標(biāo)排污企業(yè)，所征收的環(huán)境稅費一定要高于其治理成本，否則企業(yè)在治理污染上是沒有積極性的;二是環(huán)境損害必須要賠償，這種責(zé)任是終身的、不可推卸的，日本發(fā)生水俁病已經(jīng)50年了，排污的企業(yè)到現(xiàn)在還在賠償;三是必須沒收違法者的非法所得，污染環(huán)境那部分的非法所得通過計算要全部沒收，讓違法者付出高昂的成本，甚至傾家蕩產(chǎn)。

另外，國外對責(zé)任者的認(rèn)定是越多越好，因為形成大的環(huán)境污染不是一個老板、一個企業(yè)賠得起的，相關(guān)連帶責(zé)任人，包括給企業(yè)貸款的銀行、保險公司，從企業(yè)分過紅的股東，只要是企業(yè)造成環(huán)境污染事件，直接責(zé)任人賠償不起的時候，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、投資方等都要連帶追究。

楊朝飛告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，此次《大氣法》修訂，對于執(zhí)法部門來說是一個很重要的法律武器，但在執(zhí)法中要轉(zhuǎn)變一種觀念，過去我們執(zhí)法，誰違法了，就嚴(yán)厲處罰誰，該罰款的罰款，該判刑的判刑，但是我們的環(huán)境法治是為了解決大氣污染，把企業(yè)罰破產(chǎn)了，把負(fù)責(zé)人抓起來了，最后的污染由誰治理呢？污染受害者的損失由誰賠償呢？

“解決環(huán)境問題，不能僅僅滿足于罰款和對有關(guān)責(zé)任人處罰，要讓老百姓受到的損失得到補(bǔ)償。我們的法律有很大的缺陷，對環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定有缺陷，把人處理完了，案件就算完了?！睏畛w說。

建言四

解決環(huán)保執(zhí)法缺錢、缺人難題

——環(huán)保部門應(yīng)單設(shè)大氣防治機(jī)構(gòu)

楊朝飛表示，現(xiàn)在我們國家的環(huán)保執(zhí)法面臨一個很大的尷尬，即違法的人多，但是環(huán)境執(zhí)法不到位。環(huán)境執(zhí)法不到位將帶來兩個方面的社會不公平：一是在排污者與污染受害者之間出現(xiàn)了不公平的問題，排污者獲得了超額的利益，而污染受害者卻承擔(dān)了環(huán)境的代價;二是在排污者之間也出現(xiàn)了不公平的問題。

在很多專家看來，環(huán)境執(zhí)法不到位，原因很大程度上在于缺少具備相應(yīng)素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心政策部主任沈曉悅告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，企業(yè)肆意違法的成本低、環(huán)保部門壓力大，執(zhí)法能力不足?？h一級的環(huán)保部門由于編制問題缺乏人員、技術(shù)、知識儲備?！拔覈墓珓?wù)員編制對于國家來說是各個部門總量控制的，環(huán)保部門要增加就必須要別的部門減少，所以雖然環(huán)保部門呼吁了很久，但是還是控制得很嚴(yán)格。”沈曉悅說。

《建議》認(rèn)為空氣質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)指導(dǎo)決策的原則，推行空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃管理的模式。若要決策有較好的科學(xué)基礎(chǔ)，則需要大量專業(yè)的技術(shù)人員和專家的支持，包括監(jiān)測數(shù)據(jù)分析人員、空氣質(zhì)量模型技術(shù)人員、經(jīng)濟(jì)專家、能源專家、交通專家等。

解洪興告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，在美國，國家環(huán)保部門負(fù)責(zé)大氣相關(guān)工作的政府環(huán)保人員超過1400人;在州層面，加州大氣資源管理局有近1300人從事空氣質(zhì)量管理相關(guān)工作。相比之下，中國無論在中央層面，還是地方層面，從事空氣質(zhì)量管理的人員數(shù)量和美國相比還有一定差距，有較大的提升空間。

目前，雖然國家下達(dá)了很多空氣污染治理任務(wù)，并劃撥了專項經(jīng)費開展空氣污染防治工作，但開展空氣質(zhì)量政策研究和管理的人員數(shù)量卻沒有太大變化。大部分地級市的環(huán)保局都沒有專門針對空氣污染的部門，負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量管理的人員非常有限。再加上專職科研人員的數(shù)量與能力的缺口大，因此許多工作落實困難。政府可以考慮在新《大氣法》中提出建立區(qū)域或省級的空氣質(zhì)量研究中心，并通過政府采購服務(wù)的形式，推動環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以緩解地方專業(yè)人員短缺的情況。

楊朝飛認(rèn)為，關(guān)于缺錢和缺人，世界各國也都存在問題，即使是發(fā)達(dá)國家，如果僅靠政府主管部門來查處違法也是不夠的。世界上大多數(shù)國家都是依靠信息公開、依靠群眾來進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督和舉報。“要形成完善的社會治理體系，不能只靠政府?！睏畛w說。