鄭旭

經(jīng)費(fèi)不足或嚴(yán)重短缺，客觀上影響了執(zhí)法人員控?zé)焾?zhí)法實(shí)施的積極性。這導(dǎo)致了大部分區(qū)縣級(jí)的控?zé)焾?zhí)法工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，使控?zé)焾?zhí)法的效果大打折扣。

7月8日，《15個(gè)“無(wú)煙城市”控?zé)煿ぷ髡畔⒐_(kāi)申請(qǐng)公益行動(dòng)報(bào)告》（下稱《行動(dòng)報(bào)告》）在京發(fā)布，這是迄今為止國(guó)內(nèi)首份針對(duì)控?zé)燁I(lǐng)域政府信息公開(kāi)情況的“民間版”報(bào)告。

“我們要是想通過(guò)了解掌和掌握‘無(wú)煙城市’控?zé)焾?zhí)法方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析這些城市在控?zé)煿ぷ髦械睦椎檬?、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，希望能為國(guó)家無(wú)煙立法提供有參考價(jià)值的調(diào)研數(shù)據(jù)，讓更多的國(guó)民受到無(wú)煙保護(hù)?！贝舜喂嫘袆?dòng)組織者、北京市義派律師事務(wù)所主任王振寧在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)。

據(jù)他介紹，自2006年1月《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《控?zé)煿s》）在我國(guó)生效后，國(guó)內(nèi)城市無(wú)煙環(huán)境立法呈現(xiàn)了積極態(tài)勢(shì)，受到法律保護(hù)的民眾已占全國(guó)人口總數(shù)的十分之一。在此背景下，國(guó)務(wù)院法制辦于去年11月公布了國(guó)家衛(wèi)計(jì)委提交的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，“這標(biāo)志著全國(guó)性無(wú)煙立法已被提上了正式工作日程。 ”

圍繞《行動(dòng)報(bào)告》，應(yīng)邀出席當(dāng)天發(fā)布會(huì)暨控?zé)熝杏憰?huì)的多位業(yè)內(nèi)專家也就控?zé)熈⒎ㄌ岢隽俗约旱挠^點(diǎn)和諫言。

有專家認(rèn)為，在開(kāi)門立法、提高立法民主性與透明度的基礎(chǔ)上，應(yīng)以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，在完善控?zé)熜姓?zhí)法機(jī)制、創(chuàng)新行政執(zhí)法能力的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障力度，進(jìn)而從根本上提高控?zé)焾?zhí)法效率。

三成 “無(wú)煙城市”未開(kāi)控?zé)熈P單

發(fā)布會(huì)上，王振寧向與會(huì)專家及媒體介紹說(shuō)，此次公益行動(dòng)自今年4月2日起發(fā)出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書至2015年6月10日歷時(shí)兩個(gè)月，申請(qǐng)的信息全部符合《政府信息公開(kāi)條例》要求，且屬于各地?zé)o煙立法中有明確規(guī)定的事項(xiàng)。

“在綜合各地?zé)o煙法律及其實(shí)施條例、細(xì)則后，我們共提出了14項(xiàng)政府信息申請(qǐng)，發(fā)出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書145份，設(shè)計(jì)了186項(xiàng)申請(qǐng)內(nèi)容，對(duì)7個(gè)單位發(fā)送了書面溝通函?！彼f(shuō)。

作為申請(qǐng)對(duì)象，此次公益行動(dòng)前，義派律師事務(wù)所共圈定了北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州、哈爾濱、長(zhǎng)春、南寧、西寧、銀川、蘭州、唐山、鞍山、紹興等15座實(shí)施了公共場(chǎng)所禁止或控制吸煙的地方性法規(guī)、政府規(guī)章的城市。

通過(guò)反復(fù)溝通，除了長(zhǎng)春和鞍山外，行動(dòng)發(fā)起機(jī)構(gòu)最終在法定期限內(nèi)獲得了13個(gè)“無(wú)煙城市”的答復(fù)，“答復(fù)率為80%。”

《行動(dòng)報(bào)告》顯示，唐山、紹興、南寧等無(wú)煙城市沒(méi)有對(duì)場(chǎng)所發(fā)放過(guò)監(jiān)督意見(jiàn)書或警告書；而唐山、紹興、南寧、銀川等無(wú)煙城市從未對(duì)場(chǎng)所和個(gè)人開(kāi)出過(guò)罰單；所有“無(wú)煙城市”中，唯有上海市曾對(duì)8家機(jī)關(guān)單位、4名機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行了處罰。

另?yè)?jù)《行動(dòng)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，控?zé)煑l例實(shí)施前就制定了相關(guān)法律法規(guī)的城市占全國(guó)15個(gè)無(wú)煙城市的47%。

其中制定了相關(guān)法律法規(guī)（包括通知）的城市中，西寧市制定的法律法規(guī)最多，多達(dá)12份文件。條例施行前進(jìn)行過(guò)評(píng)估、調(diào)研的城市占全國(guó)15個(gè)無(wú)煙城市的27%。公開(kāi)創(chuàng)建無(wú)煙機(jī)關(guān)單位信息的城市占全國(guó)已實(shí)施條例的13個(gè)無(wú)煙城市的54%。告知了執(zhí)行條例部門、聯(lián)系方式等信息的城市占全國(guó)15個(gè)無(wú)煙城市的67%。

需要提及的是，《行動(dòng)報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，接到過(guò)控?zé)熍e報(bào)電話的“無(wú)煙城市”僅占全城市總量的38%，其中蘭州市、紹興市、銀川市、南寧市4個(gè)城市接報(bào)率為零。

行動(dòng)發(fā)起機(jī)構(gòu)還發(fā)現(xiàn)，在15個(gè)“無(wú)煙城市”中，只有上海市主動(dòng)在網(wǎng)站上公開(kāi)了控?zé)熜畔?；杭州市、深圳市、北京市雖然也對(duì)控?zé)熜畔⑦M(jìn)行了主動(dòng)公開(kāi)，但信息不夠全面。

北京控?zé)熈Χ壬锌呻y點(diǎn)較多

作為此次公益行動(dòng)的申請(qǐng)對(duì)象之一，北京雖是最晚一座制定并實(shí)施控?zé)煑l例的“無(wú)煙城市”，但就條例實(shí)施后的階段性效果而言，北京市控制吸煙協(xié)會(huì)辦公室主任劉輝在當(dāng)天發(fā)布會(huì)暨控?zé)熝杏憰?huì)上透露說(shuō)，世界衛(wèi)生組織給北京的評(píng)價(jià)是“取得了令人鼓舞的初步成效”。

劉輝說(shuō)，自6月1日《北京控制吸煙條例》實(shí)施一個(gè)多月來(lái)，全市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共出動(dòng)15812人次進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)不合格單位2049戶次，責(zé)令整改2047戶次，有40家單位因整改不到位被處罰，累計(jì)罰款金額達(dá)8.9萬(wàn)元 。處罰違法吸煙個(gè)人90人，罰款4800元 。執(zhí)法人員勸阻違法吸煙771人次。

不僅如此，北京市工商行政管理部門還查處了一例未經(jīng)審批擅自發(fā)布煙草廣告的行為案件，罰款1萬(wàn)元。市城管局也處罰了21起亂扔煙頭行為，罰款760元。

盡管北京控?zé)熈Χ瓤涨?，但劉輝同時(shí)也坦言，外來(lái)流動(dòng)人口控?zé)煿ぷ麟y度大、無(wú)主責(zé)公共空間等控?zé)熾y點(diǎn)多、執(zhí)法任務(wù)量大人手少等問(wèn)題給讓控?zé)焾?zhí)法工作面臨難度和挑戰(zhàn)。

根據(jù)北京市疾病預(yù)防控制中心、首都醫(yī)科大學(xué)公布的一項(xiàng)對(duì)北京吸煙現(xiàn)狀調(diào)查的結(jié)果顯示，北京市成人吸煙率為23.4%。由此推算，首都約有419萬(wàn)吸煙者。

“400多萬(wàn)的吸煙者，130萬(wàn)至170萬(wàn)的社會(huì)組織（單位），而全市有衛(wèi)生執(zhí)法證的人員才1000多人，而且都有各自原來(lái)所承擔(dān)的衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)。”

劉輝指出，按照規(guī)定，接到投訴，控?zé)焾?zhí)法人員要在7至15天內(nèi)進(jìn)行處理并給投訴人回復(fù)。“目前平均每天100多個(gè)電話的投訴，執(zhí)法力量根本達(dá)不到?！彼f(shuō)。

執(zhí)法模式影響執(zhí)法力量配置

相比北京，其他“無(wú)煙城市”不僅存在因控?zé)焾?zhí)法力量單薄而出現(xiàn)執(zhí)法鞭長(zhǎng)莫及的執(zhí)法難題，有些城市也出現(xiàn)消極執(zhí)法的現(xiàn)象。究其直接原因，有專家認(rèn)為，這與目前使用的執(zhí)法模式不無(wú)關(guān)聯(lián)。

“我們發(fā)現(xiàn)，在15個(gè)城市中，單一或聯(lián)合執(zhí)行控?zé)煑l例的行政執(zhí)法人員配置參差不齊，但總量相對(duì)偏少，紹興市3人、唐山市9人、上海市36人、銀川市68人、天津市1200多人。”王振寧說(shuō)。

據(jù)《民生周刊》記者了解，我國(guó)城市控?zé)焾?zhí)法工作主要有兩種模式，一種是以北京、杭州等城市為代表的以衛(wèi)計(jì)部門牽頭工作的單一部門執(zhí)法模式；另一種是以上海、廣州等城市為代表多部門聯(lián)合執(zhí)法模式。

以專家身份出席當(dāng)天控?zé)熝杏憰?huì)的國(guó)家控?zé)熈⒎▽＜医M成員、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心研究員楊杰曾在“無(wú)煙城市”調(diào)研后，就兩種執(zhí)法模式的執(zhí)行效果做過(guò)比較分析。他發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作過(guò)程中，兩種模式體現(xiàn)了各自優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也暴露了各自的不足。

楊杰指出，相對(duì)于多部門聯(lián)合執(zhí)法，單一部門執(zhí)法模式的優(yōu)勢(shì)是避免了多部門在執(zhí)法中相互攀比的現(xiàn)象，不僅有利于對(duì)執(zhí)法人員的有效調(diào)動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)也更易于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。然而，這種模式也存在執(zhí)法力量不足以及衛(wèi)生行政部門對(duì)相關(guān)場(chǎng)所控?zé)焾?zhí)法威懾力不夠等問(wèn)題。

不僅如此，單一部門執(zhí)法模式需要組建一支獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)控?zé)焾?zhí)法工作，因此需要政府在人力、物力方面有較大投入。

相比之下，雖然多部門共同執(zhí)法模式是利用各部門現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)不同場(chǎng)所的執(zhí)法工作，因此可以有效地解決單一部門模式存在執(zhí)法力量不足、威懾力不夠等問(wèn)題，但如何充分調(diào)動(dòng)各部門協(xié)同作戰(zhàn)的積極性，全力投入控?zé)焾?zhí)法工作，是目前應(yīng)用該模式的“無(wú)煙城市”沒(méi)有解決好的問(wèn)題。

“在一些城市中，衛(wèi)生以外的部門有據(jù)可查的控?zé)焾?zhí)法巡查次數(shù)少之又少，就可以解釋為什么還有至今沒(méi)有開(kāi)出一張罰單的‘無(wú)煙城市’?！睏罱芊治稣f(shuō)。

應(yīng)強(qiáng)化控?zé)熜姓?zhí)法經(jīng)費(fèi)保障

除了得出受執(zhí)法模式影響，各個(gè)城市控?zé)焾?zhí)法人員數(shù)量差距較大的結(jié)論外，在整理各個(gè)“無(wú)煙城市”的答復(fù)時(shí)，行動(dòng)組織者還發(fā)現(xiàn)，除天津外，其他“無(wú)煙城市”均無(wú)控?zé)煂ｍ?xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)?！缎袆?dòng)報(bào)告》因此在“對(duì)控?zé)煿ぷ鞯慕ㄗh”中，呼吁“無(wú)煙城市”要強(qiáng)化控?zé)熜姓?jīng)費(fèi)的保障。而這樣的呼吁也得到了與會(huì)專家的支持。

“我們發(fā)現(xiàn)，雖然15座‘無(wú)煙城市’都投入了一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)支持控?zé)焾?zhí)法工作，但很多城市并沒(méi)有將控?zé)熜姓?zhí)法經(jīng)費(fèi)納入常規(guī)的財(cái)政預(yù)算中?！蓖跽裼钫f(shuō)。

北京市控制吸煙協(xié)會(huì)辦公室主任劉輝介紹說(shuō)，宣傳費(fèi)、執(zhí)法人員的培訓(xùn)費(fèi)、民意調(diào)查費(fèi)、投訴舉報(bào)電話的設(shè)置、培訓(xùn)和人工費(fèi)，以及執(zhí)法裝備等費(fèi)用是控?zé)焾?zhí)法經(jīng)費(fèi)的組成，然而這筆經(jīng)費(fèi)確實(shí)不包括執(zhí)法人員的工資、加班補(bǔ)助等行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。

對(duì)此與會(huì)專家楊杰指出，從全國(guó)看，城市控?zé)熃?jīng)費(fèi)來(lái)源主要有兩部分，一部分是政府財(cái)政控?zé)煹膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，另一部分是控?zé)燀?xiàng)目的資助費(fèi)，主要來(lái)自社會(huì)。相關(guān)經(jīng)費(fèi)的支出主要在宣傳、培訓(xùn)、工作協(xié)調(diào)等方面，行政執(zhí)法部門在原財(cái)政基礎(chǔ)上沒(méi)有增加控?zé)焾?zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

楊杰分析認(rèn)為，城市控?zé)熜姓?jīng)費(fèi)投入不足主要是因?yàn)橛行┎块T沒(méi)有當(dāng)年預(yù)算；地方經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致的財(cái)政預(yù)算不足；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有給予控?zé)煿ぷ鞲叨戎匾暤葞讉€(gè)原因。

“領(lǐng)導(dǎo)不重視，一些城市的一些部門沒(méi)有將控?zé)焾?zhí)法工作列為專項(xiàng)或者常態(tài)化執(zhí)法重點(diǎn)。而經(jīng)費(fèi)不足或嚴(yán)重短缺，又客觀上影響了執(zhí)法人員控?zé)焾?zhí)法實(shí)施的積極性。這導(dǎo)致了大部分區(qū)縣級(jí)的控?zé)焾?zhí)法工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，使控?zé)焾?zhí)法的效果大打折扣?！?他強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

為此，在當(dāng)天發(fā)布會(huì)暨控?zé)熝杏憰?huì)上，專家們一致認(rèn)為，在開(kāi)門立法、提高立法民主性與透明度的基礎(chǔ)上，應(yīng)以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，在完善控?zé)熜姓?zhí)法機(jī)制、創(chuàng)新行政執(zhí)法能力的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障力度，進(jìn)而從根本上提高控?zé)焾?zhí)法效率。

除此之外，面對(duì)法規(guī)制定之后很多部門執(zhí)法積極性很高，出現(xiàn)立法不執(zhí)法的情況時(shí)，不僅需要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，還應(yīng)推動(dòng)各個(gè)城市立法執(zhí)法過(guò)程中，逐漸建立有關(guān)信息公開(kāi)舉報(bào)、發(fā)布的平臺(tái)，隨時(shí)更新所有立法、執(zhí)法數(shù)據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)全民參與的控?zé)熌Ｊ健?/p>