賈國哲

全面依法治國與參政黨法治化建設(shè)的關(guān)系

全面依法治國是中共十八屆四中全會做出的決定?！稕Q定》提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。 習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)一戰(zhàn)線“要著力服務(wù)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局?！膫€全面’的戰(zhàn)略布局是從我國發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要中得出來的，從人民群眾的熱切期待中得出來的，也是為推動解決我們面臨的突出矛盾和問題提出來的。統(tǒng)一戰(zhàn)線有自己的優(yōu)勢，應(yīng)該也完全能夠?yàn)槁鋵?shí)‘四個全面’的戰(zhàn)略布局做出貢獻(xiàn)”。

首先，全面依法治國要求參政黨“依法治黨”。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色社會主義一項(xiàng)基本政治制度。參政黨實(shí)現(xiàn)“依法治黨”，用法治思維和法治方式開展活動，既可以適應(yīng)全面依法治國要求，也可以實(shí)現(xiàn)參政黨治理能力現(xiàn)代化。如果沒有法治體系支撐，參政黨治理就很難有基本的行動準(zhǔn)則，進(jìn)退便會失據(jù)。依法治國貴在“全面”。參政黨一方面發(fā)揮優(yōu)勢，為落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨”服務(wù)，另一方面向中共學(xué)習(xí)“全面從嚴(yán)治黨”的經(jīng)驗(yàn)和做法。

其次，參政黨黨內(nèi)法規(guī)是國家法治體系中重要組成部分。黨有黨規(guī)，國有國法。長期以來，人們一講到“法”，就是指國家法律，不將黨規(guī)視為“法”。中共十八屆四中全會決定，突破傳統(tǒng)意義上“法”的范疇，將黨內(nèi)法規(guī)納入依法治國之“法”的視野中，明確“黨規(guī)”也是“法”。作為“享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等”的參政黨，既要求依據(jù)憲法法律參政，也要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。把參政黨黨內(nèi)法規(guī)體系也作為國家法治體系中的“黨內(nèi)法規(guī)體系”，使國家法治體系和“黨內(nèi)法規(guī)體系”更加完備，使4+1中的“1”更加豐富。換言之，將“黨內(nèi)法規(guī)體系”進(jìn)行拓展，把參政黨黨內(nèi)法規(guī)體系和共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系一并作為“黨內(nèi)法規(guī)體系”內(nèi)容。這樣做有三方面好處：一是理論上是對中國特色社會主義法治體系的延伸和發(fā)展，將豐富中國特色社會主義法治理論；二是將參政黨法治化建設(shè)納入全面依法治國戰(zhàn)略布局，體現(xiàn)了全面依法治國貴在“全面”的精神；三是為參政黨依法履職提供完備的法治依據(jù)，對參政黨厲行法治提出更高要求。

參政黨法治化基本涵義和基本目標(biāo)

參政黨法治化基本涵義可以概括為，建設(shè)一套完備的符合中國政治制度、時代精神，反映參政黨發(fā)展客觀規(guī)律，體現(xiàn)參政黨黨員意志和具有現(xiàn)實(shí)性、針對性、操作性、指導(dǎo)性的法律法規(guī)制度體系，為建設(shè)社會主義法治國家服務(wù)。參政黨法治化具有四大基本標(biāo)志。一是完備的參政黨法律法規(guī)體系，即參政黨活動的基本方面和主要社會關(guān)系均應(yīng)納入法律法規(guī)軌道。二是運(yùn)用法治思維和法治方式開展活動。三是嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。四是健全的參政黨及其黨員履行職責(zé)保護(hù)制度。

基本目標(biāo)從四個方面體現(xiàn)。一是參政黨協(xié)助共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的地位得到法治化保證。二是參政黨參政能力和實(shí)效顯著提高。三是參政黨治理體系和治理能力法治化。四是黨員的參政黨意識得到增強(qiáng)。

參政黨法治化建設(shè)基本方面

堅(jiān)持改革方向、問題導(dǎo)向，適應(yīng)推進(jìn)參政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面參政黨法治化建設(shè)中的突出問題，回答廣大參政黨成員期待。

首先要加強(qiáng)參政黨自身建設(shè)法治化。打鐵還需自身硬。參政黨自身建設(shè)是提高履職能力、科學(xué)發(fā)展進(jìn)步的前提和基礎(chǔ)。參政黨自身建設(shè)法治化包括思想建設(shè)法治化、制度建設(shè)法治化、組織建設(shè)法治化。

思想建設(shè)法治化。思想建設(shè)法治化的目標(biāo)是為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義提供思想保障。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國的根本制度保障。堅(jiān)持在參政黨章程中馬克思主義指導(dǎo)思想和地位，對政治思想理論學(xué)習(xí)、教育、宣傳做出制度性安排，把培育和踐行“參政黨政治美德”作為“堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義學(xué)習(xí)實(shí)踐活動”的戰(zhàn)略抓手，使“依法治黨”和“以德治黨”有機(jī)結(jié)合，相輔相成，相得益彰。

制度建設(shè)法治化?！叭嫱七M(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。如果沒有完善黨內(nèi)法規(guī)制度，推進(jìn)參政黨法治化建設(shè)就沒有保障。由于憲法對多黨合作和政治協(xié)商制度的規(guī)定是原則性的，要保證依憲和依法參政，就必須把憲法的原則性規(guī)定具體化，就必須把共產(chǎn)黨對參政黨的政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)制度，使其具有強(qiáng)制性和約束力，使參政黨及其成員有法可依、有規(guī)可循、有制可行。這體現(xiàn)三個方面：

一是加強(qiáng)黨章建設(shè)。加強(qiáng)參政黨法規(guī)建設(shè)，重點(diǎn)是建立“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，修改完善參政黨章程。當(dāng)前，參政黨章程及其實(shí)施還存在諸多問題。比如，章程科學(xué)性、針對性、操作性、指導(dǎo)性不夠強(qiáng)，與章程相適應(yīng)的配套制度需要建立和完善，章程的運(yùn)行機(jī)制缺乏程序性法規(guī)保障。因此，有必要制定黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃，在若干年內(nèi)建成一個以章程為核心，內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的參政黨法規(guī)制度體系。

二是建立健全配套制度，提高章程的系統(tǒng)性建設(shè)。參政黨章程回答“是什么”、“要怎么樣”、“不要怎么樣”、“為什么不要那樣”、“不這樣做具體怎么處理”等問題，需要制定一系列條例、規(guī)則、細(xì)則、決定等，使章程執(zhí)行具體化、規(guī)范化和制度化。同時，還要保證制度體系建設(shè)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，防止內(nèi)部“打架”現(xiàn)象。

三是健全實(shí)施和監(jiān)督制度。黨章重在落實(shí)。參政黨的法治權(quán)威能不能樹立起來，首先看其黨章有沒有權(quán)威。設(shè)立參政黨黨員入黨宣誓制度，有利于彰顯黨章權(quán)威，增強(qiáng)成員黨章觀念，激勵成員忠于和維護(hù)黨章；建立健全黨章實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限。

組織建設(shè)法治化。其主要目標(biāo)是為完成參政黨各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)提供組織人才制度保障。一是干部隊(duì)伍法治化建設(shè)。目前，參政黨干部隊(duì)伍無論數(shù)量還是質(zhì)量都遠(yuǎn)不能適應(yīng)肩負(fù)使命的要求，需要執(zhí)政黨和參政黨協(xié)商制定干部隊(duì)伍發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案，擴(kuò)大參政黨成員吸收范圍，黨內(nèi)黨外一視同仁，選拔用好黨外干部，變“柔性”黨外干部配置為“剛性”。二是組織機(jī)構(gòu)法治化建設(shè)。解決地方組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制隨意性問題。

其次，加強(qiáng)參政黨參政議政職能法治化建設(shè)。創(chuàng)新參政議政法治方式，實(shí)現(xiàn)“三個參政”，即科學(xué)參政、民主參政、依法參政?？茖W(xué)參政和民主參政是依法參政的基礎(chǔ)和前提。二者既是參政的思想和理念，又是參政的體制和制度。沒有科學(xué)參政和民主參政，依法參政就不可能實(shí)現(xiàn)“良法善治”的目的。依法參政又是科學(xué)參政和民主參政的保證。三者是一個有機(jī)整體。

科學(xué)參政。就是發(fā)揮科學(xué)精神在參政議政中的重要功效，按照科學(xué)規(guī)律、科學(xué)制度和科學(xué)方式參政。建立和完善科學(xué)的參政機(jī)制，使參政科學(xué)、有效、管用?？茖W(xué)作為一種以實(shí)踐為依據(jù)，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷更新的理論體系和思想體系，應(yīng)成為思想解放、改革創(chuàng)新、依法參政的先導(dǎo)。參政議政如果沒有科學(xué)精神引領(lǐng)，不按科學(xué)規(guī)律辦事效果肯定有限。因此，參政必須符合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、自然生態(tài)建設(shè)發(fā)展規(guī)律。同時，在全面依法治國中，參政黨要圍繞科學(xué)立法和科學(xué)執(zhí)政開展參政議政，建言獻(xiàn)策。

民主參政。就是發(fā)揮民主精神在參政議政中的重要功效。民主參政有三層含義。一是參政目的是為民。人民對美好生活的向往，就是我們的參政目標(biāo)。二是參政成效由人民評價。成效的好壞與否一個重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是看是否符合最大多數(shù)人民的根本利益，能否在人民群眾實(shí)踐中經(jīng)得起檢驗(yàn)，從而得到人民擁護(hù)。三是參政環(huán)境和方式要民主。民主精神為參政議政提供一種民主秩序、民主環(huán)境。對參政黨來說，民主是方向、是目的、也是手段，必須通過充分發(fā)揚(yáng)民主，鼓勵參政黨成員提出批評和建議，促進(jìn)各方面意見的討論交流，從而不斷增進(jìn)共識，這也是參政黨改進(jìn)工作的需要，是參政黨活力迸發(fā)的象征。開展協(xié)商民主，坦率務(wù)實(shí)地交換意見，真誠相待、肝膽相照，拒絕浮躁和脫離國情的極端傾向，在充分發(fā)揚(yáng)民主中不斷夯實(shí)團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想政治基礎(chǔ)，努力尋求最大公約數(shù)，增進(jìn)法治最大共識度，形成法治最大凝聚力。

依法參政。就是堅(jiān)持在法治框架內(nèi)參政的基本方式，不斷推進(jìn)參政活動制度化、法治化。依法參政，必須注重主體合法、目的合法、權(quán)限合法、方式合法、程序合法、內(nèi)容合法、結(jié)果合法7個要素。

一是主體合法。參政黨主體必須具有法定主體資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。參政黨主體合法包括三個方面：參政黨機(jī)關(guān)合法；人員合法，即參政黨機(jī)關(guān)人員必須具備合法身份；委托合法，受委托者必須在委托權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施的行政行為才能有效。這是法治思維的邏輯前提。

二是目的合法。參政黨主體行為達(dá)到的效果應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)明示或暗含的目的。例如，參政黨及其成員在提案或建議時，應(yīng)充分考慮其目的是否符合法律法規(guī)的立法原旨，是否在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，是否符合法律法規(guī)的立法目的。這是法治思維邏輯的動因。

三是權(quán)限法定。參政黨及其成員履職權(quán)限和活動范圍等皆源于法律法規(guī)。參政黨職權(quán)行使必須具有明確法定依據(jù)，受到法律法規(guī)全面制約。參政黨及其成員應(yīng)尊崇“法無授權(quán)不可為”的公權(quán)運(yùn)行規(guī)則。比如，當(dāng)一個地方政府違規(guī)征用農(nóng)民土地，當(dāng)?shù)氐膮⒄h援引有關(guān)法律法規(guī)，依法要求該地方政府撤銷相關(guān)施政行為，這種行為愿望和出發(fā)點(diǎn)都是好的，但是，此行為超越了參政黨權(quán)限，必然是無效的。這是法治思維的邏輯依據(jù)。

四是行為方式依法。參政黨及其成員履職的方式和措施應(yīng)符合法律法規(guī)的原則、精神。這是法治思維的邏輯要求。

五是程序合法。參政黨履職過程必須符合法律法規(guī)規(guī)定的程序。這是法治思維的邏輯路徑。

六是內(nèi)容合法。參政黨主體行為涉及的權(quán)利、義務(wù)，以及對這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律法規(guī)。例如，參政黨及其成員提案或建議時，應(yīng)充分考慮內(nèi)容是否符合法律法規(guī)，是否符合廣大人民利益，是否為少數(shù)人或利益集團(tuán)謀取不正當(dāng)利益。這是法治思維的邏輯基礎(chǔ)。

七是結(jié)果合法。參政黨主體行為所產(chǎn)生的結(jié)果必須符合法律法規(guī)。主體、目的、權(quán)限、方式、程序、內(nèi)容的合法是結(jié)果合法的基礎(chǔ)，任一要素違反法律法規(guī)，結(jié)果必然不合法。參政黨主體行為應(yīng)充分考慮其行為所追求或可能造成的預(yù)期結(jié)果是否偏離法律法規(guī)。這是法治思維的邏輯歸宿。

再次，加強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督職能法治化建設(shè)。參政黨民主監(jiān)督，是在堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)前提下，通過提意見作批評方式實(shí)現(xiàn)。相對而言，參政黨民主監(jiān)督職能是履職中的“短板”、弱項(xiàng)。原因一是體制機(jī)制有待完善，二是認(rèn)識不到位，有時不敢監(jiān)督，怕“惹火燒身”，怕被“穿小鞋”。因此，要加快建設(shè)監(jiān)督科學(xué)民主、權(quán)責(zé)法定清晰、程序嚴(yán)謹(jǐn)高效的民主監(jiān)督法治體系。制定和完善參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序規(guī)范。包括推行民主監(jiān)督權(quán)力“清單”制度，“黨外人士座談會”事前時間規(guī)定制度，提高參政黨在政協(xié)大會發(fā)言、常委會發(fā)言、提案和反映社情民意中的實(shí)效性制度，參政黨成員出任人大代表、政協(xié)委員、政府或司法機(jī)關(guān)特約監(jiān)督員的職責(zé)和責(zé)任追究制度等。不斷提高制度化、規(guī)范化、程序化水平。

第四，加強(qiáng)參政黨社會服務(wù)法治化建設(shè)。就是要使社會服務(wù)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、科學(xué)化。參政黨應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，建立健全社會服務(wù)各項(xiàng)規(guī)劃和制度。

參政黨法治化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，是參政黨實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化廣泛而深刻的改革。有許多重大理論和實(shí)踐問題需要探索，需要旗幟鮮明作出回答。要從堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度全的局出發(fā)，在理論研究和實(shí)踐中，相互啟發(fā)、相互切磋，使參政黨法治化建設(shè)思路和方案不斷清晰和完善。

（作者為九三學(xué)社威海市委員會主委）