韓啟德

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國法治建設(shè)取得了長足進步。中共十五大將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年憲法修正案又寫入“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”內(nèi)容；至2011年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。盡管如此，目前我國法治建設(shè)距“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的目標(biāo)尚有很大距離，建立中國特色社會主義法治體系和法治國家依然任重道遠。當(dāng)前，改革進入攻堅期和深水區(qū)，發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期和換擋期，建設(shè)社會主義法治國家的使命比任何時候都緊迫，人民群眾對建設(shè)社會主義法治國家的愿望比任何時候都強烈。中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次對“推進法治中國建設(shè)”進行了專題論述。中共十八屆四中全會，提出全面推進依法治國重大問題，顯示了中國共產(chǎn)黨依法治國的堅定決心。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治的關(guān)系

中共十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這一總目標(biāo)凝聚社會各界的共識，展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的歷史使命感和責(zé)任感。國家治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為重要國家共識。

國家治理體系現(xiàn)代化，就是要建立一系列合理的、理性化的國家治理制度體系；國家治理能力現(xiàn)代化，就是指這一制度體系能夠得到有效執(zhí)行和落實，并促成各種公共問題得到理性、公平解決。而無論是制度設(shè)計還是制度的執(zhí)行，都離不開法治。國家治理中涉及的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的問題，都需要通過一系列制度加以調(diào)整，并通過制度的展開加以解決，這些制度只有通過法治化，才能具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性。法治在國家治理中具有基礎(chǔ)性、全局性地位?？傊?，“法治中國”戰(zhàn)略與國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系，本質(zhì)上都強調(diào)國家治理和公共管理的理性化。

國家治理現(xiàn)代化所需要的“理性化”，就是要通過各種制度設(shè)計及制度落實，抑制治理結(jié)構(gòu)和治理過程中的各種非理性行為。這種國家治理中的非理性，在國家治理的不同層面有著不同表現(xiàn)形式。在政治層面，表現(xiàn)為各種政治主體的政治沖動；在行政層面，表現(xiàn)為政府的管理沖動；在經(jīng)濟活動層面，表現(xiàn)為市場主體的利益最大化沖動；在社會層面，表現(xiàn)為民眾的情緒沖動。政治沖動，比如“文革”；管理沖動，比如政府對社會過度的管理控制；利益沖動，比如為了追求利益而不擇手段；社會情緒沖動，比如對公共問題的討論過度情緒化。凡此種種，都反映出國家治理體系和治理能力的缺陷。

通過法治推進國家治理現(xiàn)代化

克服國家治理體系和能力上的這些缺陷，既是當(dāng)前推進治理現(xiàn)代化的核心，也是法治中國建設(shè)的核心。通過法治建設(shè)，推進國家治理現(xiàn)代化，應(yīng)通過相應(yīng)法律制度完善和落實，不斷增強政治理性、政府理性、市場理性、社會理性。

第一，以依憲治國提升政治理性。現(xiàn)代國家本質(zhì)上是“法治共同體”。憲法是國家根本大法，在一國的法律體系中居于“統(tǒng)帥”地位。政黨執(zhí)政的基礎(chǔ)和權(quán)威、公民權(quán)利、國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式都通過憲法和法律得以明確和予以保障。正如習(xí)近平總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！蹦敲?，如何促進政治與法律更好協(xié)調(diào)，尤其是加強中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的制度建設(shè)，使“黨內(nèi)法規(guī)”與憲法、法律體系有機銜接，構(gòu)成一個完整協(xié)調(diào)的依法執(zhí)政法律體系；如何進一步完善人民代表大會制度，特別是著力改革人大的政府財政預(yù)決算審查制度，規(guī)范預(yù)算主體行為，強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，并建立違法懲戒機制；如何不斷強化公民的“國家認同”，使公民堅守“認同國家、熱愛國家”的底線；如何完善國家的層級治理結(jié)構(gòu)，強化中央在宏觀層面的管理權(quán)威，而在日常公共事務(wù)管理方面更多地允許地方自主，讓公眾參與其中，等等。這些問題都值得深入研究。

第二，以法治政府改進政府理性。當(dāng)前，由于政府對權(quán)力、信息、話語等的壟斷，各種形式的“行政管理沖動”比比皆是，如GDP至上、部門利益保護、為政短期行為、甚至公共權(quán)力尋租等，造成官民關(guān)系緊張、政府公信力受損等問題，這些都與政府管理理性化方向嚴(yán)重相悖，需要進一步推進法治政府建設(shè)加以改善。那么，政府到底應(yīng)該管什么、不該管什么？能不能盡快把政府的“權(quán)力清單”明示公眾；如何完善人大及其常委會主導(dǎo)立法的制度，杜絕國家立法部門化、部門利益法制化，通過聽證會等形式讓民眾更多地參與立法；如何進一步規(guī)范政府行使決策權(quán)，使中央一再強調(diào)的科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要原則，以及公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險評估、集體決策等事關(guān)重大決策的一套程序真正落實；如何在法律層面明確“公開”與“保密”界限，切實落實政府信息公開、政務(wù)公開、行政管理流程公開，便于民眾參與和監(jiān)督，等等。這些問題都需要在總結(jié)現(xiàn)有探索和實踐的基礎(chǔ)上，運用法治思維為治國理政設(shè)計制定出“適用”、“管用”、“好用”的法律規(guī)定。

第三，以法治市場增進市場理性?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟要求市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時也要求通過法律維護公平的市場環(huán)境，防止市場主體由于自然的逐利沖動而扭曲市場公平，損害公共利益。法治市場建設(shè)需要做到“放權(quán)”與“監(jiān)管”平衡。同時，理性化的經(jīng)濟活動，還要求通過法律明晰產(chǎn)權(quán)，加大對合法財產(chǎn)權(quán)的法律保護，激勵長期的、可持續(xù)的市場行為。在全面深化改革的現(xiàn)階段，這一點至關(guān)重要，面臨的挑戰(zhàn)也很大，涉及很多方面。比如，如何防止行政審批制度改革走樣、反彈，將政府與市場關(guān)系的基本原則變成系統(tǒng)的法律制度，確保市場機制充分發(fā)揮功效；如何保障《物權(quán)法》等法律有效落實，特別是盡快完善集體土地所有權(quán)制度，明確集體土地征收補償?shù)姆梢?guī)定，防止地方政府對土地財政過度依賴和盲目沖動，化解集體土地征收領(lǐng)域出現(xiàn)的大量社會矛盾；如何進一步完善規(guī)范市場監(jiān)管、保障市場公平的法律制度，包括完善市場主體信用制度、市場信息公開和披露制度，讓公眾參與市場秩序維護，使市場的內(nèi)生“自凈能力”發(fā)揮作用，等等。

第四，以法治社會強化社會理性?！叭酥涝诜ㄖ啤保瑥娛⒌膰壹刃枰獜娪辛Φ恼?，也需要富有活力和理性的社會。社會管得過死就會失去活力，成為一潭死水；但如果活力過度而無序，就不能形成社會“向心力”，甚至出現(xiàn)“離心力”。譬如，一些地方建垃圾處理站、核電廠、化工廠等遭抵制和反對，除了政府決策和執(zhí)行的不足，也存在一些民眾只顧局部利益忽視整體利益、只呼喊權(quán)利不承擔(dān)社會責(zé)任的原因，從而導(dǎo)致“鄰避困境”?？梢哉f，推進法治社會建設(shè)，不僅是當(dāng)前一項重大任務(wù)，也是一個考驗法治智慧的新課題。那么，面對“向心力”與“離心力”的對立競爭，如何很好地推進“公民意識”和“公共精神”教育，強化公民對自由、權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一的認識；如何逐步分領(lǐng)域鼓勵社會組織化，并實行有效管理，發(fā)揮社會組織對眾多利益沖突的“初步過濾”作用，以及自我管理作用；如何盡快建立健全社會協(xié)商、公眾參與的法律制度，對基層治理、社會治理中公眾關(guān)切的重大問題，按照法定程序引導(dǎo)民眾有序、有效地表達、參與和協(xié)商，等等。目前，很多地方圍繞構(gòu)建“小政府、大社會”格局進行探索，有了一些比較好的做法，值得各地就相關(guān)問題多做交流。

第五，以執(zhí)法公正和司法公信落實“四個理性”?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。在依法治國框架下增強“四個理性”，很大程度上要靠依法執(zhí)政和公正司法來促進落實?！肮欠傻膭e名”。當(dāng)前行政執(zhí)法中存在一些突出問題：常見的“運動式”執(zhí)法弱化了法律執(zhí)行的一貫性；自由裁量權(quán)過大導(dǎo)致許多案件“同違不同裁”；行政權(quán)僭越司法權(quán)現(xiàn)象普遍。行政執(zhí)法必須堅持“法無授權(quán)不可為”原則，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)、守土負責(zé)。那么，如何加強行政執(zhí)法程序建設(shè)，強化程序正義，規(guī)范裁量行為，編織好法律執(zhí)行籠子，有效避免“牛欄關(guān)貓”；如何完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法責(zé)任追究等一系列制度，更好地監(jiān)督行政執(zhí)法和促進執(zhí)法公正，都是值得認真探討的問題。

司法公正是保障公平正義的最后防線，是守護社會肌體健康的底線。提升司法公信已成為法治建設(shè)的緊迫任務(wù)。譬如，如何切實防止發(fā)生冤假錯案；如何切實保障律師辯護權(quán)，校正控、辯、審三權(quán)失衡局面；如何更好地推進審判流程、庭審、裁判文書和執(zhí)行信息公開；如何更好地發(fā)揮專門機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的作用；還有，對廣大法律職業(yè)人來說，履職權(quán)力隨著司法體制改革的推進得到充分保障后，思想和能力能否跟得上形勢；今后職業(yè)化的法官、檢察官如何切實踐行“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的司法原則，等等。執(zhí)法司法無小事，只能是群策群力，久久為功，這都是依法治國需要深入研究的問題，也有待通過司法體制改革和法治建設(shè)實踐不斷加以推動。

（作者為全國政協(xié)副主席，九三學(xué)社中央主席）