金哲

公約難民排除了戰(zhàn)爭、沖突、武裝入侵等產(chǎn)生當代難民的主要原因，這使得能夠直接受益于難民國際保護制度的人數(shù)極為有限

9月2日，敘利亞3歲小難民艾蘭·庫爾迪溺亡后被海浪沖到土耳其海灘的照片震撼了全世界，也促使歐盟加快應(yīng)對難民危機的步伐。

在近來媒體頻繁報道船只橫渡地中海的事件中，大家討論“難民危機”時，常常交替使用“難民”和“移民”。其實，兩個詞所代表的意義截然不同?！半y民”是受暴力或迫害威脅而逃離的人。他們通常面臨險惡且不人道的處境，迫使他們穿越邊境至他國尋求庇護，成為國際法認定的“難民”，可從政府機構(gòu)、聯(lián)合國難民署及其他組織獲得救助。而移民大部分是因?qū)ふ夜ぷ鞲纳粕疃w移，一些是因教育、家庭重聚等因素，而非受直接迫害或人身安全威脅，這有別于難民無法安全回到家鄉(xiāng)，移民可選擇返回家鄉(xiāng)并繼續(xù)受到其政府保護。

根據(jù)1951年聯(lián)合國的《難民地位公約》及1967年《難民地位議定書》的規(guī)定來看，國際法上的難民，是指因種族、宗教、國籍、特殊社會團體成員或政治見解，而有恐懼被迫害的充分理由，置身在原籍國領(lǐng)域外不愿或不能返回原籍國或受該國保護的人（以下簡稱公約難民）。公約難民排除了戰(zhàn)爭、沖突、武裝入侵等產(chǎn)生當代難民的主要原因，這使得能夠直接受益于難民國際保護制度的人數(shù)極為有限。2004年至2013年間，公約難民占聯(lián)合國難民署關(guān)注人群比例最高未超過49%。

躲避戰(zhàn)爭并不一定都是難民

2004年《歐盟難民保護指令》是歐盟第一個具有法律拘束力的超國家法律文件，在歐盟層面確認認定難民和國際保護人員的標準，以及難民和國際保護人員能夠獲得的實體權(quán)利。該指令還要求所有成員國采取一切適當措施，消除難民方面的國內(nèi)立法與歐盟立法和參加的國際公約之間不一致的規(guī)定。指令采用了公約難民的定義，還承認了非國家迫害和性別迫害引起的難民，但依然沒有將戰(zhàn)爭和武裝沖突引發(fā)的流離失所者包括在難民的定義當中。

歐洲各國的國內(nèi)法對難民的定義也有些差異，德國的難民定義不包括戰(zhàn)爭、內(nèi)戰(zhàn)、自然災(zāi)害而流離失所的外國人，而英國的難民包括戰(zhàn)爭引起的流離失所的外國人。通常難民和流離失所者中，以婦女、兒童、老人和殘疾人等社會弱勢群體居多，反觀此次歐洲難民潮中的難民卻以壯年男性為主。由于公約難民和歐盟的難民定義均沒有包括戰(zhàn)爭和內(nèi)戰(zhàn)引起的難民，所以此次歐洲難民潮中的難民并非嚴格法律意義上的難民，但是歐洲各國出于人道主義和難民政策，也賦予其難民地位。

由于公約難民強調(diào)畏懼迫害，并且此種“畏懼迫害”必須是基于“種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解”等原因，致使生命和自由受到威脅。根據(jù)這一定義，只有“政治”難民才符合公約難民的資格。然而，在這個世界上，個人失去國家保護的原因多種多樣，并不必然是受到政治迫害。戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、自然災(zāi)害以及環(huán)境危機同樣可以造成這種后果。

鑒于許多事實上處于難民境地的人由于不符合公約難民的定義而不能獲得公約的保護，遂出現(xiàn)了擴大了的難民定義。國際難民法的這一缺陷通過聯(lián)合國難民署的積極努力得到了部分彌補。雖然根據(jù)《聯(lián)合國難民署章程》的規(guī)定，難民署保護的難民僅限于1951年公約所定義的難民，但在后來難民署的實踐中，難民高級專員的權(quán)限通過聯(lián)合國大會或經(jīng)社理事會的一系列決議不斷被擴展。事實上，難民高級專員的保護范圍已經(jīng)大大超越了公約難民的標準。那些從聯(lián)合國難民高專行動中受益的人，被稱為“受高專關(guān)注的人”或曰“章程難民”，他們包括：1951年公約及其議定書所定義的難民、《非統(tǒng)組織公約》和《卡塔赫納宣言》所定義的難民、無國籍人、“國內(nèi)流離失所者”等?！罢鲁屉y民”與“公約難民”的區(qū)別在于章程難民可從高專行動中受益，但卻不能享受賦予“公約難民”的權(quán)利，除非他們同時被某一公約締約國承認為難民?！罢鲁屉y民”的概念對于非為1951年《難民地位公約》及其議定書締約國的國家尤為重要。

相比歐盟，1969年《非洲難民公約》中的“難民”包括由于外來侵略、占領(lǐng)、外國統(tǒng)治或嚴重危害其原住國或國籍國的一部分或全部領(lǐng)土上的公共秩序的事件而被迫離開其常住地到其原住國家或其國籍國之外的另一地去避難的人。這意味著遭受普遍暴力、外國入侵、國內(nèi)武裝沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)等而被迫離開的人也屬于難民。美洲國家1984年《卡塔赫納宣言》也做了類似規(guī)定，只不過它不具有法律拘束力，但其規(guī)定大體上得到了整個美洲的遵守。2012年12月6日生效的《坎帕拉公約》是非洲關(guān)于保護和救助流離失所者的公約，該公約規(guī)定，非洲各締約國有義務(wù)通過法律形式，制定保護和救助流離失所者的措施，保護和救助因自然災(zāi)害和武裝沖突等人為災(zāi)難而流離失所的人。而非洲也是難民和流離失所者的重災(zāi)區(qū)。

歐盟認定的“安全國”無難民

盡管1948年的《世界人權(quán)宣言》規(guī)定：“人人有權(quán)在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害。”但是，當今國際社會普遍認為，該權(quán)利只具宣言性，是否給予避免迫害的權(quán)利依然掌握在各國政府的手中。

按照《難民公約》及其議定書規(guī)定，有權(quán)甄別難民的主體是該人所處的非國籍締約國。歐盟各國也如此，具體由一國的移民局或出入境管理機構(gòu)負責這項工作。問題是有人想獲得某國的難民資格，該人須身在該國，而很多國家的難民都是倉皇逃難的，不可能非常體面而合法地進入他國。所以，無論是公約還是歐洲各國的國內(nèi)法，均不要求難民的入境必須合法。即使是非法入境，也有權(quán)申請難民資格。另外，聯(lián)合國難民署是國家甄別難民的重要參與者和獨立甄別難民的實施者。所以，英國的難民項目有境外難民地位申請和境內(nèi)難民地位申請兩類，其中前者就是英國與聯(lián)合國難民署合作的接收重新安置難民的項目。

1990年7月，歐盟的前身歐共體成員國簽署了關(guān)于確定國家對難民地位申請負有審查義務(wù)的《都柏林條約》，根據(jù)該條約，外國人只能在首先抵達的成員國內(nèi)提出難民地位申請，防止了重復難民地位申請的問題，邁出了統(tǒng)一歐洲難民政策的第一步。而1995年生效的《申根協(xié)定》又規(guī)定，外國人只能在申根協(xié)定締約國區(qū)域內(nèi)提出一個難民地位申請，如果申請在一個申根國家被拒絕，將等同于被所有申根國家一致拒絕，不允許尋求庇護者再向任何一個申根國家提出類似的難民地位申請以及停留在申根國家境內(nèi)。如今申根國家共有26個，包括西班牙、意大利、葡萄牙、希臘、德國、奧地利、比利時、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、匈牙利、冰島、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、盧森堡、馬耳他、挪威、荷蘭、波蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、捷克共和國。有趣的是，英國和愛爾蘭這兩個歐盟成員國卻沒有加入《申根協(xié)定》，而非歐盟成員國挪威、冰島和瑞士卻是該協(xié)定的締約國。

1992年11月歐盟通過《關(guān)于明顯不合理避難申請的決議》，強調(diào)盡快建立對“不合理”避難申請的駁回程序，以防止避難申請審核程序的濫用?！安缓侠怼笔侵干暾堈咴诒緡颥F(xiàn)居留國能夠找到避難所，以及申請材料涉及偽造文件和虛假身份等。歐盟還通過了《關(guān)于第三東道國問題的決議》，提出了“安全國原屬”和“安全第三國”的概念，并由成員國確定了不存在對公民進行嚴重迫害行為的國家名冊。根據(jù)這些決議，凡來自“安全國”即不存在迫害公民現(xiàn)象的國家，或者來自能夠提供庇護之國家的申請者，均喪失避難申請權(quán)，其申請屬于“不合理”之列，申請者將被驅(qū)逐回原屬國，或者回到他們進入歐盟之前所經(jīng)過的第一個“安全第三國”。但是為了使安全第三國確定更加靈活，成員國可以根據(jù)本國法律確立的規(guī)則適用安全第三國概念并有權(quán)不受理來自安全第三國的難民地位申請。如果成員國對“安全”的考量有不同標準，避難申請者在不同國家就將受到不同的對待。例如，來自非歐盟國家的人向匈牙利提出避難申請或許被認為“不合理”，但向挪威提出同樣的申請或許有機會進入正常的審查程序。

難民認定也能打官司

本來，被甄別為難民的必須是自然人。但是正如此次歐洲難民潮，大規(guī)模人員涌入邊境的時候，要甄別他們每一個人是否為難民，是不可能也是不現(xiàn)實的。所以，通常根據(jù)掌握的大規(guī)模涌入人員的國籍國客觀情形，初步集體甄別，即在沒有相反證據(jù)的情況之下，確認為難民。這樣可以在獲得一個“永久解決方案”之前提供臨時保護，之后可以進行個別甄別。而且難民還應(yīng)該是平民，一個在庇護國繼續(xù)從事針對其本國的武裝行動的人不能被視為難民。

甄別難民時申請人負責舉證主要責任，但是由于申請人往往因逃難而無法提供充分的有效證件和證據(jù)時，在合理范圍內(nèi)采納推動誠信原則，并且為了免去申請人的顧慮和保護其人身，包括面談以及通過其他方式確認事實的時候需要確保審理的保密性。在歐盟，成員國可以就難民地位申請作出六種決定：（1）不予受理；（2）明顯無合理依據(jù)；（3）無合理依據(jù)；（4）批準申請；（5）程序終止；（6）拒絕申請。當由于申請難民地位理由不充足或不十分充足而拒絕難民地位申請時，要審查是否存在不予遣返的障礙，例如存在面臨絕境、面臨死刑、不應(yīng)被引渡等情形。如果不存在不予驅(qū)逐出境的障礙且申請難民地位理由不充足，則拒絕難民地位申請和要求申請人在決定作出后一個月內(nèi)離境。如果申請未獲通過，申請人還可以訴諸復議和訴訟等監(jiān)督機制作出最終救濟。在德國，申請者不服拒絕難民地位申請和離境決定的，可以向行政法院提起訴訟。如果行政法院維持拒絕難民地位申請和離境決定的，申請人必須離開德國。如果不離境，其將被遣返回國。如果法院推翻了拒絕行政決定，會要求聯(lián)邦難民和移民辦公室重新作出決定，聯(lián)邦難民和移民辦公室向申請人賦予難民身份。在法國，收到法國難民與無國籍保護局的拒絕申請時，一個月內(nèi)可以向國家級難民權(quán)益法院上訴，對該法院的決定，還可以向行政法院提出撤銷原判決的實施，但是行政法院只是法律審，不會重新審核全部請求。

難民可享受“國民待遇”

2004年《歐盟難民保護指令》規(guī)定了獲得難民地位的外國人的權(quán)利。成員國應(yīng)當向難民簽發(fā)有效期至少三年的居留許可，除非存在國家安全或者公共秩序方面的具有說服力的原因，期滿后應(yīng)當予以延期。德國的難民先獲得三年期限的居留權(quán)，持居留許可在德國居住滿三年后，如果仍然滿足難民條件，并且不存在被撤銷或者廢止情形，可以申請永久居留。

成員國應(yīng)確保難民基于在本國合法居留的第三國國民相同限制的前提下境內(nèi)自由遷徙的權(quán)利。成員國應(yīng)當向獲得難民地位的外國人簽發(fā)國際旅行文件，用于其在成員國境外旅行。基于確保獲得難民地位的外國人的家庭團圓權(quán)，成員國應(yīng)向獲得難民地位外國人的家庭成員簽發(fā)有效期至少三年的居留許可，并在期滿后予以延期。外國人取得難民地位后，成員國應(yīng)當立刻賦予其根據(jù)職業(yè)或者公共服務(wù)規(guī)則的就業(yè)權(quán)或者從事自營職業(yè)權(quán)。

不過此次難民潮中，歐盟決定，被安排的難民本人不能自由選擇避難國且無權(quán)自由移動歐盟各國并工作。但是成員國應(yīng)確保取得難民地位的外國人能夠接受與本國公民同等條件的與就業(yè)有關(guān)的成人教育、職業(yè)培訓以及實習；成員國應(yīng)向難民提供與本國公民相同的必要的社會援助。成員國賦予所有未成年難民享有與本國公民相同的接受教育的權(quán)利；成員國應(yīng)向難民提供與本國公民相同的必要的健康福利、獲得住所的權(quán)利；為了促進難民融入成員國，成員國應(yīng)當制定融合項目方面的規(guī)定。

歐洲難民政策最為慷慨的瑞典給難民提供語言課、文化課、職前培訓及實習等幫助，目的是使難民盡快融入勞動市場。德國也鼓勵難民融入德國社會，利用在社區(qū)、宗教團體、工作單位、子女接收學校、體育俱樂部等機構(gòu)和組織的一切機會建立難民與居住地區(qū)民眾的聯(lián)系。

難民問題不止于同情

難民問題一直以來都是全球關(guān)注的問題，申請避難者的甄別、難民的安置、各國之間如何合作，涉及難民產(chǎn)生國和接收國雙方的內(nèi)政和外交。由于戰(zhàn)爭、貧困、自然災(zāi)害等原因，全球難民的人數(shù)只增不減。根據(jù)聯(lián)合國難民署的最新統(tǒng)計，2015年1月至3月，全球一共收到221572份避難申請，比2014年同期增長43.8%。最近歐洲遭遇的難民潮讓歐洲各國一籌莫展。由于敘利亞、阿富汗等中東地區(qū)戰(zhàn)火不斷以及索馬里、蘇丹等非洲地區(qū)政局動蕩，大批民眾通過非法途徑涌入歐洲以尋求庇護。難民到達歐洲避難國以后，接納國不得不支付大量的費用用于建設(shè)難民營，花費大量的人力和物力，調(diào)動各種交通工具，將集中于各港口的難民分散安置到全國的各地方政府手中，再由地方政府具體安置這些難民。

歐盟內(nèi)部也一直沒有達成一個統(tǒng)一的政策，以德國為首的國家號召按照各國能力分攤難民安置配額，遭到匈牙利、波蘭等國反對。德國難民友好政策也在轉(zhuǎn)變中，德國內(nèi)政部長德梅齊埃建議歐盟今后每年只接收一定數(shù)量的移民，其余則遣返難民原屬地區(qū)的安全地帶。

盡管德國收到的避難申請數(shù)一直以來始終高居歐盟國家前列，但在德國獲得政治避難權(quán)和國際保護的難民比例卻不高。2005年至2014年間獲得庇護的申請者平均百分比為24%。如果不能獲得難民資格，這些非法移民就會因為沒有合法身份而極度缺乏安全感，其權(quán)利也易受損害，這種安全感以及基本保障的缺失反過來又會給歐洲社會帶來不安定的因素。這制造了一個很大的困擾，尤其對于當?shù)厝嗣竦纳畎踩珌碚f也是造成了一些威脅。所以，這股洶涌而來的難民潮也有可能導致一場接收國的人道主義災(zāi)難。

多樣化的難民來源國意味著宗教與文化的多樣化，德國移民和難民局的數(shù)據(jù)表明，2014年申請避難的難民中有63.3%的難民信奉伊斯蘭教，24.6%信奉基督教，3.7%信奉雅茲迪教。這種多樣化還有能導致接收國的宗教沖突，而且難民潮也引起歐洲人對極端分子甚至是恐怖分子混入難民潛入歐洲的憂慮。這也是面對這次難民危機，歐洲各國公眾持不同態(tài)度的原因之一。

聯(lián)合國難民署

聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處是聯(lián)合國難民組織，受聯(lián)合國委托指導和協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)保護難民和解決難民問題的國際行動。聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處努力確保每個人有權(quán)在另一個國家尋求避難，找到安全的避難所和自愿回國。除了幫助難民返回該國或在他國定居，聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處還致力于推動永久性解決難民困境。該組織由于在救助難民方面的巨大貢獻在1954年和1981年獲得了諾貝爾和平獎。

安全第三國

根據(jù)2005年《歐盟難民程序指令》規(guī)定，安全第三國中的安全是指符合以下情況：（1）考慮種族、宗教、國籍、屬于某種社會團體或者政治見解等因素，尋求庇護者的生命和自由不受威脅；（2）尊重《難民公約》中的不推回絕境原則；（3）禁止酷刑和其他殘忍、不人道或者有辱人格的待遇和處罰；（4）存在根據(jù)《難民公約》申請難民地位和取得難民權(quán)利的可能性。原則上安全第三國是歐盟理事會以特定多數(shù)表決方式通過的最低標準共同第三國清單上的國家。