李北方

多年來，首都北京不斷地以“攤大餅”的模式發(fā)展，城市規(guī)模越來越大，負(fù)面效應(yīng)顯現(xiàn)越來越明顯，嚴(yán)重影響了首都定位。冰凍三尺，非一日之寒，這個結(jié)果不是一朝一夕形成的，那么解決起來也沒有一蹴而就的可能，有些契機(jī)錯過就永遠(yuǎn)錯過了。

關(guān)于北京是如何走到今天這一步的，以及接下來對北京進(jìn)行功能疏解應(yīng)該如何入手，本刊記者采訪了國家發(fā)改委國土開發(fā)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成。

《南風(fēng)窗》：北京的功能和資源的確是太集中了，造成了現(xiàn)在的一系列問題。以前也有過類似情況，1960年代曾經(jīng)從地方上將一批企業(yè)收編中央，毛主席阻止了這個趨勢，批示讓那些企業(yè)連人帶馬滾出北京。那么，造成北京今天的大城市病結(jié)果的發(fā)展路徑是怎么形成和發(fā)展的呢？

肖金成：北京的大發(fā)展是在改革開放以后，主要有三個原因。首先，在市場經(jīng)濟(jì)條件下要素是自由流動的，哪個地方有發(fā)展的條件，哪個地方有發(fā)展的機(jī)會，企業(yè)和個人就會到這里來集中。北京作為首都，各方面條件都比較好，所以原來很多遷出去的企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)陸續(xù)都遷回來了。很多企業(yè)開始進(jìn)不了城，就在涿州、燕郊、管莊等周邊地區(qū)聚集，后來進(jìn)一步開放，很多企業(yè)尤其是企業(yè)總部就進(jìn)來了，銀行、企業(yè)總部也大量聚集到北京。這是一個客觀的趨勢，我們做區(qū)域研究的人謂之“虹吸效應(yīng)”或曰“集聚效應(yīng)”。

第二是財(cái)政體制，改革開放以后采取的是“分灶吃飯”的體制，即各級政府財(cái)政包干制，北京各區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政也在“分灶吃飯”，這樣各個區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)都傾向于發(fā)展工業(yè)，招商引資搞了很多的園區(qū)。2004年我們接受北京市發(fā)改委的委托，對北京市各區(qū)縣做過調(diào)研，北京的工業(yè)園區(qū)大概有500多個。工業(yè)發(fā)展很快，創(chuàng)造的就業(yè)崗位越多，北京的人口就越來越多。

還有第三個原因，就是改革開放后農(nóng)村人口走出農(nóng)村到城市去打工。改革開放后，服務(wù)業(yè)得到了快速發(fā)展，服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位。大量就業(yè)崗位如餐飲業(yè)、物業(yè)服務(wù)、園林衛(wèi)生等，主要是農(nóng)民工。雖然說北京對戶籍嚴(yán)格控制，只有一段時間郊區(qū)縣放開了購房移民的渠道，其他時間都是嚴(yán)格控制的，但是農(nóng)民工不要戶籍，所以農(nóng)民工對北京常住人口的增長有很大“貢獻(xiàn)”。導(dǎo)致北京人口膨脹，城市范圍不斷向外擴(kuò)展，交通也越來越擁擠，環(huán)境越來越惡化。

《南風(fēng)窗》：回頭看關(guān)于北京如何發(fā)展的脈絡(luò)，也是幾經(jīng)反復(fù)，過去也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)向外分散。以今天的發(fā)展后果來看，那時候的發(fā)展思路是有合理性的。

肖金成：是的，當(dāng)時除了政治因素之外，確實(shí)也是為了避免北京市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，所以學(xué)校向外遷移，科研機(jī)構(gòu)向外遷移，企業(yè)也向外遷移。后來在北京的發(fā)展上，實(shí)際上是兩種力量不斷在博弈，一種為了財(cái)政和GDP，北京市的各區(qū)縣在招商引資，另一種是從規(guī)劃的角度想要嚴(yán)格控制人口。

《南風(fēng)窗》：北京發(fā)展得越來越大，帶來負(fù)面效應(yīng)，其實(shí)這早就不是什么新的問題了，討論了很多年，一直也沒有扭轉(zhuǎn)。在這個過程中，有沒有哪些契機(jī)可以說是錯過了的。

肖金成：上世紀(jì)80年代中期，曾設(shè)想把企業(yè)總部集中在石家莊，限制企業(yè)總部在京建辦公樓，但沒有形成制度，此后，大量的企業(yè)總部向北京聚集。

2004年應(yīng)是一個契機(jī)。2004年北京市搞城市規(guī)劃修編，當(dāng)時北京剛剛擴(kuò)展到四環(huán)，四環(huán)外基本上還是農(nóng)田、綠地。那個時候我認(rèn)為是一個機(jī)會。當(dāng)時我們所承擔(dān)了北京市空間布局的研究，做了大量的調(diào)研，提出北京要終止“攤大餅”的過程，功能要向外疏解，產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，在研究報(bào)告中，我們提出，核心就是北京要借鑒上海、天津的經(jīng)驗(yàn)，上海規(guī)劃建設(shè)了浦東新區(qū)，天津規(guī)劃建設(shè)了濱海新區(qū)。北京應(yīng)該建設(shè)成多中心組團(tuán)式城市，不再搞四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)向周邊擴(kuò)展的模式；多中心就是從主城區(qū)跳出來規(guī)劃建設(shè)新區(qū)，打造“反磁力中心”，搞一個交通更便捷、設(shè)施更完善、環(huán)境更美好、經(jīng)濟(jì)更繁榮的新區(qū)，將比主城區(qū)的吸引力更大。

但后來北京的城市規(guī)劃采取的是城市核心區(qū)加城市功能拓展區(qū)的模式，四環(huán)以內(nèi)叫城市核心區(qū)，四環(huán)以外叫功能拓展區(qū)，不僅要向北拓展，還要向南拓展，繼續(xù)“攤大餅”。

我們的觀點(diǎn)也被部分采納，北京搞了兩個重點(diǎn)新城，一個是通州，另一個是順義，但沒有什么效果。你看從2004到2014這10年，并沒有多少功能疏解到通州去，通州搞了房地產(chǎn)，搞成了大型居住區(qū)。我們當(dāng)時的設(shè)想是，地鐵不要由主城區(qū)向外輻射，而是從通州修到亦莊、大興，在順義、密云與懷柔之間建設(shè)軌道交通，讓這些地區(qū)組團(tuán)發(fā)展。

《南風(fēng)窗》：機(jī)會錯過了就錯過了，城市建設(shè)是不可逆的。

肖金成：那個時候城市建成區(qū)才到四環(huán)，后來大餅一直攤到通州，你看現(xiàn)在北京到通州之間有空地嗎？到順義之間有空地嗎？到昌平之間有空地嗎？到大興之間還有空地嗎？都成了大餅的一部分，中間完全填滿了。不僅大餅攤得更大，而且“見縫插針”，使“大餅”越來越厚。

《南風(fēng)窗》：如你所說，通州等地方已經(jīng)是大餅的一部分了，即便有些資源疏解過去，對周邊的功能轉(zhuǎn)變也起不到什么作用了吧？

肖金成：從八通線城鐵就看出來了，早晨人都是往里走，晚上是往外走，地鐵只是一個方向很擠。也就是說，過去通州的功能沒有加強(qiáng)，只是個居住功能。如果北京市一些資源疏解到通州，變化可能就是早晨也有人要去通州上班了，八通線就能發(fā)揮作用，是雙向流動，可充分發(fā)揮城鐵的作用。當(dāng)然，對北京主城的壓力能夠減輕一些，有利于平衡北京和通州的交通，也有利于通州的功能強(qiáng)化，還是有多方面好處的。

《南風(fēng)窗》：可是北京主城區(qū)的人想辦點(diǎn)事還得往比較遠(yuǎn)的地方跑，也很麻煩。即便這樣調(diào)整的話，也不能說就是副中心，副中心應(yīng)該是能自成一體地發(fā)揮作用的區(qū)域，對吧？

肖金成：副中心應(yīng)該是一個獨(dú)立運(yùn)行的體系，實(shí)際上就是一個組團(tuán)，聚集一些產(chǎn)業(yè)，集中一些人口，人在這里工作，也在這里居住。比如通州，最好在通州上班，也住在通州。如果北京市的一些人搬過去了，不能排除有人住在市內(nèi)到通州上班，你不能強(qiáng)制人家搬家，房子也不是分的，現(xiàn)在都是買房子，這個還是要靠市場。

《南風(fēng)窗》：上海也是超大城市，但我們談?wù)摫本┖蜕虾＿@兩個城市發(fā)展的問題時還不一樣，因?yàn)楸本┧刑厥庑裕鞘锥??？偸钦f要突出北京的首都功能，疏解非首都功能，我看了一些材料，還是覺得首都功能的說法還不夠具體，你能不能通俗一點(diǎn)給解釋一下，怎么樣北京才像個首都的樣子。

肖金成：首都功能很明確，就是四大功能。第一是政治中心功能，不是政治中心，那就不叫首都。這就意味著中央國家機(jī)關(guān)要在這里，對吧？第二是文化中心，比如說文物、旅游資源、歷史、文化團(tuán)體，還有一些文化人才，要在這里。第三個是國際交往中心，大使館、國外機(jī)構(gòu)要在北京。第四是科技創(chuàng)新中心，科研機(jī)構(gòu)、科研人才，像中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院是要在北京的。這4個可以明確說是首都功能，其他都是非首都功能。

《南風(fēng)窗》：但科技創(chuàng)新也未必是首都功能，美國的硅谷它也不在華盛頓嘛。

肖金成：首都功能還分為核心功能和非核心功能。政治中心和國際交往中心，這是核心功能，這兩個只有首都才有，沒有它就不是首都，這是核心功能。非核心功能是文化中心和科技創(chuàng)新中心，因?yàn)椴皇鞘锥家部梢杂形幕皇鞘锥家部梢愿銊?chuàng)新。

《南風(fēng)窗》：但是照這么說的話，就要重新定位北京，得把它作為一個普通城市的特性給砍掉，它才能更像首都。北京是一個直轄市，那它肯定有它自己的利益，有它自己的想法，要考慮自己的發(fā)展。

肖金成：本質(zhì)的問題還是財(cái)政，要改變“分灶吃飯”的體制。北京要去功能化，不要什么功能都搞，把所有的要素都聚集到你這里，你就管理好這一塊就行。財(cái)政如果不足的話，可以采取轉(zhuǎn)移支付的方式。2004年我們就說了要改革財(cái)政體制，北京的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要自己養(yǎng)自己，當(dāng)然它要發(fā)展產(chǎn)業(yè)了，它不發(fā)展化工已經(jīng)不錯了，這是體制逼出來的。所以根本上是財(cái)政問題，不是行政區(qū)劃問題。

《南風(fēng)窗》：可是，各級地方政府都在發(fā)展上進(jìn)行競爭，北京也要和其他省區(qū)市比一比，那么它怎么去功能化呢？要疏解北京的非首都功能，還是要把北京從跟其他地方競爭的行列里面劃出來。而你說的財(cái)政體制改革是個全局性的工程，總不能等到在全國范圍把“分灶吃飯”的體制都改好了再解決北京的首都定位吧。

肖金成：我們國家的財(cái)政預(yù)算體制是一體化的，不是像美國那樣的聯(lián)邦制，預(yù)算中支出大于收入這一塊可以通過轉(zhuǎn)移支付來解決。北京市的財(cái)政體制要首先改變，沒有必要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自收自支，也沒有必要讓各區(qū)縣自收自支。公共服務(wù)要均等化，北京市民不一定要享有比別的地方更特殊的福利待遇。

全國的財(cái)政體制也要改?，F(xiàn)有的這個體制下，各個地方政府有發(fā)展的積極性，拼命去發(fā)展工業(yè)，搞土地財(cái)政，但另一方面，不顧生態(tài)環(huán)境，拼命要政策，導(dǎo)致中央和地方的博弈。為了克服弊端，對沒有條件自己養(yǎng)活自己的地方，就要考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有些地方適合搞發(fā)展，那就加快發(fā)展。財(cái)政體制確實(shí)應(yīng)該從全國范圍來改革，不是僅改革北京的體制。

《南風(fēng)窗》：美國的華盛頓和澳大利亞的堪培拉是首都城市的一種類型，聚焦首都功能，北京能從他們的經(jīng)驗(yàn)里借鑒什么嗎？

肖金成：華盛頓、堪培拉就是首都，就是政治中心和國際交往中心，別的不搞，搞一些博物館，搞搞旅游就行了，一開始功能定位就很明確，沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。對北京的借鑒作用就是去功能化，但北京已經(jīng)聚集了這么多的人口，聚集了這么多的產(chǎn)業(yè)，聚集了這么多的功能，要去功能化不是那么容易的。為居民服務(wù)的功能要保留，比如餐飲、醫(yī)療、旅游、商貿(mào)還是要發(fā)展的。任何事物都有自身的慣性，所以只能是逐步疏解。

《南風(fēng)窗》：國家層面已經(jīng)確定要推動京津冀協(xié)同發(fā)展，在京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中疏解北京的非首都功能，需要注意什么？

肖金成：這個事情說起來容易做起來難。北京是一個城市，有很多的人口，城市是要滿足這些人的需求，要有賣菜的，要有商店，要有交通。你能把地鐵、公交車都撤出去嗎？它不是首都功能，卻是城市功能。向外疏解還應(yīng)該是個市場化的過程，要通過政策引導(dǎo)，鼓勵向外轉(zhuǎn)移。我的觀點(diǎn)首先是不做加法，同時在產(chǎn)業(yè)方面逐步做減法。

《南風(fēng)窗》：在不做加法這個點(diǎn)上，北京市做得到嗎？

肖金成：這是可以做到的。第一可以通過規(guī)劃控制，第二可以通過政策引導(dǎo)，第三我覺得可以使用帶有強(qiáng)制性的措施。比如說外資銀行想把總部設(shè)在北京，那對不起，不可以。這種控制做加法是可以做得到的。減法，首鋼不是搬到曹妃甸去了嗎，就是做減法，還有很多工廠，像燕山石化也可以搬走，汽車產(chǎn)業(yè)，北京各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)，是完全可以搬走的。

《南風(fēng)窗》：如果一切都能進(jìn)展順利的話，你預(yù)期對北京的大城市病的治療需要多少時間才能見效？

肖金成：我覺得2020年、2030年是兩個時間節(jié)點(diǎn)，5年可能初見成效。從另一個方面說，城市功能疏解是一個漸進(jìn)的過程，也可能沒有什么嚴(yán)格的時間節(jié)點(diǎn)。我個人還有一個觀點(diǎn)，北京的功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不代表人口會減少。

《南風(fēng)窗》：如果常住人口不減少，所謂的大城市病怎么能緩解呢？

肖金成：把城市病定義為人口多是不對的，人口多不是城市病，汽車多才是城市病。我在樓上居住，在樓下上班，會加劇擁堵嗎？我呼吸點(diǎn)空氣，能說PM2.5就多了嗎，在哪兒不呼吸?。筷P(guān)鍵不是人減少多少，而是城市規(guī)模不要再擴(kuò)大，擁堵和排放不要增加。倫敦人口沒減少，紐約人口沒減少，東京人口沒減少，但是那里的環(huán)境改善了，交通狀況改善了，因?yàn)槲廴拘怨I(yè)轉(zhuǎn)移到其他地方了，甚至轉(zhuǎn)移到國外了。對治療大城市病我還是比較樂觀的。