摘?要： 30多年的中央地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整改革實際上是中央政府的行政性放權(quán)，作為市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期的特定產(chǎn)物，其將會在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的深入推進中被否定。制度化分權(quán)替代行政性放權(quán)是歷史發(fā)展的必然選擇。在走向制度化分權(quán)的改革進程中，要注重建立宏觀層面和微觀主體的溝通機制，強化頂層設(shè)計在整個改革中的核心作用;賦予公眾參與地方社會事務(wù)管理和監(jiān)督的權(quán)力，將自下而上的監(jiān)督同自上而下的監(jiān)察相結(jié)合;建立獨立的具有較高權(quán)威的中央地方權(quán)力分解、確認和裁判機構(gòu)。???? 關(guān)鍵詞：中央政府;行政性放權(quán);地方政府;權(quán)力關(guān)系;縱向政府關(guān)系;制度化分權(quán)????? 中圖分類號：D63????文獻標志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0004-04

基金項目：國家社科基金項目“生態(tài)文明建設(shè)中地方政府的權(quán)責配置和運行機制研究”（13CZZ005）。??作者簡介：魯敏（1974-），男，湖北麻城人，河北聯(lián)合大學管理學院副教授，南開大學管理學博士，研究方向：地方政府、縱向政府關(guān)系、生態(tài)文明治理。 ?? 20世紀80年代以來，中國邁開了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的歷史步伐，這其中包含中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。對于這種調(diào)整，給予什么樣的概括最合適？如何評價其歷史地位和價值？它變遷的趨勢將是怎樣的？在當前條件下，應(yīng)當通過哪些策略來適應(yīng)這種變遷趨勢，使之與經(jīng)濟社會的深入轉(zhuǎn)型保持互動協(xié)調(diào)，并成為“扶助之手”呢？ 這些都是新形勢下深化行政體制改革必須回答的重要問題，本文擬對這些問題作一分析和回答。????? 一、行政性放權(quán)：轉(zhuǎn)型期中央和地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整的總體特征????? 對于市場化改革30多年以來中央地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，研究者們作出了諸多描述和解讀。部分研究者用“分權(quán)”來界定這種權(quán)力關(guān)系的變化，并借用國內(nèi)外眾多的分權(quán)理論解釋這種權(quán)力關(guān)系調(diào)整帶來的影響。從一般情況來看，一方面分權(quán)改革后的地方政府能夠獲得較大的自主權(quán)，主動精神大大提升，并在區(qū)域競爭中最大程度上釋放市場的活力;[1]另一方面分權(quán)能使地方政府全面均衡地履行其職能，推動經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展，并通過與中央政府的相互制約，形成穩(wěn)固的市場環(huán)境。[2]但從實踐來看，前者能夠被顯著地觀察到且呈現(xiàn)不斷增強的趨勢，而后者卻出現(xiàn)背離，地方政府在經(jīng)濟建設(shè)、民生領(lǐng)域、生態(tài)文明和政治進步等多方面的表現(xiàn)并不均衡。多重領(lǐng)域發(fā)展的非均衡性反過來影響到地方政府的合法性和政治發(fā)展，正如有學者所言，“非常突出、值得注意的現(xiàn)象就是地方政治發(fā)展程度明顯低于中央層面，甚至也不如基層自治工作活躍，并且很不平衡?！盵3]????? 顯然，簡單地用“分權(quán)”一詞界定過去30多年中央和地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整有些隨意，難以準確表述這種變化的內(nèi)涵和特征。事實上，對于快速變化且具有較強獨特性的中國央地關(guān)系，“我們迄今所發(fā)展的概念工具基本上不能令人滿意。在很大程度上，我們試圖將中國經(jīng)驗的銷子插入西方理論的洞口?！盵4]考察相關(guān)文獻，不難發(fā)現(xiàn)，“在中國特定的正式官方語境中，從未有過‘分權(quán)’這個詞匯，自毛澤東主席以降，歷代國家領(lǐng)導人都是用‘下放權(quán)力’（以下簡稱‘放權(quán)’）來論述或理解中央與地方權(quán)力劃分問題，這不是一個單純的遣詞用句差異問題，而是反映了在執(zhí)政者處理中央地方關(guān)系問題上的一種制度取向，有其特定的內(nèi)涵?！盵5]????? 從字面上來看，分權(quán)強調(diào)的是權(quán)力在若干主體間的劃分。如果用于中央、地方之間的話，強調(diào)的是中央和地方作為兩個主體在特定政治框架下基于正式制度而各自獲得的權(quán)限，并根據(jù)權(quán)責配置精神確定承擔責任的過程;而放權(quán)則是強調(diào)作為權(quán)力所有者的中央政府在特定情境下，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要對掌握權(quán)力的靈活分解和下放。更進一步對兩個概念進行比較，不難發(fā)現(xiàn)它們內(nèi)涵的差別：從主體來看，分權(quán)存在非中央政府和地方政府的第三方，只有具有權(quán)威的第三方才能行使對這兩大機構(gòu)權(quán)責關(guān)系的界定，而放權(quán)的主體是中央政府;從行動依據(jù)來看，分權(quán)依據(jù)的應(yīng)當是正式的具有較高權(quán)威的制度，而放權(quán)依據(jù)的是法律效力較低的政策;從行為方式來看，分權(quán)應(yīng)當是對中央地方關(guān)系的制度化、規(guī)范化和穩(wěn)定性的分割，而放權(quán)更多的是中央政府在特定環(huán)境下對中央地方關(guān)系中的策略性處理;從行為結(jié)果來看，分權(quán)可以形成中央地方之間穩(wěn)定的關(guān)系，并且這種關(guān)系是相對平等的，而放權(quán)應(yīng)當是中央、地方關(guān)系的過渡狀態(tài)，中央在其中的主動和強勢遠大于地方。????? 綜合以上分析，30多年的中央、地方權(quán)力的調(diào)整改革應(yīng)當是中央政府的“放權(quán)”而非“分權(quán)”，是中央政府在傳統(tǒng)的計劃方式難以實現(xiàn)有效率的經(jīng)濟運行但又缺乏改革整體思路的特定情境下做出的權(quán)宜和試探之策，并不是中央政府和地方政府在權(quán)威制度和第三方約束下有計劃的權(quán)力分割。之所以將這種放權(quán)稱之為“行政性放權(quán)”，是專門用于強調(diào)這種放權(quán)所依賴的手段和工具。對30多年改革歷史的考察可以看到這種放權(quán)大多是通過法律效力并不高的政策手段進行的，是行政力量強制和約束的結(jié)果。這其中，雖然能夠看到分稅制這樣的制度化程度較高的分權(quán)方式，但在行政性主導的大環(huán)境中，這一制度仍然表現(xiàn)出較多的隨意性和不規(guī)范性，最終還是淪為依靠行政力量和政策主導的“半拉子工程”。事實上，分稅制改革與初衷的差距被研究者證實，“自1994年以來直至今天，我國各省級行政區(qū)以下的地方財政體制，總體而言始終未能如愿地過渡為真正的分稅制，實際上就是五花八門、復雜易變、討價還價色彩仍較濃厚的分成制和包干制?！盵6]????? 二、行政性放權(quán)背景下地方政府權(quán)力運行的特點????? 1從縱向來看，政府權(quán)力運行方式具有較強的“同質(zhì)化”傾向。在縱向政府體制和運行方式上，學者朱光磊提出了“職責同構(gòu)”的概念。[7]源于中國計劃經(jīng)濟體制的“職責同構(gòu)”具有不同于前蘇聯(lián)中央高度集權(quán)的獨特性，這種體制中地方所具備的有限自主性是改革開放初期順利向市場經(jīng)濟體制過渡的重要因素。應(yīng)該說，這一特征既為行政性放權(quán)提供了制度基礎(chǔ)，也在行政性放權(quán)中得到了進一步強化。因為行政性放權(quán)需要地方政府在職責和機構(gòu)上保持與中央政府的一致性，否則，地方將為沒有對應(yīng)的機構(gòu)承接下放的權(quán)力而苦惱。同時，中央的訓導和地方政府的模仿學習也強化了這種特征，地方在特定領(lǐng)域中的成功經(jīng)驗?zāi)軌虮恢醒肟偨Y(jié)并宣傳推廣，在基本相同的大環(huán)境中其運行方式也較易被其它地方學習借鑒。這樣，地方呈現(xiàn)出從機構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定到權(quán)力運行方式的“同質(zhì)化”，它們在相同的時間內(nèi)用相同的方式干基本相同的事情。????? 2在橫向上，地方政府具有不斷強化的集權(quán)傾向。行政性放權(quán)是在特定歷史時期實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型這一戰(zhàn)略目標的重要手段。雖然這種權(quán)力下放具有籠統(tǒng)性，但并不是沒有約束措施和激勵機制。具體來看，“政治承包制”和“晉升錦標賽”充當了這種放權(quán)的約束措施和激勵機制。地方政府為了完成這種轄區(qū)內(nèi)的任務(wù)，實現(xiàn)最大的政治利益和經(jīng)濟收益，往往不得不將中央下放的各種權(quán)力以及轄區(qū)內(nèi)能夠發(fā)動的資源統(tǒng)籌起來綜合運用。而轉(zhuǎn)型期相對粗線條的監(jiān)控機制并沒有對這些行為方式在局部層面的不合法性予以確認，地方政府的橫向集權(quán)在中央政府的默認中逐步常態(tài)化。????? 橫向集權(quán)的邏輯在不同時期針對不同主體存在不同的表現(xiàn)形式。在市場化改革早期企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)沒有完善以前，地方政府既截留了中央下放到企業(yè)的權(quán)力，又截留了企業(yè)上繳中央的利潤。[8]而在企業(yè)改制完成并建立了較為完善的法人治理結(jié)構(gòu)以后，地方政府雖然不能直接干涉企業(yè)組織的生產(chǎn)經(jīng)營，但能夠動用土地、財政、公安等職能部門引導各種資源的流動。在某些特定情境下，這種傾向可能演變?yōu)榈胤秸綑?quán)限動員企業(yè)資源的現(xiàn)實。相比較而言，政府與企業(yè)的權(quán)力關(guān)系較政府與其他組織的權(quán)力關(guān)系界定要明確得多。地方政府對產(chǎn)權(quán)主體相對清晰的企業(yè)資源尚且具有如此強大的能動能力，那么它對轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)單位以及與它保持較密切關(guān)系的社會組織所具有的“強勢地位”就更為明顯了，這種案例在現(xiàn)實中比比皆是。一般而言，地方政府的橫向集權(quán)與地方關(guān)鍵行動者、地方所面臨的壓力相關(guān)。地方領(lǐng)導越“強勢”，地方面臨的政治任務(wù)和經(jīng)濟壓力越大，這種集權(quán)表現(xiàn)得越明顯。????? 3地方政府的權(quán)責配置走向失衡。毫無疑問，行政性放權(quán)是主政者在現(xiàn)代政府管理知識和市場經(jīng)濟知識等均較為匱乏的情境下的試探性選擇。對于權(quán)力的下放，缺乏周密的計劃和整體聯(lián)動的機制。這樣必然帶來一個后果，那就是權(quán)力的下放與責任的配置出現(xiàn)脫節(jié)，而且這種不良現(xiàn)象會隨著權(quán)力下放的深入推進而愈演愈烈。從理論上講，權(quán)責配置應(yīng)當遵循權(quán)責對等、主體明確、表述規(guī)范、配置穩(wěn)定和能力保障等基本原則，但行政性放權(quán)打破了權(quán)責配置的基本原則。具體地說，隨機和不規(guī)范的權(quán)力下放破壞了權(quán)責對等的初始狀態(tài)，讓有權(quán)無責、有責無權(quán)、權(quán)大責小或者權(quán)小責大等眾多權(quán)責不對等現(xiàn)象廣泛存在于地方政府中;權(quán)力和責任主體規(guī)定的不明確帶來了權(quán)責主體的虛化;變動不居的公共政策助長了權(quán)責配置的不穩(wěn)定性。[9]????? 4地方政府的權(quán)力運行透明度較低，缺乏自下而上的有效監(jiān)督和制約。雖然近十年來信息網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展為政務(wù)公開提供了技術(shù)上的支持，在外部壓力和技術(shù)改善的共同作用下，地方政府權(quán)力運行的透明度有所改善，但總體看來，還遠未達到公眾的期待和要求。清華大學發(fā)布的《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》顯示，我國市級政府財政透明度仍然很低，即使排序在前30位的市級政府的財政公開情況也遠未達到良好披露的水平。[10]地方政府權(quán)力運行的較低透明度是計劃經(jīng)濟權(quán)力運行方式的慣性，且難以在行政性放權(quán)中得到根本改觀。究其原因，行政性放權(quán)是中央對地方政府的權(quán)力轉(zhuǎn)讓。從地方政府來看，中央是行政權(quán)力的“元主體”，是授權(quán)者、考核者和監(jiān)督者，因而，接受中央政府權(quán)力讓渡并向它負責是實現(xiàn)權(quán)責循環(huán)的“主要回路”。雖然近年來中央更加注重地方公眾的訴求并試圖將這種訴求的回應(yīng)納入對地方政府的考核中，但效果并不明顯，對于地方政府而言，它們與轄區(qū)公眾的權(quán)責關(guān)系仍然處于次要的位置。而且，行政性放權(quán)中地方政府權(quán)力運行的非規(guī)范性讓他們自覺“丑媳婦難以見公婆”，喪失接受公眾檢驗的底氣。在這種邏輯下，地方政府缺乏向公眾開放權(quán)力運行“觀察窗口”的主動性，在多數(shù)情況下，地方權(quán)力的不夠開放阻斷了公眾的知情權(quán)，公眾對地方的監(jiān)督和制約自然難以落到實處。????? 三、行政性放權(quán)的影響和歷史定位????? 毋庸置疑，行政性放權(quán)是中央政府試圖打破計劃經(jīng)濟的沉悶和低效而選擇的權(quán)宜性舉動。對于這種放權(quán)的最終目標、實現(xiàn)方式和具體步驟，缺乏明確思路。實際上是試圖通過邊改邊看，相時而動，能在復雜的政治經(jīng)濟環(huán)境中“趟出一條路”。總的來看，市場化轉(zhuǎn)型30多年的歷史證明這種策略是有效的，它釋放了潛藏在地方政府層面的創(chuàng)新精神和發(fā)展動力，并通過地方政府的護佑培植了市場主體，釋放了市場潛能;它靈活而高效地應(yīng)對了改革中各種難以預計的風險，同時，為縱向間政府關(guān)系的發(fā)展積累了豐富的經(jīng)驗。????? 但任何社會實踐都具有社會歷史性特征，都是一定歷史條件下的產(chǎn)物，也必將隨著歷史條件的消失而最終消失。正如馬克思所指出的那樣，“甚至當我從事科學之類的活動，即從事一種我只是在很少情況下才能同別人直接交往的活動的時候，我也是社會的，因為我是作為人活動的。……因此，我從自身所做出的東西，是我從自身為社會做出的，并且意識到我自己是社會的存在物?！盵11]可見，人類的實踐及形成的社會存在都是特定社會條件下的產(chǎn)物，也都將隨著社會歷史的變遷而在自我否定中重生。行政性放權(quán)是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的必經(jīng)之路。從當時中國特定的政治經(jīng)濟環(huán)境來看，主政者既要面對意識形態(tài)的爭議和傳統(tǒng)觀念及其慣性思維方式的束縛，又希望在較短的時期內(nèi)改變經(jīng)濟貧弱的現(xiàn)狀，切換執(zhí)政的方式和中心內(nèi)容，其面對的政治壓力和經(jīng)濟困境是可想而知的。在那種情境下，對未來的過度描述和整體規(guī)劃既缺少相應(yīng)的知識和能力，也會引起不必要的爭議。最好的方法就是擱置爭議，少說多干，大膽放手，鼓勵創(chuàng)新。應(yīng)該說，行政性放權(quán)是那種特定情境下的合理選擇，歷史也證明了這一選擇對于改革開放30多年的貢獻和價值。但隨著改革釋放的紅利將經(jīng)濟社會整體推到“質(zhì)”的變化，并趨于更高層次的矛盾時，這種社會形態(tài)就要走向自我否定。????? 總體來看，行政性放權(quán)所具有的消極性表現(xiàn)在：????? 1誘發(fā)了地方政府行為的短期化。行政性放權(quán)是中央在特定時期為了激發(fā)地方的活力而將自己所擁有的權(quán)力下放的權(quán)宜性舉措，因而權(quán)力的下放具有相時而動的特征。在地方政府看來，中央、地方的權(quán)力關(guān)系具有臨時性特征，中央的優(yōu)惠政策“過了這一村就沒這個店”。權(quán)力關(guān)系的時效性使得“搶”字當頭的機遇意識占據(jù)地方政府的主導地位。在特定的激勵機制下，為了搶占先機，地方政府往往就會選擇只顧一時、不求長遠的短期行為，奉行“一錘子買賣”的機會主義策略。地方政府行為的短期化帶來的弊端是顯而易見的，不僅如此，這種行為模式在官員不穩(wěn)定的任期制和交流制中被充分放大。表現(xiàn)為，地方官員通過制造政績泡沫和表面工程造成虛假的繁榮，將各種不利因素留給下任，留給本地民眾;破壞了地方契約基礎(chǔ)，導致市場中的誠信意識淡薄;可能在中央政府的放權(quán)時期制造過量的產(chǎn)能，降低中央政府宏觀調(diào)控的政策效果。[12]????? 2強化了縱向上下級政府的“庇護和附庸”關(guān)系。行政性放權(quán)的主動權(quán)基本掌握在中央政府的手中，權(quán)力什么時候放、怎樣放和放多少，甚至只放給誰等都取決于特定時期中央政府的意圖。地方政府尤其是地方的基層政府基本沒有左右的余地。權(quán)力是一種稀缺資源，獲得權(quán)力尤其是獨特性的權(quán)力是地方能夠在競爭中處于優(yōu)勢的重要前提。為了能夠獲得政策上或者財政上的支持，地方在向中央政府爭奪各種資源的問題上非?！吧闲摹?，這一點從地方“駐京辦”的撤而不銷和地方政府的“跑部錢進”可以充分體現(xiàn)出來。事實上，中央地方政府的這種關(guān)系廣泛存在縱向政府的上下級之間。當這一點與“下管一級”的干部管理權(quán)限結(jié)合在一起時，必然強化上級對下級政府的勢能。在監(jiān)督機制尚不完善的情景下，上下級間不對等的關(guān)系很容易被異化和庸俗化，下級會通過正當?shù)纳踔练钦數(shù)氖侄螌で笊霞壍年P(guān)照，并最終淪為“庇護和附庸”的關(guān)系，這一點越到基層越明顯。????? 3制度化監(jiān)控的缺失使地方政府出現(xiàn)日益嚴重的違紀和腐敗行為。與行政性放權(quán)相對應(yīng)的是“考核替代型監(jiān)控”。行政性放權(quán)具有較大隨機性和不規(guī)范，中央地方間的權(quán)力責任處于變動不居的狀態(tài)，這就決定中央政府不可能對每一次權(quán)責的變化做出細致的規(guī)定和嚴格的審查。適應(yīng)這種需要，中央簡化了對地方政府的監(jiān)控機制，建立了“一套以主要經(jīng)濟指標為中心，兼顧意識形態(tài)忠誠度和其他社會發(fā)展指標（社會穩(wěn)定、計劃生育等）的考評體系，……這套業(yè)績考核系統(tǒng)是一種任務(wù)導向型的考核方式，它將考核的結(jié)果作為評判地方政府行為效果的重要依據(jù)，以相對簡單和直觀的階段性考核結(jié)果代替對地方政府復雜的日常性考核”。[13]“考核替代型監(jiān)控”是一種粗線條的監(jiān)控方式，缺乏制度化監(jiān)控的細致、穩(wěn)定和規(guī)范，它給地方政府留下了過多的灰色地帶。不規(guī)范的放權(quán)和粗線條的考核機制助長了地方政府的頂風違紀行為，甚至尋租和腐敗。????? 4不利于區(qū)域間和經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展。從理論上講，政府權(quán)力來自于公眾權(quán)利意志的讓渡，回應(yīng)公眾的要求并實現(xiàn)社會的均衡發(fā)展應(yīng)當是政府的價值追求。但中國是一個形態(tài)超大且發(fā)展極不均衡的國家，各地民眾在生產(chǎn)環(huán)境、生存狀態(tài)和生活要求上存在較大的差異。源自于中央統(tǒng)一意志的行政性放權(quán)簡易直接，不可能對每個地方的實際情況考慮得那樣全面和具體，這種狀況在行政性放權(quán)早期表現(xiàn)得尤為明顯。大多數(shù)情況下，中央的放權(quán)是基于整個國家的“中間量”進行的，對那些處于特殊情況的“兩頭”很可能缺乏針對性。這種放權(quán)模式實際上不利于增強那些先天發(fā)育遲緩地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力。再者，行政性放權(quán)是中央政府基于特定時期的戰(zhàn)略任務(wù)而進行的簡易處理，而到了地方層面，這種簡易就會更甚。本來就處于高度緊張狀態(tài)的地方政府勢必將有限的資源用在中央政府最為強調(diào)的戰(zhàn)略目標上，對于其他目標則視情而定;實際操作中，絕大多數(shù)情況下次一級的目標被忽視。這一點從改革開放以來“經(jīng)濟建設(shè)型政府”的形成邏輯可以看出。????? 5破壞可能生成的制度化分權(quán)，阻礙了進一步的改革。“過去三十多年的速度型發(fā)展過程中，包括政策目標、損益分布、心理貼現(xiàn)、績效評價等方面的制度安排已經(jīng)形成了很大的慣性。在這樣的制度慣性下，規(guī)制型發(fā)展政策不可避免地會被扭曲和變異?！盵14]從這個意義上講，行政性放權(quán)所具有的慣性是制約制度化分權(quán)，并阻礙未來改革深入推進的關(guān)鍵所在。這一點在分稅制實踐中表現(xiàn)十分明顯。應(yīng)該說，分稅制是用制度的精神塑造政府財稅關(guān)系，進而影響整個縱向政府關(guān)系的重要變革。部分研究者將這一舉措喻為“財政聯(lián)邦主義”，并認為是中國大陸經(jīng)濟快速增長的動力之源。但這個在西方市場經(jīng)濟國家中表現(xiàn)成熟的制度化分權(quán)卻在中國停滯不前。尤其是進入新千年以來，這一制度與行政性放權(quán)及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政府機會主義聯(lián)系起來，不僅阻礙了其自身的進一步完善，而且可能誘發(fā)地方向反改革的方向演變。這些分別可以從省級以下分稅制改革的停頓，近年來房地產(chǎn)市場的非理性增長和地方發(fā)展的畸形模式中觀察到。不難看出，在缺乏制度化分權(quán)的大環(huán)境中，僅憑分稅制改革的單打獨斗難以將改革推向深入。????? 四、制度化分權(quán)：中央地方權(quán)力關(guān)系變遷的趨勢和策略分析????? 行政性放權(quán)是中央政府為了推動經(jīng)濟管理體制改革而不得不在中央地方權(quán)力關(guān)系上做出的權(quán)宜性調(diào)整，在特定歷史時代這種調(diào)整產(chǎn)生的積極性大于消極性。但行政性放權(quán)本質(zhì)上還是人治方式在國家治理層面的體現(xiàn)，具有較強的過渡性特征。當經(jīng)濟社會的發(fā)展步入更高層次的文明形態(tài)，社會生活中的主要矛盾發(fā)生變化時，這種特定歷史時期的社會存在就會完全顯露出它的消極面，并成為社會在更高層面上保持平衡的阻礙力量。應(yīng)該說，現(xiàn)階段是行政性放權(quán)走向自我否定的歷史時期。制度化分權(quán)是行政性放權(quán)的歷史選擇，制度建設(shè)將成為下一階段政治和行政體制改革的基本方向。正如黨的十八大報告所指出的，“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。”????? 從理論上分析，無論是以憲法為基礎(chǔ)的政治性分權(quán)還是以中央的法律制度為基礎(chǔ)的行政性分權(quán)，都應(yīng)當歸于制度化分權(quán)的范圍。制度化分權(quán)是采用穩(wěn)定的、規(guī)范的制度實現(xiàn)行政權(quán)力的分割、行使和監(jiān)督，保障中央地方在具有較強剛性的制度環(huán)境中行使權(quán)力并接受監(jiān)督。雖然過度的集權(quán)很容易破壞制度化分權(quán)，但總體來看制度化分權(quán)與權(quán)力的集分程度并沒有直接的聯(lián)系。它可以是在中央權(quán)力較為集中的情況下的行政性分權(quán)，也可以是地方自治程度較高情況下的政治性分權(quán)。前者如法國，后者如美國。因為制度性分權(quán)強調(diào)的是權(quán)力在縱向的劃分依據(jù)和運行方式，以及在此基礎(chǔ)上形成的中央地方關(guān)系，而并不論權(quán)力在中央地方間的分布狀態(tài)。這樣，對于那些具有較強中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家而言，實現(xiàn)制度化分權(quán)并不是對現(xiàn)行政治體制的背離，但卻需要根據(jù)自身政治體制和行政運行模式的基本特征，選擇合適的時機，逐步強化制度規(guī)范在縱向政府關(guān)系調(diào)節(jié)中的作用，建立中央地方關(guān)系的穩(wěn)定預期;同時，將那些關(guān)系到中央地方權(quán)力的制度逐步上升到基本制度的層面，通過權(quán)威的第三方監(jiān)控和執(zhí)行。????? 對于當代中國而言，無論從歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)實矛盾來看，權(quán)力在中央層面適度集中是較為理性的選擇，這是由超大國家的多重不均衡性及其正在跨越現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的特定歷史任務(wù)所決定的。但權(quán)力的適度集中要把握分寸，尤其是要注意區(qū)分權(quán)力的性質(zhì)。馬克思將國家的職能劃分為政治職能和社會管理職能，與此相對應(yīng)，政府權(quán)力可以劃分為政治性權(quán)力和社會管理性權(quán)力。權(quán)力的集中還是分散應(yīng)當注意同權(quán)力的這兩種劃分方法結(jié)合起來。大體而言，政治性權(quán)力應(yīng)當以“統(tǒng)”為主，社會管理性權(quán)力以“分”為主。綜合判斷，當代中國不宜采取地方自治程度較高的“政治性分權(quán)”，而應(yīng)當采用中央權(quán)力較為集中的“行政性分權(quán)”。????? 從行政性放權(quán)過渡到行政性分權(quán)雖然只是一字之差，但并不是簡易的改進過程，而是復雜的改革過程。最大的阻力在于行政性放權(quán)的制度慣性及圍繞這一制度而生成的各種利益相關(guān)者。一種制度形成以后，一般會生成適應(yīng)這一制度并獲利較多的利益團體，他們與現(xiàn)存制度在相互強化中形成路徑依賴，成為改革這項制度的阻力。既得利益者具有集團化和權(quán)力化的動力，它們往往通過阻斷市場微觀主體同宏觀理性的信息交流，通過它們所擁有的執(zhí)行優(yōu)勢來延緩改革進程，曲解甚至異化改革思路。從這個角度來看，從行政性放權(quán)走向行政性分權(quán)將是一個復雜的漸進的歷史過程。因而，改革中需要注意以下基本策略：一是注重建立宏觀層面和微觀主體的溝通機制，強化頂層設(shè)計在整個改革中的核心作用。雖然歷史演進的總體趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的，但實現(xiàn)的路徑可能千差萬別。最為關(guān)鍵的是要防止改革走彎路，甚至陷入周期性循環(huán)，最大程度上降低改革過程中的陣痛。當前，宏觀層面的理性與微觀主體的訴求擁有共同的改革意愿和目標，但較易被處于中間層面的既得利益集團所阻礙。因而推進改革的關(guān)鍵在于破除這種阻力。一方面要通過有效的溝通機制將微觀主體的訴求傳遞到宏觀層面，實現(xiàn)宏觀理性與微觀訴求之間的耦合和共振;另一方面要強化頂層設(shè)計在整個改革中的核心作用。通過強制性制度變遷跳出傳統(tǒng)制度慣性和既得利益集團共同形成的“路徑依賴”。二是逐步賦予公眾參與地方社會事務(wù)管理和監(jiān)督的權(quán)力，將自下而上的監(jiān)督同自上而下的監(jiān)察相結(jié)合。微觀主體是地方權(quán)責運行的最終指向，也是地方權(quán)責運行的最直觀感受者。中央政府將各種社會管理性權(quán)力下放的過程中，既要及時建立相關(guān)權(quán)力的約束制度，又要及時賦予公眾對各類事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止權(quán)力責任關(guān)系轉(zhuǎn)換的“真空”，實現(xiàn)公眾對下放權(quán)力的制度化監(jiān)督。三是建立獨立的具有較高權(quán)威的中央地方權(quán)力分解、確認和裁判機構(gòu)。從西方成熟市場經(jīng)濟國家的實踐來看，它們一般都建立了較為權(quán)威的第三方機構(gòu)處理中央地方權(quán)力的劃分問題，并裁判可能出現(xiàn)的權(quán)力糾紛。

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