張璐晶 王紅茹 陳惟杉 徐豪

近日，中央電視臺報道了遼寧、吉林兩省中儲糧下屬糧庫等在政策性糧食收儲和銷售出庫過程中，存在以陳糧頂新糧、惡意套取價差補貼等問題。這引起了社會各界廣泛關(guān)注，并質(zhì)疑中儲糧為什么改不了“老毛病”。

事件曝光后，國家糧食局下發(fā)了對收儲企業(yè)執(zhí)行國家糧食購銷政策情況進行重點檢查的緊急通知。中國政府網(wǎng)4月22日消息稱，國務院總理李克強對此高度重視并作出重要批示，強調(diào)此事性質(zhì)惡劣，要求進行徹查、依法問責，并舉一反三，抓緊完善監(jiān)管制度，堅決堵塞漏洞，切實守住管好“天下糧倉”。

如何守住、管好“天下糧倉”？學者建議，在糧食流通領(lǐng)域建立第三方監(jiān)管機制，并加大反腐力度。與此同時，今年年初中央再次強調(diào)的糧食安全省長責任制（民間稱之為“省長管糧”），更被各界寄予厚望。

學者為管好“天下糧倉”開出“藥方”——“省長管糧”、反腐、第三方監(jiān)管

據(jù)央視報道，一些中儲糧糧庫和糧商相互勾結(jié)，用陳糧頂替新糧賺取差價，每噸達700元，若買2萬噸，差價可達千萬。

“糧食安全是國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要基礎。我國建立糧食儲備制度，就是為了確保糧食安全?，F(xiàn)在糧倉里出了‘碩鼠’，不能不引發(fā)人們對糧食安全的關(guān)注。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀研究室主任黨國英接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示。

4月18日上午，吉林省糧食局、中儲糧吉林分公司及相關(guān)部門召開了緊急會議。吉林省糧食局局長韓福春在緊急會議上說：“在這個問題上，實實在在給咱們敲響了一個警鐘，觸目驚心。”據(jù)了解，經(jīng)國家糧食局授權(quán)，吉林省糧食局將聯(lián)合多個相關(guān)部門，對吉林省所有的糧食儲備庫進行普查，并預計于4月底前完成普查。據(jù)媒體4月20日報道，由國家糧食局、中儲糧總公司和遼寧省農(nóng)委組成的聯(lián)合調(diào)查組也已進駐事發(fā)糧庫，現(xiàn)場查封該糧庫收儲的2.5萬噸稻谷。

黨國英認為，中儲糧出現(xiàn)糧庫和糧商用陳糧頂替新糧賺取差價的問題，主要問題是監(jiān)管不力?！霸诶骝?qū)動下，有人就違法亂紀。監(jiān)管漏洞非常明顯的情況下，腐敗就容易發(fā)生。”黨國英說，“杜絕這類事件的發(fā)生，需要進一步強化責任，建立第三方監(jiān)管機制，糧食在流通領(lǐng)域質(zhì)量的測定，應該有一個中立監(jiān)管機構(gòu)。同時反腐不能松懈，要老虎蒼蠅一起打。”

在黨國英看來，為了守住管好“天下糧倉”，近些年來，中央對糧食安全的投入越來越大，今年年初國務院印發(fā)的《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》就是突出地方在維護糧食安全方面的主體責任、加大投入的體現(xiàn)?！霸缭谑嗄昵埃覈痛_立了‘米袋子’省長負責制，這次是強化事權(quán)與責任?！秉h國英對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“尤其是在糧食主產(chǎn)區(qū)，省長的責任就更應該強化，如果政府部門的責任和監(jiān)管到位了，也就減少了糧食安全問題發(fā)生的可能?！?/p>

“管好‘天下糧倉’的確任重道遠。糧食安全可以說也一直是每年中央‘一號文件’的主題之一。”黨國英告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“現(xiàn)在我們國家的糧食生產(chǎn)能力已經(jīng)完全可以滿足國內(nèi)的需要，主要問題是我們在國際市場上缺乏競爭優(yōu)勢。中國的糧食安全要放在國際市場的大背景下來考慮。”

國務院首次以專門文件明確“省長管糧”的事權(quán)與責任

新年伊始，“省長管糧”成為一個頻繁出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。

1月22日，國務院公布《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》（下稱《意見》），第一次以專門文件明確各省級政府在維護國家糧食安全方面的事權(quán)與責任。2月1日公布的中央一號文件在第一部分第一條明確表示：進一步完善和落實糧食省長負責制。2月16日，國家糧食局出臺文件提出：力爭從2015年起把貫徹落實糧食安全省長責任制列入?。▍^(qū)、市）政府重點工作任務。

糧食安全省長責任制是保障國家糧食安全的一項基本制度。1994年，國務院首次提出了糧食省長負責制，即所謂“米袋子”省長負責制，此后在多個文件和規(guī)劃中多次予以強調(diào)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《人民日報》采訪時表示，這次國務院出臺的《意見》，是對落實糧食安全省長責任制度的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新，是國務院第一次以專門文件明確各省級政府在維護國家糧食安全方面的事權(quán)與責任。

陳錫文表示，《意見》主要有以下幾個特點：第一，進一步強調(diào)了確保國家糧食安全的極端重要性和復雜性。第二，對各省級政府在維護國家糧食安全方面的事權(quán)與責任規(guī)定更全面、更系統(tǒng)?！兑庖姟访鞔_的責任，涵蓋了糧食生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，不僅強調(diào)了糧食的數(shù)量安全，還強調(diào)了糧食的質(zhì)量安全、糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，以及節(jié)糧減損和健康消費等。第三，對落實糧食安全省長責任制的規(guī)定更明確、更具體。比如，在加強糧食儲備能力建設方面，要求嚴格按照儲備規(guī)模和完成時限，抓緊充實地方糧食儲備，定期將地方糧食儲備品種、數(shù)量和布局等信息報送國家有關(guān)部門等。在加強糧食流通能力建設方面，要求將糧食倉儲物流設施作為重要農(nóng)業(yè)基礎設施抓緊建設等。第四，在落實糧食安全省長責任制的機制上更嚴格、更嚴肅。《意見》通篇都在強調(diào)要建立健全維護國家糧食安全的各項制度與機制，特別是明確要求建立監(jiān)督考核機制，強化了對各地落實糧食安全責任的考核、追責和問責制度，增強了建立健全糧食安全省長責任制的嚴肅性，有利于形成落實糧食安全責任的長效機制。

“省長管糧”的十大責任

強化糧食安全意識和責任

鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力

切實保護種糧積極性

管好地方糧食儲備

增強糧食流通能力

促進糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

保障區(qū)域糧食市場基本穩(wěn)定

強化糧食質(zhì)量安全治理

大力推進節(jié)糧減損和健康消費

強化保障措施和監(jiān)督考核

“省長管糧”管什么

“過去主要考核產(chǎn)能，這次主要考核庫存”

中國社科院農(nóng)村所研究員李國祥告訴《中國經(jīng)濟周刊》，不同時期，因國家糧食形勢存在著一定的差異，“省長管糧”的主要任務也存在著一定的差別。

據(jù)李國祥介紹，在糧食省長負責制建立初期，我國糧食生產(chǎn)多年徘徊，糧食市場價格上漲幅度較大，糧食省長負責制的主要任務是增加糧食供給，平抑糧食市場價格過快上漲。到了上世紀90年代后期，我國糧食供給過于充足，主產(chǎn)區(qū)普遍出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難，糧食省長負責制的主要任務是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，擴大主銷區(qū)到主產(chǎn)區(qū)購進糧食規(guī)模。2003年我國糧食出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)，2004年我國又進一步放開了糧食收購市場，糧食省長負責制的主要任務是確保當?shù)氐募Z食種植面積和糧食產(chǎn)量不能下降，并要求擴大地方糧食儲備。但是，由于糧食儲備需要占用大量資金，支付成本費用，很多地方?jīng)]有儲足糧食。主產(chǎn)區(qū)的糧食收儲主要由中央承擔。2015年又提出省長負責制，主要是這兩年主產(chǎn)區(qū)的糧食又多得不得了，糧食庫存積壓得特別厲害，而主銷區(qū)卻不存糧食，實際上把糧食安全的責任主要推給中央政府來承擔?！爸醒胝撕芏噱X，但是糧食儲備的矛盾仍然很突出。所以這次強調(diào)省長負責制是想讓省長承擔更多的責任，尤其是對于主銷區(qū)來說。”李國祥說，“過去省長承擔的責任主要是考核產(chǎn)能，這次主要是考核庫存，要把地方庫存存滿，解決中央政府存量過多的矛盾和壓力?！?/p>

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任、連續(xù)12年參與中央一號文件起草的宋洪遠告訴《中國經(jīng)濟周刊》，糧食省長負責制不是只負責生產(chǎn)，主要講的是以省為一個單元，由省長來負責糧食的供求平衡、市場調(diào)控，既有生產(chǎn)的問題，也有流通的問題，也有調(diào)控的問題，比如浙江省不是糧食主產(chǎn)區(qū)，是主銷區(qū)，省長也要負責本省地域內(nèi)的糧食供求平衡問題。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部原部長徐小青告訴《中國經(jīng)濟周刊》，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)能不能采取措施保糧，能不能在省內(nèi)自求平衡，特別是主銷區(qū)不能認為我就是買糧食吃的地方，需要達到供求平衡的程度，才是糧食安全省長責任制的衡量標準。

2001年“新糧改”給糧食流通增加了壓力

將全國31個省份劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)。2015年，13個主產(chǎn)區(qū)的庫存占到了全國的71%;主銷區(qū)則糧食生產(chǎn)邊緣化，糧食缺口不斷加大

改革開放初期，全國30個省份有21個是糧食輸出區(qū)（即主產(chǎn)區(qū)，包括江蘇、廣東、浙江），而到了上世紀90年代中期，糧食可外銷的省份只剩9個。

1994年，國務院在綜合考慮了各省份資源差異和糧食生產(chǎn)傳統(tǒng)等因素之后，依據(jù)糧食生產(chǎn)與消費量的多少，明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等6省份為糧食主銷區(qū)。同時，國家實行糧食省長負責制，作為保障糧食安全的重要手段。此后，在2001年進行的新一輪糧改中，浙江因糧食產(chǎn)量和庫存大幅度下降，也被國務院納入到了糧食主銷區(qū)。此輪糧改重新劃分了糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)的版圖，全國（不含港澳臺地區(qū)）被劃分為13個糧食主產(chǎn)區(qū)、7個主銷區(qū)和11個基本平衡區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)包括遼寧、河北、山東等;主銷區(qū)為北京、天津、上海等;產(chǎn)銷平衡區(qū)為山西、寧夏、青海等。

這樣的劃分使糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)能穩(wěn)定地發(fā)揮地理資源優(yōu)勢，確保了糧食產(chǎn)能逐步提高。但是，作為主銷區(qū)的地區(qū)由于沒有了糧食生產(chǎn)剛性任務和硬性要求，主觀上缺乏糧食生產(chǎn)積極性，導致糧食生產(chǎn)處于逐漸下滑、耕地面積處于逐漸甚至大幅減少的狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，這些年占用耕地面積上升幅度較大的大多屬于主銷區(qū)。

根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，1996年至2006年，全國耕地減少了約1.24億畝，這些流失的耕地中有超過半數(shù)分布在珠三角和長三角，這些良田沃土被征用后被轉(zhuǎn)變用途，變成廠房、道路、住宅。

2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：東南沿海地區(qū)糧食播種面積不斷減少。浙江、福建、廣東、廣西、海南5省區(qū)糧食面積9年減少1740萬畝，產(chǎn)量下降19億斤。在全國糧食增產(chǎn)的大背景下，糧食生產(chǎn)地域重心由南向北逐漸轉(zhuǎn)移，“北糧南運”的糧食流通格局進一步凸顯。

今年2月5日，國家糧食局政策法規(guī)司司長顏波接受媒體采訪時表示，“現(xiàn)在的一個趨勢是糧食生產(chǎn)逐步向主產(chǎn)區(qū)集中，應該說這有利于發(fā)揮資源的比較優(yōu)勢，但另一方面也帶來了流通當中的矛盾和保持供求平衡的矛盾?！蹦壳?3個主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的75%以上，特別是黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、山東、河南7個北方的主產(chǎn)省份占全國糧食總產(chǎn)量的差不多五成;13個主產(chǎn)區(qū)的庫存占全國的71%，銷區(qū)占到9%;主產(chǎn)區(qū)的消費量占到62%，主銷區(qū)占17%。這種生產(chǎn)和消費的布局給糧食流通帶來了很大的壓力。

根據(jù)2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在國家確定的13個糧食主產(chǎn)區(qū)中，只有5個省份能夠穩(wěn)定地輸出糧食（黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽），5個省份只略有盈余（江蘇、山東、江西、湖南、河北），而遼寧、湖北、四川已經(jīng)成為缺糧省份。未來的糧食輸出只能越來越依靠黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等少數(shù)幾個省份，而我國7個主銷區(qū)目前年糧食缺口在7000萬噸以上。

13個糧食主產(chǎn)區(qū)和11個基本平衡區(qū)內(nèi)部也在分化。在這些地區(qū)，以省城、地級市為重點的區(qū)域正在形成新的實力強大的“主銷區(qū)”，糧食生產(chǎn)越來越邊緣化，糧食缺口也會隨著城鎮(zhèn)化而不斷擴大?！爸麂N區(qū)”可能由目前的7個蔓延到大多數(shù)省份的省城，其中，成都最為典型，整個成都平原，糧食安全缺口近400萬噸。

此外，據(jù)知情人士介紹，作為主銷區(qū)的地方，往往是經(jīng)濟富裕地區(qū)，從建立高標準基本農(nóng)田、提升糧食科技支撐能力，到扶持支持農(nóng)民種糧、建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，乃至構(gòu)建現(xiàn)代糧食流通市場、提高糧食儲備能力等方面都有較好的財力人力物力基礎，但現(xiàn)在這種能力并沒有充分發(fā)揮。一些地方本來可以做到的可能做不到，本來可以做得更好的可能做不好，本來通過努力可以解決的可能難以解決，而一些糧食主產(chǎn)區(qū)由于財力所限，農(nóng)田水利基礎設施建設還很薄弱，糧食產(chǎn)能已接近極限。

國家糧食儲備應主要放在主產(chǎn)區(qū)還是主銷區(qū)

“讓主產(chǎn)區(qū)為國家糧食安全埋單是不公平的”

2013年12月14日，以“糧食與國家安全”為主題的第十二屆國家安全論壇上，吉林省原省長洪虎表示，把維護糧食安全的責任都加到糧食主產(chǎn)區(qū)的頭上，是不公平的。

洪虎稱，糧食風險基金，中央財政是包干的，就給固定的數(shù)量，庫存糧食增加的時候完全要地方資金配套，而糧食的主產(chǎn)省份大多是“財政的窮省份”，本來財政就困難，一旦出現(xiàn)賣糧難，還要自己掏錢為國家的糧食安全承擔責任去存多余的糧食。

“像這樣的責任應該轉(zhuǎn)到糧食主銷區(qū)。這個地方發(fā)展經(jīng)濟把大量種糧食的農(nóng)田改種經(jīng)濟作物，種經(jīng)濟作物的搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，城市化建設推進很快占用了大量農(nóng)田，你富起來了，糧食責任全部交給了主產(chǎn)區(qū)，我覺得這個是維護糧食安全責任的不公平?，F(xiàn)在我們主產(chǎn)區(qū)能調(diào)出商品糧的越來越少了，如果不采取差別化政策，不增加糧食主產(chǎn)區(qū)種糧積極性，從全國形勢來看這對維護糧食安全是不利的?！焙榛⒄f。

在洪虎看來，國家應該在糧食主銷區(qū)多建立糧食儲備庫?！艾F(xiàn)在把大量糧食存在主產(chǎn)區(qū)而不是主銷區(qū)，存在主產(chǎn)區(qū)的糧食損耗費用利息要求主產(chǎn)區(qū)承擔。一旦發(fā)生糧食安全或者糧食風險問題的時候，你得長途調(diào)運，從主產(chǎn)區(qū)把糧食調(diào)到主銷區(qū)。為什么不能在主銷區(qū)國家有意識多建立糧食儲備庫，在主銷區(qū)加大它的省長米袋子責任？這樣才有利于從兩頭來維護國家的糧食安全?！?/p>

誰來監(jiān)管“省長管糧”？

今年2月，國家糧食局出臺文件明確提出，各地要分別于2015年6月底和11月底前將貫徹落實《意見》進展情況報送國家糧食局，并及時反饋貫徹落實過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。

一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，一個非?，F(xiàn)實的情況是副部級單位的國家糧食局如何監(jiān)管正部級的省長們？況且具體的考核標準并沒有公布過，理論上是每年都要考核。比如儲備糧的情況，主銷區(qū)不能倉庫里面完全沒有糧食，全部讓主產(chǎn)區(qū)來儲備;主銷區(qū)的耕地面積不能減少，各省份做到了沒有？類似的可以有很多指標。

“省長怕國家糧食局嗎？不會怕。省長管糧的直接約束手段就應該是總理過問?！鄙鲜鋈耸空f。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部原部長徐小青告訴《中國經(jīng)濟周刊》，要考核省長管糧不是國家糧食局、國家發(fā)改委哪一家能管得了的。抓生產(chǎn)的事是農(nóng)業(yè)部來抓，基礎設施、各項政策補貼是國家發(fā)改委、財政部搞項目，最終還是要靠國務院來把關(guān)。

而宋洪遠則表示，不論什么級別，針對指標和任務都會有分工和分解，就可以進行考核了。按照政府發(fā)的文件，就得是國家糧食局對省長管糧進行考核。國家糧食局是具體落實單位。

此外，在李國祥看來，切實保障國家糧食安全還得通過法律途徑來實現(xiàn)。據(jù)其介紹，國家目前還在進行糧食立法，在國內(nèi)糧食領(lǐng)域，目前尚無一部完整的法律予以約束，現(xiàn)行糧食管理依據(jù)的是《糧食流通管理條例》。

2012年2月21日，國務院法制辦公布《糧食法（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。

2014年12月21日，國務院法制辦將修改后的《糧食法（送審稿）》及其說明全文公布，征求意見。近日，《中國經(jīng)濟周刊》記者從全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會了解到，國家發(fā)改委和國家糧食局已將糧食法草案報送國務院。