沈志先

黨的十八屆四中全會決定指出，“良法是善治之前提”，要求“抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”，“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。近年來，上海市人大內(nèi)司委在制定《上海市預防職務犯罪工作若干規(guī)定》、修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》等立法過程中，積極探索提高立法質(zhì)量、發(fā)揮立法主導作用的方法和路徑，取得了一定的成效。

一、實行“滾動推進”，探索立法主導的流程

我們從上海立法工作的實際情況出發(fā)，探索實行“滾動推進”的立法主導流程，即將代表議案辦理、課題研究、立法調(diào)研、草案起草、論證完善等立法過程，視作一條完整的“流水線”，只有“前道工序”完工并“驗收“合格，才進入“后道工序”。

以預防職務犯罪工作的立法為例。這項立法前后歷時兩年，草案修改了20余稿，分為五個階段“滾動推進”：第一階段——議案辦理階段。2013年1月，部分市人大代表在市人代會上提出關(guān)于開展預防職務犯罪立法的議案。委員會圍繞該議案的辦理工作，在深入調(diào)研立法必要性和可行性后，建議市人大常委會將其納入五年立法規(guī)劃。由此進入第二階段——課題研究階段。委員會會同市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦和市政協(xié)社法委，就預防職務犯罪工作的10個重點課題，聯(lián)手開展了為期一年的調(diào)查研究，形成了10份課題調(diào)研分報告和1份總報告。由此過渡到第三階段——立法調(diào)研階段。由于有了課題研究奠定的基礎(chǔ)，2014年初，這一立法被市人大常委會列為年度立法正式項目。委員會隨即組織市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦、市法學會等建立立法調(diào)研組，并邀請部分常委會組成人員、市人大代表和法律專家擔任調(diào)研組成員。從3月至6月，共召開9個座談會，就《規(guī)定（草案）》（建議稿）聽取了公檢法司、紀檢監(jiān)察、財政、審計、建設(shè)管理、規(guī)劃國土、國資監(jiān)管等20余家單位和部門的意見建議；同時還委托市政協(xié)社法委召開座談會，聽取了相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員和專家的意見建議。于是進入第四階段——正式起草階段。7月至9月，委員會在認真梳理和分析各方意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復討論，形成了《規(guī)定（草案）》（修改稿）。在對《規(guī)定（草案）》（修改稿）廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，聚焦重點難點問題深入研究，再作進一步修改，形成了《規(guī)定（草案）》（征求意見稿）。最后進入第五階段——論證完善階段。10月至12月，委員會將《規(guī)定（草案）》（征求意見稿）再次分送20余家單位和部門以及內(nèi)司委專家咨詢組全體成員征求意見，召開兩次專題會議逐條進行研究論證，并先后走訪市紀委、市檢察院和市審計局等部門聽取意見。在全國人大內(nèi)司委來滬調(diào)研期間，還專門聽取了馬馼主任委員等領(lǐng)導的意見。十八屆四中全會和中央紀委四次全會召開后，委員會及時學習領(lǐng)會會議精神，再次對法規(guī)草案進行反復打磨，最終形成《規(guī)定（草案）》的立法議案，按時提交市人大常委會會議審議。初步實踐表明，這個五階段“滾動推進”立法的流程較為科學合理，較好地保證了立法的質(zhì)量。

二、堅持開門立法，提升立法協(xié)商的實效

在2014年修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》過程中，委員會積極探索建立健全委員會層面的立法協(xié)商工作機制，取得了初步成效。

一是探索協(xié)商路徑。開展立法協(xié)商工作，首先要明確協(xié)商的路徑。經(jīng)過學習和討論，結(jié)合地方立法工作的實際需要，委員會初步確定從三個方面開展立法協(xié)商工作，分別為市民群眾、專家學者和政協(xié)委員。其中，市民群眾的意見反映具體民意，有助于增強立法的可操作性，更好地體現(xiàn)立法為民的宗旨；專家學者的意見具備一定的理論深度，有助于提高立法的前瞻性；政協(xié)委員的意見代表不同界別，有助于平衡立法的不同利益訴求。

二是探索協(xié)商機制。委員會重點建立了兩項制度。其一，建立委員會專家咨詢組制度。為提高立法、監(jiān)督等工作的科學性和民主性，充分發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢，制定了《內(nèi)司委專家咨詢工作辦法》，聘請了24位具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識、熱心人大事業(yè)的市人大代表和專家學者擔任專家咨詢組成員，為委員會開展立法等提供咨詢服務。其二，建立與政協(xié)溝通的平臺。與市政協(xié)社法委簽訂《關(guān)于在人大立法和監(jiān)督調(diào)研中開展合作的工作備忘錄》，商定在市人大常委會年度計劃確定后，雙方協(xié)商確定合作開展立法和監(jiān)督調(diào)研的工作項目，委托政協(xié)社法委召開政協(xié)委員專題座談會，并通過其邀請政協(xié)委員參加人大立法、監(jiān)督調(diào)研活動，提供咨詢服務。

三是保障公民參與。四中全會決定強調(diào)，要拓寬公民有序參與立法的途徑。在修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》立法調(diào)研過程中，委員會會同常委會人事代表工作委員會及各區(qū)縣人大常委會，組織市人大代表帶著法規(guī)草案進入社區(qū)，直接聽取老年人的修改意見，并登門征求部分80歲以上老年人的意見。這在本市立法工作中尚屬首次。常委會主任、各位副主任和常委會駐會的各位委員帶頭，共548位代表參加了這項活動，占全市代表總數(shù)的三分之二。代表們共計召開居民座談會達280余場次。委員會還向全體市人大代表發(fā)放調(diào)查問卷，并委托各區(qū)縣人大代表工作機構(gòu)開展居民問卷調(diào)查，共回收問卷5775份，參加調(diào)研座談的老年人和人大代表還提出了1309條具體的修改建議。委員會將這些調(diào)研數(shù)據(jù)和意見建議進行匯總整理，形成兩份“代表進社區(qū)調(diào)研報告”，轉(zhuǎn)送市政府相關(guān)起草部門，督促政府認真研究和吸納廣大老年人和人大代表的意見建議。同時，也為人大常委會審議法規(guī)草案打下了扎實的基礎(chǔ)。

三、堅持質(zhì)量第一，深化立法評估的機制

為把提高立法質(zhì)量的要求更好地落到實處，委員會注重從立法前、立法中、立法后三個環(huán)節(jié)的不同特點出發(fā)，積極探索形成相應的立法質(zhì)量評估機制。

一是試行立法“前評估”機制?！扒霸u估”是在法規(guī)立項之前開展的，分為兩種類型：一種是針對新制定的立法項目，按照前述“滾動推進”的做法，在正式立項前通過課題研究進行評估；另一種是針對擬修改的現(xiàn)行法規(guī)，以開展專題調(diào)研等形式，重點評估修改的迫切度和可行度。如：政府有關(guān)部門提出要修改《上海市道路交通管理條例》。經(jīng)過委員會與有關(guān)方面組織的專題研究，發(fā)現(xiàn)相關(guān)主管部門的立法調(diào)研做得還不夠全面深入，特別是在修改中考慮增加行政管理的手段較多，而考慮保護公民和法人的權(quán)利較少，故建議針對薄弱環(huán)節(jié)繼續(xù)開展立法調(diào)研，暫不立項。今年，委員會將圍繞中共上海市委提出的促進上?；鶎又卫矸ㄖ位哪繕耍瑢Α渡虾Ｊ薪值擂k事處條例》、《上海市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》開展修法“前評估”，以便及時向常委會提出修法議案是否成熟的評估意見。

二是強化立法“中評估”力度。“中評估”是在立法過程中開展的，主要目的是為一些法規(guī)制度的設(shè)計提供實踐依據(jù)，主要做法是開展專項監(jiān)督、監(jiān)督調(diào)研等。在《上海市老年人權(quán)益保障條例》立法中，委員會結(jié)合跟蹤監(jiān)督政府落實市人大常委會關(guān)于發(fā)展老齡事業(yè)審議意見的情況，圍繞推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展和社區(qū)養(yǎng)老服務等難題，多次聽取市民政局、市衛(wèi)生計生委、市人力資源社會保障局、各區(qū)縣政府、區(qū)縣民政局、養(yǎng)老機構(gòu)、老年醫(yī)院和護理院、老年協(xié)會以及居（村）委會的情況匯報，組織開展市人大代表書面意見專題督辦，推動政府及相關(guān)部門進一步完善法規(guī)草案中的有關(guān)規(guī)定，使立法議案更加符合問題導向，為解決實際問題服務。在預防職務犯罪工作立法中，委員會將立法與開展檢察機關(guān)反貪污賄賂工作專項監(jiān)督緊密結(jié)合，推動檢察機關(guān)在加大查辦案件力度的同時，完善從源頭上預防貪污賄賂犯罪發(fā)生的工作機制和工作措施，建立健全貪污賄賂犯罪高發(fā)領(lǐng)域的管理制度，取得了立法與監(jiān)督相互促進、相互推動的良好效果。

三是完善立法“后評估”辦法?！昂笤u估”是在法規(guī)頒布實施一段時間后展開的，既是為了推動法規(guī)實施，也是為了評估立法的質(zhì)量高下。委員會開展“后評估”的主要形式是執(zhí)法檢查或監(jiān)督調(diào)研。譬如《上海市職工代表大會條例》，實施時間已達三年，工會及一些企業(yè)反映該條例的實施還面臨不少問題。為此，委員會從去年開始，啟動了“2+1”的職代會條例監(jiān)督調(diào)研和執(zhí)法檢查計劃。即前兩年對全市17個區(qū)縣開展面上監(jiān)督調(diào)研，第三年將建議常委會開展執(zhí)法檢查。并在執(zhí)法檢查過程中，研究如何對條例作出修改完善。 （作者系市人大內(nèi)司委主任委員）