沈志先

黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，“良法是善治之前提”，要求“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。近年來(lái)，上海市人大內(nèi)司委在制定《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》、修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》等立法過(guò)程中，積極探索提高立法質(zhì)量、發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的方法和路徑，取得了一定的成效。

一、實(shí)行“滾動(dòng)推進(jìn)”，探索立法主導(dǎo)的流程

我們從上海立法工作的實(shí)際情況出發(fā)，探索實(shí)行“滾動(dòng)推進(jìn)”的立法主導(dǎo)流程，即將代表議案辦理、課題研究、立法調(diào)研、草案起草、論證完善等立法過(guò)程，視作一條完整的“流水線(xiàn)”，只有“前道工序”完工并“驗(yàn)收“合格，才進(jìn)入“后道工序”。

以預(yù)防職務(wù)犯罪工作的立法為例。這項(xiàng)立法前后歷時(shí)兩年，草案修改了20余稿，分為五個(gè)階段“滾動(dòng)推進(jìn)”：第一階段——議案辦理階段。2013年1月，部分市人大代表在市人代會(huì)上提出關(guān)于開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪立法的議案。委員會(huì)圍繞該議案的辦理工作，在深入調(diào)研立法必要性和可行性后，建議市人大常委會(huì)將其納入五年立法規(guī)劃。由此進(jìn)入第二階段——課題研究階段。委員會(huì)會(huì)同市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦和市政協(xié)社法委，就預(yù)防職務(wù)犯罪工作的10個(gè)重點(diǎn)課題，聯(lián)手開(kāi)展了為期一年的調(diào)查研究，形成了10份課題調(diào)研分報(bào)告和1份總報(bào)告。由此過(guò)渡到第三階段——立法調(diào)研階段。由于有了課題研究奠定的基礎(chǔ)，2014年初，這一立法被市人大常委會(huì)列為年度立法正式項(xiàng)目。委員會(huì)隨即組織市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦、市法學(xué)會(huì)等建立立法調(diào)研組，并邀請(qǐng)部分常委會(huì)組成人員、市人大代表和法律專(zhuān)家擔(dān)任調(diào)研組成員。從3月至6月，共召開(kāi)9個(gè)座談會(huì)，就《規(guī)定（草案）》（建議稿）聽(tīng)取了公檢法司、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)管理、規(guī)劃國(guó)土、國(guó)資監(jiān)管等20余家單位和部門(mén)的意見(jiàn)建議；同時(shí)還委托市政協(xié)社法委召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取了相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員和專(zhuān)家的意見(jiàn)建議。于是進(jìn)入第四階段——正式起草階段。7月至9月，委員會(huì)在認(rèn)真梳理和分析各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，形成了《規(guī)定（草案）》（修改稿）。在對(duì)《規(guī)定（草案）》（修改稿）廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題深入研究，再作進(jìn)一步修改，形成了《規(guī)定（草案）》（征求意見(jiàn)稿）。最后進(jìn)入第五階段——論證完善階段。10月至12月，委員會(huì)將《規(guī)定（草案）》（征求意見(jiàn)稿）再次分送20余家單位和部門(mén)以及內(nèi)司委專(zhuān)家咨詢(xún)組全體成員征求意見(jiàn)，召開(kāi)兩次專(zhuān)題會(huì)議逐條進(jìn)行研究論證，并先后走訪(fǎng)市紀(jì)委、市檢察院和市審計(jì)局等部門(mén)聽(tīng)取意見(jiàn)。在全國(guó)人大內(nèi)司委來(lái)滬調(diào)研期間，還專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了馬馼主任委員等領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。十八屆四中全會(huì)和中央紀(jì)委四次全會(huì)召開(kāi)后，委員會(huì)及時(shí)學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)會(huì)議精神，再次對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行反復(fù)打磨，最終形成《規(guī)定（草案）》的立法議案，按時(shí)提交市人大常委會(huì)會(huì)議審議。初步實(shí)踐表明，這個(gè)五階段“滾動(dòng)推進(jìn)”立法的流程較為科學(xué)合理，較好地保證了立法的質(zhì)量。

二、堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，提升立法協(xié)商的實(shí)效

在2014年修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》過(guò)程中，委員會(huì)積極探索建立健全委員會(huì)層面的立法協(xié)商工作機(jī)制，取得了初步成效。

一是探索協(xié)商路徑。開(kāi)展立法協(xié)商工作，首先要明確協(xié)商的路徑。經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)和討論，結(jié)合地方立法工作的實(shí)際需要，委員會(huì)初步確定從三個(gè)方面開(kāi)展立法協(xié)商工作，分別為市民群眾、專(zhuān)家學(xué)者和政協(xié)委員。其中，市民群眾的意見(jiàn)反映具體民意，有助于增強(qiáng)立法的可操作性，更好地體現(xiàn)立法為民的宗旨；專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)具備一定的理論深度，有助于提高立法的前瞻性；政協(xié)委員的意見(jiàn)代表不同界別，有助于平衡立法的不同利益訴求。

二是探索協(xié)商機(jī)制。委員會(huì)重點(diǎn)建立了兩項(xiàng)制度。其一，建立委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組制度。為提高立法、監(jiān)督等工作的科學(xué)性和民主性，充分發(fā)揮專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，制定了《內(nèi)司委專(zhuān)家咨詢(xún)工作辦法》，聘請(qǐng)了24位具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)、熱心人大事業(yè)的市人大代表和專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任專(zhuān)家咨詢(xún)組成員，為委員會(huì)開(kāi)展立法等提供咨詢(xún)服務(wù)。其二，建立與政協(xié)溝通的平臺(tái)。與市政協(xié)社法委簽訂《關(guān)于在人大立法和監(jiān)督調(diào)研中開(kāi)展合作的工作備忘錄》，商定在市人大常委會(huì)年度計(jì)劃確定后，雙方協(xié)商確定合作開(kāi)展立法和監(jiān)督調(diào)研的工作項(xiàng)目，委托政協(xié)社法委召開(kāi)政協(xié)委員專(zhuān)題座談會(huì)，并通過(guò)其邀請(qǐng)政協(xié)委員參加人大立法、監(jiān)督調(diào)研活動(dòng)，提供咨詢(xún)服務(wù)。

三是保障公民參與。四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，要拓寬公民有序參與立法的途徑。在修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》立法調(diào)研過(guò)程中，委員會(huì)會(huì)同常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)及各區(qū)縣人大常委會(huì)，組織市人大代表帶著法規(guī)草案進(jìn)入社區(qū)，直接聽(tīng)取老年人的修改意見(jiàn)，并登門(mén)征求部分80歲以上老年人的意見(jiàn)。這在本市立法工作中尚屬首次。常委會(huì)主任、各位副主任和常委會(huì)駐會(huì)的各位委員帶頭，共548位代表參加了這項(xiàng)活動(dòng)，占全市代表總數(shù)的三分之二。代表們共計(jì)召開(kāi)居民座談會(huì)達(dá)280余場(chǎng)次。委員會(huì)還向全體市人大代表發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，并委托各區(qū)縣人大代表工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展居民問(wèn)卷調(diào)查，共回收問(wèn)卷5775份，參加調(diào)研座談的老年人和人大代表還提出了1309條具體的修改建議。委員會(huì)將這些調(diào)研數(shù)據(jù)和意見(jiàn)建議進(jìn)行匯總整理，形成兩份“代表進(jìn)社區(qū)調(diào)研報(bào)告”，轉(zhuǎn)送市政府相關(guān)起草部門(mén)，督促政府認(rèn)真研究和吸納廣大老年人和人大代表的意見(jiàn)建議。同時(shí)，也為人大常委會(huì)審議法規(guī)草案打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

三、堅(jiān)持質(zhì)量第一，深化立法評(píng)估的機(jī)制

為把提高立法質(zhì)量的要求更好地落到實(shí)處，委員會(huì)注重從立法前、立法中、立法后三個(gè)環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)出發(fā)，積極探索形成相應(yīng)的立法質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。

一是試行立法“前評(píng)估”機(jī)制?！扒霸u(píng)估”是在法規(guī)立項(xiàng)之前開(kāi)展的，分為兩種類(lèi)型：一種是針對(duì)新制定的立法項(xiàng)目，按照前述“滾動(dòng)推進(jìn)”的做法，在正式立項(xiàng)前通過(guò)課題研究進(jìn)行評(píng)估；另一種是針對(duì)擬修改的現(xiàn)行法規(guī)，以開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研等形式，重點(diǎn)評(píng)估修改的迫切度和可行度。如：政府有關(guān)部門(mén)提出要修改《上海市道路交通管理?xiàng)l例》。經(jīng)過(guò)委員會(huì)與有關(guān)方面組織的專(zhuān)題研究，發(fā)現(xiàn)相關(guān)主管部門(mén)的立法調(diào)研做得還不夠全面深入，特別是在修改中考慮增加行政管理的手段較多，而考慮保護(hù)公民和法人的權(quán)利較少，故建議針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)繼續(xù)開(kāi)展立法調(diào)研，暫不立項(xiàng)。今年，委員會(huì)將圍繞中共上海市委提出的促進(jìn)上海基層治理法治化的目標(biāo)，對(duì)《上海市街道辦事處條例》、《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》開(kāi)展修法“前評(píng)估”，以便及時(shí)向常委會(huì)提出修法議案是否成熟的評(píng)估意見(jiàn)。

二是強(qiáng)化立法“中評(píng)估”力度?！爸性u(píng)估”是在立法過(guò)程中開(kāi)展的，主要目的是為一些法規(guī)制度的設(shè)計(jì)提供實(shí)踐依據(jù)，主要做法是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督、監(jiān)督調(diào)研等。在《上海市老年人權(quán)益保障條例》立法中，委員會(huì)結(jié)合跟蹤監(jiān)督政府落實(shí)市人大常委會(huì)關(guān)于發(fā)展老齡事業(yè)審議意見(jiàn)的情況，圍繞推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等難題，多次聽(tīng)取市民政局、市衛(wèi)生計(jì)生委、市人力資源社會(huì)保障局、各區(qū)縣政府、區(qū)縣民政局、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年醫(yī)院和護(hù)理院、老年協(xié)會(huì)以及居（村）委會(huì)的情況匯報(bào)，組織開(kāi)展市人大代表書(shū)面意見(jiàn)專(zhuān)題督辦，推動(dòng)政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步完善法規(guī)草案中的有關(guān)規(guī)定，使立法議案更加符合問(wèn)題導(dǎo)向，為解決實(shí)際問(wèn)題服務(wù)。在預(yù)防職務(wù)犯罪工作立法中，委員會(huì)將立法與開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督緊密結(jié)合，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)在加大查辦案件力度的同時(shí)，完善從源頭上預(yù)防貪污賄賂犯罪發(fā)生的工作機(jī)制和工作措施，建立健全貪污賄賂犯罪高發(fā)領(lǐng)域的管理制度，取得了立法與監(jiān)督相互促進(jìn)、相互推動(dòng)的良好效果。

三是完善立法“后評(píng)估”辦法?！昂笤u(píng)估”是在法規(guī)頒布實(shí)施一段時(shí)間后展開(kāi)的，既是為了推動(dòng)法規(guī)實(shí)施，也是為了評(píng)估立法的質(zhì)量高下。委員會(huì)開(kāi)展“后評(píng)估”的主要形式是執(zhí)法檢查或監(jiān)督調(diào)研。譬如《上海市職工代表大會(huì)條例》，實(shí)施時(shí)間已達(dá)三年，工會(huì)及一些企業(yè)反映該條例的實(shí)施還面臨不少問(wèn)題。為此，委員會(huì)從去年開(kāi)始，啟動(dòng)了“2+1”的職代會(huì)條例監(jiān)督調(diào)研和執(zhí)法檢查計(jì)劃。即前兩年對(duì)全市17個(gè)區(qū)縣開(kāi)展面上監(jiān)督調(diào)研，第三年將建議常委會(huì)開(kāi)展執(zhí)法檢查。并在執(zhí)法檢查過(guò)程中，研究如何對(duì)條例作出修改完善。 （作者系市人大內(nèi)司委主任委員）