譚保羅

市場上對國企改革的解讀一直是混亂的，因為大家的利益訴求差異太大：股市里的機構要的是“國企概念股”，地方政府要的是證明自己在響應中央號召，而普通中國人則擔心國資流失，自己無能為力。

究竟路向何方，必須要等高層的最終推動和具體文件的明確。但有一個原則已日益明確，即具體“經營權”的改革將變得更加重要，而事關“所有權”的混合所有制或許不再是重點。換言之，中國的國企改革將進入更加“實用主義”的階段。

此外，對各界早已熱議的“淡馬錫式”改革，還需理性和辯證地看待。淡馬錫是政企分開、增強國企盈利能力的樣板模式，但長期以來，我們忽略了它的另一個價值，它實際上也是加強國家對經濟掌控的有效方式。在那些法治完善的市場，和行政權力相比，股權在掌控經濟資源上，其效力反倒更加長久和穩(wěn)定。

對中國而言，維護國家對重要經濟資源的掌控是國企的重要存在價值，但掌控方式卻可以更加效率化。單純地通過行政權力對國企進行控制，不論如何進行體制改革，腐敗也將難以根治，而權貴對企業(yè)的干預更無法杜絕。那么，不妨將強化股權的力量作為另一條可行之路。

過去，國企改革的討論重點似乎都放在了“所有制”上，這個傾向的最大負面后果是，讓更現(xiàn)實和急迫的“經營權”改革被忽略了。

日前有報道稱，名為《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關于加強和改進企業(yè)國有資產監(jiān)督防止國有資產流失的意見》兩份文件已由中央全面深化改革領導小組審議通過，并將于近期公布。在市場人士看來，兩份文件是國企改革政策的“終結版”和“最高版”，將確定國企改革的最終路徑。

近期，從高層表態(tài)和部分行業(yè)、地區(qū)的改革試點來看，國企改革至少有一個方向是明確的：未來，中國國企改革將更加注重對“經營權”的改革，這是一種“實用主義”，也符合當前中國經濟的階段性特征和國企發(fā)展的現(xiàn)實。

過去，中國國資改革多半“雷聲大雨點小”，國企在形式上實現(xiàn)“政企分開”，但權力干預的問題一直得不到解決。很多國企經營不自由，完全違背了上世紀國企改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷。

國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院院長李錦對《南風窗》記者表示，造成以上問題的主要原因在于改革總是糾纏于“所有制”問題，導致有益于提高國企自主權和經營效率的具體改革無法推進。李錦認為，今后，混合所有制改革這樣的“所有權”改革將不再是國企改革“重頭戲”，經營權改革才是。

在經營權改革上，“管企業(yè)”向“管資本”的方向并未變化。簡而言之，就是要從管資產、管人財物轉向管資本，國有資本管理公司成為一個投資機構者，只不過這個投資者在一些重要企業(yè)中會占據絕對控股地位。

一直以來，中國國資領域最主要的“管企業(yè)”的部門是國資委。李錦表示，改革后，國資委對國企的“經營管理權”將進一步減少，而是強化“監(jiān)管權”。國資委在相關政策制定、國資預決算和干部人事等方面仍有重要權力，并且監(jiān)管國資流失的權力可能強化。“但國企什么時間該投資，經營策略如何，國資委都不再管?！?/p>

有消息稱，國資委的角色轉化將是國資改革頂層設計變革的關鍵一環(huán)。國有資產管理宏觀架構將由目前的“兩級”變?yōu)椤叭墶?。以前的“兩級”是指國資監(jiān)管機構和國企，而“三級”則是國資監(jiān)管機構、國有資本投資運營公司和國企。但對這種說法，目前尚未得到權威證實。

可以看出，如果按照這個套路推進改革，國有資本投資運營公司作為新增一環(huán)，將是國企宏觀架構變革的樞紐。李錦個人預計，未來在全國將成立幾十個國有投資運營公司，既有中央級的也有地方級的，它們將擔負起“管資本”的主要責任。

十八屆三中全會的改革決定早已指出了這個方向：完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

長期研究淡馬錫模式的復旦大學企業(yè)研究所所長張暉明對《南風窗》記者表示，改革國資委非常必要，因為中國的國資委面臨一個尷尬的身份，它既是監(jiān)管者，又是出資人，這違背基本的市場原則。國企的真正出資人應該是財政部，而不是國資委。實際上，淡馬錫公司也是由新加坡財政部全資擁有。

之前，不少人曾將新加坡淡馬錫比作新加坡版的“國資委”，但張暉明認為，這種類比完全沒有道理。因為，淡馬錫不負責市場監(jiān)管，只是個投資公司，只是承擔出資人或者股東的職能。“中國國資委的身份是有問題的，需要改革?！睆垥熋髡f。

國資委如何改革？目前尚無權威定論發(fā)布，但國資運營平臺則已有試點。

目前，國資領域的投資營運公司已有兩類，分別是產業(yè)類和金融類運營公司。

在中央層面，廣義的“國企”領域其實已有國資委和匯金公司兩大出資人。國資委是產業(yè)央企的出資人，而匯金公司則是金融央企特別是大型銀行的出資人。

2003年，國務院批準設立中央匯金投資有限責任公司，動用外匯儲備注資“技術上已經破產”的大銀行，代表國家行使對大銀行的出資人權責。長期以來，大銀行并非國資委的“管轄范圍”，鑒于其對中國經濟的重要性，國家不但另設匯金公司作為其出資人，同時也通過“一行三會”實行分業(yè)嚴管。

在地方，同樣有產業(yè)和金融分開的苗頭，上海國資改革的先行先試是一個很好的參考。目前，上海市已經建立國盛集團、國際集團兩大國資平臺。其中，國盛集團主要是產業(yè)集團的股權為主，而國際集團則主要是金融企業(yè)的股權。2014年，上海已開始將產業(yè)資本和金融資本進行統(tǒng)一清理，并將不同資產劃入不同平臺，產業(yè)歸國盛，金融歸國際。

目前，國資改革是否會推廣這種產業(yè)、金融平臺分離的模式，尚無定論，但這種模式有著它的獨特價值。有觀點認為，中國這樣經濟體量龐大、經濟結構復雜的國家，產業(yè)和金融進行一定程度的分離有利于控制金融風險的交替?zhèn)魅?，維持一國經濟的穩(wěn)定。同時，分開也可以一定程度上不至于讓部分產業(yè)部門或者利益集團過分膨脹，以至于尾大不掉。

不過，這種分類平臺的模式并不等同于國資改革常說的“分類監(jiān)管”。國資產業(yè)投資公司和金融企業(yè)控股平臺控股的都是“營利性國企”，而所謂“分類監(jiān)管”，將把“營利性”和“公益性”的國企分開。

對于分類監(jiān)管，李錦表示，分類是全面深化國資下一步改革的基礎。劃分國企類型是一件“細活”，從橫向上講，同樣一個企業(yè)牽涉到主業(yè)與輔業(yè);從縱向上講，同一鏈條的不同環(huán)節(jié)，其重要性不一樣，對民營資本的放開程度也不同。

李錦舉例說，像中儲棉、中儲糧這樣的企業(yè)，關涉農業(yè)穩(wěn)定和農民利益，他認為應歸為公益性國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧棉的儲備任務。但中糧集團就可以歸為營利性國企，對其考核要按照市場標準進行。

有觀點認為，中國國企之所以要分類監(jiān)管和分設兩種運營平臺，主要原因在于中國國資體系太過龐大、結構太復雜。基于這一點，中國便很難照抄淡馬錫模式。

2014年，國務院國資委研究中心副主任彭建國曾透露過一組數據：淡馬錫約1萬億元人民幣的資產，但中國國資委所監(jiān)管央企的資產就有將近40萬億元，全國除金融國企之外的國資總額達100萬億元，而匯金公司監(jiān)管的金融資產總額是70多萬億元。也就是說，中國國資總額是淡馬錫的100倍還要多。

值得注意的是，淡馬錫模式并未實現(xiàn)產業(yè)和金融的分離。比如說，目前淡馬錫仍是新加坡知名商業(yè)銀行星展銀行的大股東，同時也一直是持股中國銀行業(yè)最多的海外投資機構。

張暉明認為，新加坡是個城市國家，“城區(qū)不平衡”很容易解決，只要修一條馬路就好了。但中國的“地區(qū)不平衡”則復雜很多倍，國資系統(tǒng)既保證了國家對經濟控制地位，也在很大程度上起到了平衡地區(qū)發(fā)展的作用，這些價值在國資改革中必須要考慮清楚，不能完全照抄淡馬錫。

按照研究界最常見的解讀，淡馬錫模式的精髓主要在于政企分開、盈利驅動和董事會制度3個方面。

政企分開，指的是以國有投資運營公司的形式實現(xiàn)對國企的“管理”，以股權關系代替政府管制，從而實現(xiàn)政府和企業(yè)的分離;二是盈利驅動，即采取積極的投資策略和靈活的資本退出機制，實現(xiàn)國有資產保值增值。三是董事會制度，即確保董事會的獨立性，不受政府干擾，便于提升經營效率。

其中，前面兩條相對抽象，其優(yōu)勢的真正實現(xiàn)有賴于縱深的改革和一系列配套制度的出臺，而第三條精髓則相對容易理解。淡馬錫董事會下設常務委員會、審核委員會及領導力發(fā)展和薪酬委員會3個專門委員會。10名董事中，有4名是由財政部提名、總統(tǒng)批準的，不在企業(yè)拿薪酬，其他是6名獨立董事。

這樣的設置保證了兩點：一是董事會的獨立，獨立于政府的控制，二是內部制衡，盡可能解決“代理人”的道德風險。而對中國國企來說，以上兩個問題則幾乎是“老大難”。

長期以來，中國國企的監(jiān)督側重于“第三方監(jiān)督”，但這個監(jiān)督本質上是“上級監(jiān)督”，這種方式的問題在于成本高和效率低。

目前，大國企的“第三方監(jiān)督”包括了兩類，一是獨立董事，企業(yè)從外部聘任，主要是一些行業(yè)專家，但這些獨立董事是否“獨立”，在業(yè)內恐怕早有公論。當數十萬乃至上百萬的獨董薪酬只是董事長一句話，如何能指望一個普通人“獨立”？

二是我國國企非常獨特的“監(jiān)事制度”。對國有大型企業(yè)來說，除了自有的監(jiān)事會之外，其監(jiān)事會之上還有另外一個“監(jiān)事會”。在國資委的網站上，一共有近30位“國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席”，他們會分別負責監(jiān)督數家大型國企監(jiān)事會“監(jiān)督職責”。換言之，他們是監(jiān)事會的“監(jiān)事”，而且多半是“副部級”配置。《南風窗》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，他們不少都是退居二線的地方或中央副部級官員。

但這種“雙重監(jiān)督”的效果似乎也不明顯，在更多人看來，國企頂層治理真正要做的改革是改革董事會。要像淡馬錫那樣實行董事會內部的相互制衡，而不是用外部的“花瓶董事”裝點門面，“欽差監(jiān)事”閑在一邊，所有事情都還是國企“一把手”說了算。

除了內部制衡預防腐敗之外，在實現(xiàn)政企分開，減少企業(yè)受行政干預方面，淡馬錫同樣值得借鑒。長期以來，一些強力部門的干預對國企發(fā)展造成的負面影響往往不可估量，“國企效率低”未必都是因為國企自身問題，而很可能是外部權力干預使然。

據媒體報道，在幾大電信巨頭進軍3G和4G的過程中，每家運營商采取哪一種網絡制式，其牌照必須由相關部委審批和發(fā)放。3G網絡分為多個制式，每種制式的成熟程度不一樣，也就是說其營運成本和盈利前景有很大差異。但為平衡運營商利益，幾乎是采取了權力部門的分配制。

最后，經營最良好的運營商“分到”了商業(yè)前景最受質疑的TD-SCDMA網，這不但讓運營商不滿，也影響了中國在先進網絡制式上的開發(fā)步伐。實際上，這和計劃經濟有何區(qū)別？

一直以來，外界詬病國企政企不分，主要依據之一是國企領導人都由組織任命，并且有行政級別。但這個問題其實并非真正的大問題，因為即便實施淡馬錫式改革，國家作為大股東，同樣有著任命企業(yè)高管的權力，只不過行政權力手段變成了股權力量而已。中國國企改革的當務之急，是破除部門利益乃至一些權貴家族對企業(yè)的控制和“傷害”，而讓國有企業(yè)真正地被國家所掌控。

實際上，在人人都言淡馬錫的國資改革時代，很多人忽略了淡馬錫的另一面。淡馬錫創(chuàng)立的目的，很難說是為了市場化，換個角度看，這家強大的控股公司反倒加強了新加坡政府對經濟資源的掌控。

淡馬錫創(chuàng)立于1974年，彼時，新加坡經濟已步入經濟起飛的快車道，國家資產膨脹。新加坡被稱為是“強人政治”，而“強人政治”必須有一個經濟基礎—要實現(xiàn)對國家經濟的控制，只有兩個辦法：一是靠行政權力，搞計劃經濟;二是靠股權，搞投資運營公司。

作為一個當時極度希望和西方拉近距離的國家，新加坡必然不會走前面一條路，但股權卻意外地成了一種最好的方式。在一個法治完善的市場，股權比權力更具有對經濟資源的掌控效力。因為，權力會隨時因政治變動而失去，而股權卻有法律的保證。從這一點來說，淡馬錫的崛起絕非只體現(xiàn)了新加坡的經濟管理能力，它更體現(xiàn)了這個后發(fā)現(xiàn)代國家高超的政治治理水平。

實際上，考察歷任淡馬錫的掌門人，多半都是新加坡最高層的最信任之人—淡馬錫現(xiàn)任掌門何晶正是新加坡總理李顯龍的夫人。

對中國而言，真正發(fā)揮股權的價值同樣有另一層意義，即沖破國資隱性的“部門所有制”。中國所有國企都脫胎于某個部委，行業(yè)寡頭盡管名義上歸國資委管理，但部門領導或權貴家族對央企寡頭仍能施加影響。

如果真正實現(xiàn)“股權說了算”，那么中國國資必將迎來一個新時代。一方面，通過“黨管國企”將真正實現(xiàn)國家對國資的全面掌控，而不是讓國資淪為某個利益集團或家族的“私產”，這是國資未來造福于民的基礎;另一方面，這種掌控也是更加市場化的，并且高效率的掌控，而這正是下一步改革的新起點。