譚保羅

市場上對國企改革的解讀一直是混亂的，因為大家的利益訴求差異太大：股市里的機構(gòu)要的是“國企概念股”，地方政府要的是證明自己在響應(yīng)中央號召，而普通中國人則擔(dān)心國資流失，自己無能為力。

究竟路向何方，必須要等高層的最終推動和具體文件的明確。但有一個原則已日益明確，即具體“經(jīng)營權(quán)”的改革將變得更加重要，而事關(guān)“所有權(quán)”的混合所有制或許不再是重點。換言之，中國的國企改革將進入更加“實用主義”的階段。

此外，對各界早已熱議的“淡馬錫式”改革，還需理性和辯證地看待。淡馬錫是政企分開、增強國企盈利能力的樣板模式，但長期以來，我們忽略了它的另一個價值，它實際上也是加強國家對經(jīng)濟掌控的有效方式。在那些法治完善的市場，和行政權(quán)力相比，股權(quán)在掌控經(jīng)濟資源上，其效力反倒更加長久和穩(wěn)定。

對中國而言，維護國家對重要經(jīng)濟資源的掌控是國企的重要存在價值，但掌控方式卻可以更加效率化。單純地通過行政權(quán)力對國企進行控制，不論如何進行體制改革，腐敗也將難以根治，而權(quán)貴對企業(yè)的干預(yù)更無法杜絕。那么，不妨將強化股權(quán)的力量作為另一條可行之路。

過去，國企改革的討論重點似乎都放在了“所有制”上，這個傾向的最大負面后果是，讓更現(xiàn)實和急迫的“經(jīng)營權(quán)”改革被忽略了。

日前有報道稱，名為《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》兩份文件已由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，并將于近期公布。在市場人士看來，兩份文件是國企改革政策的“終結(jié)版”和“最高版”，將確定國企改革的最終路徑。

近期，從高層表態(tài)和部分行業(yè)、地區(qū)的改革試點來看，國企改革至少有一個方向是明確的：未來，中國國企改革將更加注重對“經(jīng)營權(quán)”的改革，這是一種“實用主義”，也符合當(dāng)前中國經(jīng)濟的階段性特征和國企發(fā)展的現(xiàn)實。

過去，中國國資改革多半“雷聲大雨點小”，國企在形式上實現(xiàn)“政企分開”，但權(quán)力干預(yù)的問題一直得不到解決。很多國企經(jīng)營不自由，完全違背了上世紀國企改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷。

國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院院長李錦對《南風(fēng)窗》記者表示，造成以上問題的主要原因在于改革總是糾纏于“所有制”問題，導(dǎo)致有益于提高國企自主權(quán)和經(jīng)營效率的具體改革無法推進。李錦認為，今后，混合所有制改革這樣的“所有權(quán)”改革將不再是國企改革“重頭戲”，經(jīng)營權(quán)改革才是。

在經(jīng)營權(quán)改革上，“管企業(yè)”向“管資本”的方向并未變化。簡而言之，就是要從管資產(chǎn)、管人財物轉(zhuǎn)向管資本，國有資本管理公司成為一個投資機構(gòu)者，只不過這個投資者在一些重要企業(yè)中會占據(jù)絕對控股地位。

一直以來，中國國資領(lǐng)域最主要的“管企業(yè)”的部門是國資委。李錦表示，改革后，國資委對國企的“經(jīng)營管理權(quán)”將進一步減少，而是強化“監(jiān)管權(quán)”。國資委在相關(guān)政策制定、國資預(yù)決算和干部人事等方面仍有重要權(quán)力，并且監(jiān)管國資流失的權(quán)力可能強化?！暗珖笫裁磿r間該投資，經(jīng)營策略如何，國資委都不再管?！?/p>

有消息稱，國資委的角色轉(zhuǎn)化將是國資改革頂層設(shè)計變革的關(guān)鍵一環(huán)。國有資產(chǎn)管理宏觀架構(gòu)將由目前的“兩級”變?yōu)椤叭墶?。以前的“兩級”是指國資監(jiān)管機構(gòu)和國企，而“三級”則是國資監(jiān)管機構(gòu)、國有資本投資運營公司和國企。但對這種說法，目前尚未得到權(quán)威證實。

可以看出，如果按照這個套路推進改革，國有資本投資運營公司作為新增一環(huán)，將是國企宏觀架構(gòu)變革的樞紐。李錦個人預(yù)計，未來在全國將成立幾十個國有投資運營公司，既有中央級的也有地方級的，它們將擔(dān)負起“管資本”的主要責(zé)任。

十八屆三中全會的改革決定早已指出了這個方向：完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

長期研究淡馬錫模式的復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長張暉明對《南風(fēng)窗》記者表示，改革國資委非常必要，因為中國的國資委面臨一個尷尬的身份，它既是監(jiān)管者，又是出資人，這違背基本的市場原則。國企的真正出資人應(yīng)該是財政部，而不是國資委。實際上，淡馬錫公司也是由新加坡財政部全資擁有。

之前，不少人曾將新加坡淡馬錫比作新加坡版的“國資委”，但張暉明認為，這種類比完全沒有道理。因為，淡馬錫不負責(zé)市場監(jiān)管，只是個投資公司，只是承擔(dān)出資人或者股東的職能。“中國國資委的身份是有問題的，需要改革?！睆垥熋髡f。

國資委如何改革？目前尚無權(quán)威定論發(fā)布，但國資運營平臺則已有試點。

目前，國資領(lǐng)域的投資營運公司已有兩類，分別是產(chǎn)業(yè)類和金融類運營公司。

在中央層面，廣義的“國企”領(lǐng)域其實已有國資委和匯金公司兩大出資人。國資委是產(chǎn)業(yè)央企的出資人，而匯金公司則是金融央企特別是大型銀行的出資人。

2003年，國務(wù)院批準設(shè)立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，動用外匯儲備注資“技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)”的大銀行，代表國家行使對大銀行的出資人權(quán)責(zé)。長期以來，大銀行并非國資委的“管轄范圍”，鑒于其對中國經(jīng)濟的重要性，國家不但另設(shè)匯金公司作為其出資人，同時也通過“一行三會”實行分業(yè)嚴管。

在地方，同樣有產(chǎn)業(yè)和金融分開的苗頭，上海國資改革的先行先試是一個很好的參考。目前，上海市已經(jīng)建立國盛集團、國際集團兩大國資平臺。其中，國盛集團主要是產(chǎn)業(yè)集團的股權(quán)為主，而國際集團則主要是金融企業(yè)的股權(quán)。2014年，上海已開始將產(chǎn)業(yè)資本和金融資本進行統(tǒng)一清理，并將不同資產(chǎn)劃入不同平臺，產(chǎn)業(yè)歸國盛，金融歸國際。

目前，國資改革是否會推廣這種產(chǎn)業(yè)、金融平臺分離的模式，尚無定論，但這種模式有著它的獨特價值。有觀點認為，中國這樣經(jīng)濟體量龐大、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國家，產(chǎn)業(yè)和金融進行一定程度的分離有利于控制金融風(fēng)險的交替?zhèn)魅?，維持一國經(jīng)濟的穩(wěn)定。同時，分開也可以一定程度上不至于讓部分產(chǎn)業(yè)部門或者利益集團過分膨脹，以至于尾大不掉。

不過，這種分類平臺的模式并不等同于國資改革常說的“分類監(jiān)管”。國資產(chǎn)業(yè)投資公司和金融企業(yè)控股平臺控股的都是“營利性國企”，而所謂“分類監(jiān)管”，將把“營利性”和“公益性”的國企分開。

對于分類監(jiān)管，李錦表示，分類是全面深化國資下一步改革的基礎(chǔ)。劃分國企類型是一件“細活”，從橫向上講，同樣一個企業(yè)牽涉到主業(yè)與輔業(yè);從縱向上講，同一鏈條的不同環(huán)節(jié)，其重要性不一樣，對民營資本的放開程度也不同。

李錦舉例說，像中儲棉、中儲糧這樣的企業(yè)，關(guān)涉農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民利益，他認為應(yīng)歸為公益性國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧棉的儲備任務(wù)。但中糧集團就可以歸為營利性國企，對其考核要按照市場標準進行。

有觀點認為，中國國企之所以要分類監(jiān)管和分設(shè)兩種運營平臺，主要原因在于中國國資體系太過龐大、結(jié)構(gòu)太復(fù)雜?；谶@一點，中國便很難照抄淡馬錫模式。

2014年，國務(wù)院國資委研究中心副主任彭建國曾透露過一組數(shù)據(jù)：淡馬錫約1萬億元人民幣的資產(chǎn)，但中國國資委所監(jiān)管央企的資產(chǎn)就有將近40萬億元，全國除金融國企之外的國資總額達100萬億元，而匯金公司監(jiān)管的金融資產(chǎn)總額是70多萬億元。也就是說，中國國資總額是淡馬錫的100倍還要多。

值得注意的是，淡馬錫模式并未實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和金融的分離。比如說，目前淡馬錫仍是新加坡知名商業(yè)銀行星展銀行的大股東，同時也一直是持股中國銀行業(yè)最多的海外投資機構(gòu)。

張暉明認為，新加坡是個城市國家，“城區(qū)不平衡”很容易解決，只要修一條馬路就好了。但中國的“地區(qū)不平衡”則復(fù)雜很多倍，國資系統(tǒng)既保證了國家對經(jīng)濟控制地位，也在很大程度上起到了平衡地區(qū)發(fā)展的作用，這些價值在國資改革中必須要考慮清楚，不能完全照抄淡馬錫。

按照研究界最常見的解讀，淡馬錫模式的精髓主要在于政企分開、盈利驅(qū)動和董事會制度3個方面。

政企分開，指的是以國有投資運營公司的形式實現(xiàn)對國企的“管理”，以股權(quán)關(guān)系代替政府管制，從而實現(xiàn)政府和企業(yè)的分離;二是盈利驅(qū)動，即采取積極的投資策略和靈活的資本退出機制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。三是董事會制度，即確保董事會的獨立性，不受政府干擾，便于提升經(jīng)營效率。

其中，前面兩條相對抽象，其優(yōu)勢的真正實現(xiàn)有賴于縱深的改革和一系列配套制度的出臺，而第三條精髓則相對容易理解。淡馬錫董事會下設(shè)常務(wù)委員會、審核委員會及領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和薪酬委員會3個專門委員會。10名董事中，有4名是由財政部提名、總統(tǒng)批準的，不在企業(yè)拿薪酬，其他是6名獨立董事。

這樣的設(shè)置保證了兩點：一是董事會的獨立，獨立于政府的控制，二是內(nèi)部制衡，盡可能解決“代理人”的道德風(fēng)險。而對中國國企來說，以上兩個問題則幾乎是“老大難”。

長期以來，中國國企的監(jiān)督側(cè)重于“第三方監(jiān)督”，但這個監(jiān)督本質(zhì)上是“上級監(jiān)督”，這種方式的問題在于成本高和效率低。

目前，大國企的“第三方監(jiān)督”包括了兩類，一是獨立董事，企業(yè)從外部聘任，主要是一些行業(yè)專家，但這些獨立董事是否“獨立”，在業(yè)內(nèi)恐怕早有公論。當(dāng)數(shù)十萬乃至上百萬的獨董薪酬只是董事長一句話，如何能指望一個普通人“獨立”？

二是我國國企非常獨特的“監(jiān)事制度”。對國有大型企業(yè)來說，除了自有的監(jiān)事會之外，其監(jiān)事會之上還有另外一個“監(jiān)事會”。在國資委的網(wǎng)站上，一共有近30位“國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席”，他們會分別負責(zé)監(jiān)督數(shù)家大型國企監(jiān)事會“監(jiān)督職責(zé)”。換言之，他們是監(jiān)事會的“監(jiān)事”，而且多半是“副部級”配置?！赌巷L(fēng)窗》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，他們不少都是退居二線的地方或中央副部級官員。

但這種“雙重監(jiān)督”的效果似乎也不明顯，在更多人看來，國企頂層治理真正要做的改革是改革董事會。要像淡馬錫那樣實行董事會內(nèi)部的相互制衡，而不是用外部的“花瓶董事”裝點門面，“欽差監(jiān)事”閑在一邊，所有事情都還是國企“一把手”說了算。

除了內(nèi)部制衡預(yù)防腐敗之外，在實現(xiàn)政企分開，減少企業(yè)受行政干預(yù)方面，淡馬錫同樣值得借鑒。長期以來，一些強力部門的干預(yù)對國企發(fā)展造成的負面影響往往不可估量，“國企效率低”未必都是因為國企自身問題，而很可能是外部權(quán)力干預(yù)使然。

據(jù)媒體報道，在幾大電信巨頭進軍3G和4G的過程中，每家運營商采取哪一種網(wǎng)絡(luò)制式，其牌照必須由相關(guān)部委審批和發(fā)放。3G網(wǎng)絡(luò)分為多個制式，每種制式的成熟程度不一樣，也就是說其營運成本和盈利前景有很大差異。但為平衡運營商利益，幾乎是采取了權(quán)力部門的分配制。

最后，經(jīng)營最良好的運營商“分到”了商業(yè)前景最受質(zhì)疑的TD-SCDMA網(wǎng)，這不但讓運營商不滿，也影響了中國在先進網(wǎng)絡(luò)制式上的開發(fā)步伐。實際上，這和計劃經(jīng)濟有何區(qū)別？

一直以來，外界詬病國企政企不分，主要依據(jù)之一是國企領(lǐng)導(dǎo)人都由組織任命，并且有行政級別。但這個問題其實并非真正的大問題，因為即便實施淡馬錫式改革，國家作為大股東，同樣有著任命企業(yè)高管的權(quán)力，只不過行政權(quán)力手段變成了股權(quán)力量而已。中國國企改革的當(dāng)務(wù)之急，是破除部門利益乃至一些權(quán)貴家族對企業(yè)的控制和“傷害”，而讓國有企業(yè)真正地被國家所掌控。

實際上，在人人都言淡馬錫的國資改革時代，很多人忽略了淡馬錫的另一面。淡馬錫創(chuàng)立的目的，很難說是為了市場化，換個角度看，這家強大的控股公司反倒加強了新加坡政府對經(jīng)濟資源的掌控。

淡馬錫創(chuàng)立于1974年，彼時，新加坡經(jīng)濟已步入經(jīng)濟起飛的快車道，國家資產(chǎn)膨脹。新加坡被稱為是“強人政治”，而“強人政治”必須有一個經(jīng)濟基礎(chǔ)—要實現(xiàn)對國家經(jīng)濟的控制，只有兩個辦法：一是靠行政權(quán)力，搞計劃經(jīng)濟;二是靠股權(quán)，搞投資運營公司。

作為一個當(dāng)時極度希望和西方拉近距離的國家，新加坡必然不會走前面一條路，但股權(quán)卻意外地成了一種最好的方式。在一個法治完善的市場，股權(quán)比權(quán)力更具有對經(jīng)濟資源的掌控效力。因為，權(quán)力會隨時因政治變動而失去，而股權(quán)卻有法律的保證。從這一點來說，淡馬錫的崛起絕非只體現(xiàn)了新加坡的經(jīng)濟管理能力，它更體現(xiàn)了這個后發(fā)現(xiàn)代國家高超的政治治理水平。

實際上，考察歷任淡馬錫的掌門人，多半都是新加坡最高層的最信任之人—淡馬錫現(xiàn)任掌門何晶正是新加坡總理李顯龍的夫人。

對中國而言，真正發(fā)揮股權(quán)的價值同樣有另一層意義，即沖破國資隱性的“部門所有制”。中國所有國企都脫胎于某個部委，行業(yè)寡頭盡管名義上歸國資委管理，但部門領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)貴家族對央企寡頭仍能施加影響。

如果真正實現(xiàn)“股權(quán)說了算”，那么中國國資必將迎來一個新時代。一方面，通過“黨管國企”將真正實現(xiàn)國家對國資的全面掌控，而不是讓國資淪為某個利益集團或家族的“私產(chǎn)”，這是國資未來造福于民的基礎(chǔ);另一方面，這種掌控也是更加市場化的，并且高效率的掌控，而這正是下一步改革的新起點。