李治安 劉子仁

四川省巴中市是原全國(guó)第二大蘇區(qū)——川陜蘇區(qū)的核心區(qū)和首府，曾為中國(guó)革命的勝利和新中國(guó)的誕生做出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)。巴中又是貧困程度較深的地區(qū)，2012年被國(guó)務(wù)院列為秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃三大中心城市之一，所轄3縣2區(qū)中3縣為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，2區(qū)為省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（區(qū)）。因基礎(chǔ)差、底子薄，巴中與周邊地區(qū)，尤其是與其他革命老區(qū)、秦巴山區(qū)相比發(fā)展差距持續(xù)拉大，貧困問(wèn)題遠(yuǎn)未得到根本性的解決。

根據(jù)中央和省委統(tǒng)一部署，巴中市委要求到2018年底，貧困縣（區(qū)）全部“摘帽”、699個(gè)貧困村全部“銷號(hào)”、建卡貧困戶越過(guò)扶貧標(biāo)準(zhǔn)線。立足市情，巴中市把新村建設(shè)擺在改善民生和扶貧攻堅(jiān)的首位，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤緊密結(jié)合“巴山新居”工程同步實(shí)施，走出了一條貧困地區(qū)加快推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的新路子，成為集中連片特困地區(qū)的扶貧標(biāo)本，巴山深處的脫貧致富夢(mèng)想正照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

增減掛鉤搭建起“巴山新居”建設(shè)平臺(tái)

2011年，巴中市開始啟動(dòng)實(shí)施以“巴山新居”建設(shè)為首的六大扶貧工程，加快了從解決溫飽邁入脫貧奔小康的新階段，貧困人口數(shù)量顯著下降，生產(chǎn)生活條件顯著改善，貧困群眾的發(fā)展能力顯著提升，全市貧困人口由2010年底的87.1萬(wàn)人減少到2014年底的43萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從27.2%下降到14.2%，“巴山新居”也被譽(yù)為全省幸福美麗新村建設(shè)的“巴中樣本”。

為支持“巴山新居”建設(shè)，巴中市自2012年開始正式啟動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，目前申報(bào)的項(xiàng)目區(qū)已涉及61個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）279個(gè)村，覆蓋了全市超過(guò)11%的行政村和603個(gè)“巴山新居”聚居點(diǎn)。巴中市以增減掛鉤項(xiàng)目為平臺(tái)，吸引社會(huì)資本參與“巴山新居”建設(shè)，解決了新居建設(shè)中普遍存在的資金難題。同時(shí)，增減掛鉤項(xiàng)目將農(nóng)村聚居點(diǎn)按社區(qū)化的宜居小區(qū)建設(shè)，配套培育特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，同步實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目區(qū)群眾的就地城鎮(zhèn)化。

增減掛鉤項(xiàng)目的探索之路

巴中掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施不以節(jié)約指標(biāo)為主要導(dǎo)向，而是緊密地結(jié)合了“巴山新居”的建設(shè)，以“新房舍、新產(chǎn)業(yè)、新設(shè)施、新風(fēng)尚”為主要內(nèi)容，統(tǒng)籌考慮新村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)水、電、路和社會(huì)事業(yè)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，并同步推行社會(huì)管理創(chuàng)新和環(huán)境治理工作的系統(tǒng)工程，在項(xiàng)目實(shí)施助推扶貧攻堅(jiān)方面進(jìn)行了有益的探索。

政府主導(dǎo)推實(shí)施。由于增減掛鉤對(duì)扶貧攻堅(jiān)的重要推進(jìn)作用，政府對(duì)此項(xiàng)工作高度重視，全市明確了縣（區(qū)）政府工作主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實(shí)施主體、國(guó)土資源部門監(jiān)管、相關(guān)部門共同參與、目標(biāo)考核助推的工作機(jī)制，在規(guī)劃選點(diǎn)、項(xiàng)目申報(bào)、組織協(xié)調(diào)、資金籌措、群眾動(dòng)員、配套政策制定等重要環(huán)節(jié)都由政府統(tǒng)籌確定。

廉租兜底助特困。為解決項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建卡貧困戶和因病、因殘、因?yàn)?zāi)等原因造成的無(wú)房戶的住房問(wèn)題，巴中在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中根據(jù)實(shí)際需求情況，按“巴山新居”建設(shè)要求配套建設(shè)了農(nóng)村廉租房，建設(shè)成本計(jì)入掛鉤指標(biāo)成本之內(nèi)。農(nóng)村廉租房統(tǒng)一交由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)管理，入住貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，由村民代表一年一評(píng)議。

產(chǎn)業(yè)培育做支撐。項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，引導(dǎo)聚居點(diǎn)的群眾大力發(fā)展特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、特色林業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，實(shí)行產(chǎn)居結(jié)合。在發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)采取“農(nóng)戶+市場(chǎng)+龍頭+企業(yè)”、專業(yè)合作社等模式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加了農(nóng)民收入和來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)了安居樂(lè)業(yè)，遏制了新居“空心化”傾向，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

增減掛鉤面臨的短板和出路

巴中市利用增減掛鉤政策全力推進(jìn)“巴山新居”扶貧工程，初步改善了部分貧困地區(qū)生產(chǎn)生活面貌，但隨著該項(xiàng)工作的深入實(shí)施，也遇到一些自身難以突破的政策瓶頸而影響到這種探索的深入推進(jìn)。

首先，要建立差別化的指標(biāo)投放政策。受掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總量限制，全市只有極少數(shù)“巴山新居”能結(jié)合增減掛鉤項(xiàng)目一起實(shí)施。為助推扶貧攻堅(jiān)，巴中市國(guó)土資源局制定了增減掛鉤精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案，經(jīng)初步測(cè)算要覆蓋全市699個(gè)貧困村就需掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)4800公頃，最近幾年全市新建的“巴山新居”聚居點(diǎn)每年平均在200個(gè)左右，也至少需要20個(gè)掛鉤項(xiàng)目才能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，上級(jí)可分配指標(biāo)與巴中市的實(shí)際需求差距較大。如果國(guó)家不從政策層面進(jìn)行完善，巴中的“巴山新居”建設(shè)不但難以為繼，而且在一定范圍內(nèi)還會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。為充分發(fā)揮增減掛鉤項(xiàng)目在扶貧攻堅(jiān)中的政策效應(yīng)，需在常規(guī)增減掛鉤指標(biāo)之外，針對(duì)巴中這種集中連片特困地區(qū)下達(dá)專項(xiàng)扶貧指標(biāo)。如不能單列指標(biāo)，也可考慮根據(jù)實(shí)際情況，增加巴中的增減掛鉤指標(biāo)分配量。

其次，要擴(kuò)大掛鉤結(jié)余指標(biāo)使用范圍。解決了增減掛鉤指標(biāo)投放問(wèn)題，更需要解決增減掛鉤指標(biāo)的使用問(wèn)題，否則，巴中的增減掛鉤扶貧工作同樣無(wú)法推進(jìn)。由于新村建設(shè)、拆遷補(bǔ)償?shù)刃枰罅抠Y金，地方財(cái)政無(wú)力承擔(dān)，就亟需將以前已批復(fù)實(shí)施的掛鉤項(xiàng)目結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)級(jí)差收益最大化，以獲取指標(biāo)收益返還農(nóng)村，推動(dòng)掛鉤項(xiàng)目實(shí)施和“巴山新居”建設(shè)。為支持連片貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)，國(guó)土資源部、省國(guó)土資源廳已出臺(tái)政策允許巴中這類地區(qū)的掛鉤指標(biāo)在省域內(nèi)使用。不過(guò)目前四川省內(nèi)可開展異地掛鉤的縣（區(qū)）達(dá)43個(gè)，潛在的使用方僅有成都市，允許節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)使用對(duì)巴中來(lái)講釋放的改革紅利并不大，在助推扶貧攻堅(jiān)中的作用被大大地減弱了。為更大程度地顯現(xiàn)土地級(jí)差收益，讓增減掛鉤試點(diǎn)改革紅利更充分地釋放，使貧困地區(qū)的群眾能得到更多的實(shí)惠，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)考慮盡快在中西部連片特困地區(qū)和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間建立有償使用結(jié)余掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)機(jī)制。