郭鐵

2014年末討論養(yǎng)老金并軌的余熱還未散去，國務(wù)院又于近日公布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，使這項有關(guān)公社會公平的改革終于進(jìn)入實操階段。

受訪專家認(rèn)為，《決定》的出臺是推動中國社會進(jìn)步的重大事件，并軌如同切掉了一個導(dǎo)致社會不公和收入不公的毒瘤，但在彌補資金缺口方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確路徑。而在部分事關(guān)切身利益的機關(guān)事業(yè)單位人員看來，并軌后還需要穩(wěn)定的政策帶來穩(wěn)定的預(yù)期，同時也應(yīng)適當(dāng)提高過低的薪資待遇。

沿襲20年前改革路徑

國務(wù)院方案已經(jīng)出臺，政策落地還有待時日，但養(yǎng)老金改革早已成為各地機關(guān)事業(yè)單位人員私下熱議的話題。

王軍利（化名）2010年畢業(yè)后進(jìn)入遼寧某高校人事處工作，如今已有近4年時間，每月拿到手里的工資有3000多元，在省會城市沈陽來說，他的工資并不高。

從2008年起，遼寧省高校招聘行政人員將不再配發(fā)編制，只能等學(xué)校編制空缺。因此，雖然在事業(yè)單位工作，但王軍利并不占有編制，每月還要自行繳納100元左右的養(yǎng)老保險，這也是他與在編同事唯一的差別。

王軍利說，雖然此次改革自己并未受到影響，但單位里有編制的同事則對改革十分關(guān)切?！澳贻p人擔(dān)心政策不穩(wěn)，快退休的人則心里不平衡?！蓖踯娎f。

上海金融與法律研究所研究員聶日明認(rèn)為，如果站在機關(guān)事業(yè)單位人員的角度來看，此次養(yǎng)老金改革最理想的情況是制度不變，但如果站在政府和城鎮(zhèn)職工角度來說，最理想的狀態(tài)則是做到保險機制的一致。

《決定》出臺前，“圍觀”的企業(yè)職工關(guān)心兩個問題：一是改革后機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)是否與企業(yè)職工一樣;二是退休金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是否相同。

聶日明認(rèn)為，按照《決定》的表述，目前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費方式、計發(fā)方式與企業(yè)職工保持了一致，而改革路徑也基本沿襲了20年前企業(yè)養(yǎng)老金改革的方式?！半m然這個方式不是最優(yōu)，但基本兼顧了公平?！?/p>

根據(jù)《決定》，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革后，將實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式，單位繳費比例為工資總額的20%，個人繳費比例為工資的8%，這與目前實行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費方式和繳費比例完全相同。

此外根據(jù)《決定》內(nèi)容，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革將基本按照“新人新辦法，老人老辦法”的方式執(zhí)行。即《決定》實施后，新入職的人員將按照新辦法開始繳納養(yǎng)老保險（基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金），而已經(jīng)退休的人員則依舊由財政負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金。至于已經(jīng)工作一定年限且未達(dá)到退休年齡的“中人”，則實施的是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+過度性養(yǎng)老金”政策。

何為“過渡性養(yǎng)老金”？聶日明解釋稱，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的難點就在于“中人”這一塊?！爸腥恕钡穆闊┰谟谟泄g，但工齡期間沒有繳納養(yǎng)老保險，目前的改革政策與20年前企業(yè)養(yǎng)老金改革時面臨的問題一樣，解決途徑也一樣，即將“中人”此前未繳納保險的空白視同繳費。

“但錢從哪里來？這是個問題。”聶日明說。如果按照國務(wù)院公布的機關(guān)事業(yè)單位個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表計算，60歲退休且繳費年限滿15年者，可以領(lǐng)取至少139個月的退休金。如果某機關(guān)事業(yè)單位人員滿足這個領(lǐng)取條件，那么他退休后每月領(lǐng)取的退休金將主要由基本養(yǎng)老保險和個人賬戶金額的1/139組成。

如果某“中人”現(xiàn)在已經(jīng)工作了30年，再工作5年才能退休，那么從2015年改革算起，他個人賬戶里只累計了這5年繳納的費用，與上述正常退休者相比拿到的退休金將減少很多，過渡性養(yǎng)老金實際上解決了這個問題。

如果從計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)來看，此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也基本采用了多繳多得、長繳多得的標(biāo)準(zhǔn)，由原來的按最終工資比例分檔計發(fā)退休費，改為如今的主要參照本人繳納水平計發(fā)，與企業(yè)職工計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)基本保持了一致。

但在清華大學(xué)就業(yè)保障研究中心主任楊燕綏看來，職工繳費（8%）的屬性徘徊在稅、社會保險費和個人養(yǎng)老儲蓄之間，是困擾養(yǎng)老金制度的難題。

“《決定》一錘定音，由此明確了職工繳費的性質(zhì)屬于以個人賬戶方式記錄和支取的社會保險費。個人賬戶具有權(quán)益記錄功能，無須實賬運營，全部進(jìn)入現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌?？梢姡袊毠せ攫B(yǎng)老金演變?yōu)榫哂兄袊厣摹y(tǒng)籌賬戶現(xiàn)收現(xiàn)付+個人賬戶權(quán)益記錄’的混賬管理模式。”楊燕綏說。

替代率高于企業(yè)職工

雖然從繳費標(biāo)準(zhǔn)來看，王軍利和在編同事基本實現(xiàn)了養(yǎng)老金上的“平等”，但聶日明還是發(fā)現(xiàn)了編制內(nèi)外的不同，那就是職業(yè)年金。如果王軍利無法享有職業(yè)年金待遇，那么退休后，他所領(lǐng)到的退休金依舊要比在編同事少。

根據(jù)《決定》第八條規(guī)定：“機關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。”

聶日明認(rèn)為，從“應(yīng)當(dāng)”二字的表述來看，機關(guān)事業(yè)單位今后實行職業(yè)年金的方向已經(jīng)十分明確。與此相對的是，企業(yè)實行職業(yè)年金并不具有這種“強制性”，如果站在城鎮(zhèn)企業(yè)職工的立場來看，把“應(yīng)當(dāng)”改為“可以”，則更能夠體現(xiàn)與企業(yè)職工的一致性。

“機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)養(yǎng)老金與企業(yè)年金不同。”楊燕綏在接受《民生周刊》記者采訪時也表達(dá)了相同意見。她認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)”屬于強制性規(guī)定，企業(yè)年金則屬于自愿計劃。此外，為起到補充作用、不降低機關(guān)事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老金待遇，12%的職業(yè)年金費率也高于企業(yè)年金。

聶日明粗略地算了筆賬：如果按照改革后的養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)年金繳費標(biāo)準(zhǔn)計算，機關(guān)事業(yè)單位人員的繳費比率比城鎮(zhèn)職工約高出了43%。“我估計改革后機關(guān)事業(yè)單位新人養(yǎng)老金替代水平在60%至70%左右，‘中人’則因過渡養(yǎng)老金而略高，而一般企業(yè)職工的退休金替代率則為40%至50%左右，替代率還是比照企業(yè)職工略高，但與改革之前的百分之八九十相比已經(jīng)明顯降低了。”

“其實，自1974年美國頒布《雇員搝收入保障法》以來，職業(yè)養(yǎng)老金（含企業(yè)年金）就成了一種‘合格’計劃，應(yīng)當(dāng)覆蓋60%以上的職工。但是，我國目前基本養(yǎng)老保險費率高，前幾年民營企業(yè)發(fā)展乏力，10年來只有約6%的職工享有企業(yè)年金，被稱為‘富人俱樂部’。為避免職業(yè)養(yǎng)老金和企業(yè)年金因差異過大，形成新的雙軌制，今后應(yīng)重在支持企業(yè)舉辦年金計劃?！睏钛嘟椪f。

目前，機關(guān)事業(yè)單位人員職業(yè)年金的具體實施辦法還有待人社部、財政部等部門制定。楊燕綏認(rèn)為，方案制定部門要借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗，對職業(yè)養(yǎng)老金的運行模式、稅收政策、受托人制度、投資策略、信息披露、支取年金等問題，應(yīng)按照合格計劃原則作出具體的、可操作的規(guī)定。

資金來源應(yīng)當(dāng)明確

在聶日明看來，此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革總體上比較徹底，但與當(dāng)年的企業(yè)養(yǎng)老保險改革一樣，資金虧空問題如何解決依舊沒有明確。

“解決途徑是非常明確的：一種是依靠在職人員與退休人員的比例差值。過去退休人員薪資水平一直沒有降低，但在職人員繳費水平提高得很快，收得多一點，繳得少一點，可以彌補資金窟窿?！甭櫲彰髡f。

第二塊資金來源是財政撥付。但據(jù)聶日明估算，目前機關(guān)事業(yè)單位在職人員共有不到4千萬人，如果算上退休人員則達(dá)7千萬人，養(yǎng)老保險資金缺口至少要5萬億元，如果平攤進(jìn)15年或20年，則每年至少需要拿出兩三千億元。2013年我國社保支出共計14500億元，如果每年撥出3000億元給養(yǎng)老金，則相當(dāng)于占用社會保障和就業(yè)支出的20%。

第三塊資金來源就是把國企收益撥到養(yǎng)老保險賬戶。這種方法在1993年時就討論過，但因難度較高則一直未能推行下去。

“需要明確的是資金缺口究竟有多大，使用怎樣一個正?；臋C制把錢逐步撥進(jìn)去?！甭櫲彰髡f，“養(yǎng)老保險因為不是全國統(tǒng)籌，區(qū)域差距很大，大概一半以上省市都會出現(xiàn)問題。對于一些財政困難的地區(qū)而言，機關(guān)事業(yè)單位人員算是高收入階層了，對政府來說，這些人的工資已經(jīng)是財政大頭了，如果沒有明確資金解決途徑，這些地區(qū)今后該怎么辦？”

聶日明認(rèn)為，前一階段發(fā)生的黑龍江及河南等地教師罷工事件，表面上看是薪資待遇問題，但背后實則透露出當(dāng)?shù)卣谏绫７矫妗耙呀?jīng)抗不下去了”?！昂邶埥瓫]有實行事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，但還是繳了，且剛實施的前幾年沒有問題，越到后來越有問題。所以資金來源問題不明確，就很容易造成恐慌情緒。”

根據(jù)此次《決定》內(nèi)容，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金將單獨建賬，與企業(yè)分離。從操作層面上打破了此前外界的猜疑，即機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革會動用企業(yè)養(yǎng)老金賬戶余額。但聶日明擔(dān)心，雖然是分賬管理，但如果沒有明確的資金來源，還會存在挪用企業(yè)養(yǎng)老金的可能。

河南省南陽市某局副局長郭安（化名）則更關(guān)心改革后工資待遇能否提高?！艾F(xiàn)在我們對改革意見很大，主要就是怕個人繳費多了但工資卻不漲?！?/p>

1982年出生的郭安做了十幾年公務(wù)員，如今已至副科級別，但月工資只有2300元，“我到現(xiàn)在都還沒談女朋友，這點錢說出去都不好意思。尤其到北京學(xué)習(xí)時，跟那邊公務(wù)員的待遇一比，自己心里特別不是滋味。”

談到今后的制度建設(shè)，楊燕綏認(rèn)為：“作為養(yǎng)老金制度建設(shè)來說，并軌只解決了由于身份帶來的不公平，尚不能解決養(yǎng)老金待遇的公平性、基金的持續(xù)性、參保人的流動性。三分政策，七分執(zhí)行，中國養(yǎng)老金制度建設(shè)還有很多挑戰(zhàn)。目前的制度安排成本高、效率低，需要夯實費基和降低用人單位的費率。改革之后事業(yè)單位用人成本大大增加，基本養(yǎng)老保險和職業(yè)養(yǎng)老金的總和費率達(dá)到工資總額的40%，一方面迫使事業(yè)單位減少用人，另一方面應(yīng)當(dāng)適度降低費率?！?/p>