謝仁寧

2014年11月8日，亞太經(jīng)合組織（APEC）第26屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了備受矚目的《北京反腐敗宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》），APEC反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)（ACT-NET）開始正式運(yùn)行。這是第一個(gè)由中國(guó)主導(dǎo)起草的以“加強(qiáng)反腐國(guó)際追逃追贓合作”為核心內(nèi)容的國(guó)際反腐敗宣言，顯示了中國(guó)近年在反腐方面的決心，也表明APEC各經(jīng)濟(jì)體就共同打擊腐敗的認(rèn)識(shí)更加接近。

海外追逃追贓不易

改革開放后，由于國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)制不健全，有些腐敗分子貪飽便逃，此現(xiàn)象備受社會(huì)關(guān)注。如果說(shuō)境內(nèi)反腐是反腐斗爭(zhēng)的第一戰(zhàn)場(chǎng)，那么境外反腐，即海外追逃追贓，是不可缺少的第二戰(zhàn)場(chǎng)。要把外逃貪官緝捕歸案施以法律制裁并追繳其非法所得，必須開展國(guó)際合作。

在跨國(guó)追逃方面，中國(guó)與嫌疑人潛逃國(guó)合作的方式有：引渡、遣返、異地追訴、勸返。引渡是最主要的合作方式。截至2014年7月底，我國(guó)已與51個(gè)國(guó)家簽訂含有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的條約，與38個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊引渡條約，但主要限于發(fā)展中國(guó)家，與美國(guó)、加拿大和大部分歐盟成員國(guó)尚未締結(jié)引渡條約，而這些國(guó)家往往是案值大、身份高的貪官外逃的主要目的地。然而，中國(guó)與這些發(fā)達(dá)國(guó)家展開引渡合作面臨很多限制。首先是死刑不引渡原則。中國(guó)對(duì)極其重大的貪腐案件保留死刑，而已經(jīng)廢除死刑的許多發(fā)達(dá)國(guó)家是不允許引渡可能被判處死刑的外國(guó)人，于是在考慮與我國(guó)開展引渡合作時(shí)顧慮重重，這嚴(yán)重影響到我國(guó)與外國(guó)締結(jié)雙邊引渡條約的進(jìn)程。其次是“簽約前置主義”。一些嚴(yán)格奉行這種立場(chǎng)的國(guó)家，如美國(guó)和加拿大，通常以不存在雙邊引渡條約為由而拒絕提供引渡合作。還有其他限制因素，比如政治犯不引渡、對(duì)中國(guó)司法制度的評(píng)價(jià)等等。

當(dāng)引渡合作難以展開時(shí)，還有其他的常規(guī)替代措施，遣返便是其中之一。通過(guò)吊銷有關(guān)人員的合法旅行證件、證明有關(guān)人員犯有嚴(yán)重罪行等手段，從而把該人作為非法入境或者非法居留者來(lái)遣返回國(guó)。鄧心志和賴昌星就是通過(guò)這種方式，分別于2008年和2011年被加拿大遣返回國(guó)。此外，還有異地追訴，通過(guò)向逃犯躲藏地國(guó)家的司法機(jī)關(guān)提供該逃犯相關(guān)犯罪證據(jù)，由該國(guó)司法機(jī)關(guān)依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)嫌疑人實(shí)行緝捕和追訴。勸返，即說(shuō)服外逃人員自愿回國(guó)投案。在2007年胡星案中，專案組人員赴新加坡對(duì)胡星開展攻心戰(zhàn)，最終胡星自愿回國(guó)接受審判。

除了與嫌疑人潛逃國(guó)合作，還可以與國(guó)際刑警組織開展合作，借助“紅色通緝令”威懾外逃者。國(guó)際刑警組織有190個(gè)成員國(guó)，通過(guò)“國(guó)際通報(bào)”（即“國(guó)際通緝令”）保證和促進(jìn)各成員國(guó)在調(diào)查及打擊跨境罪案方面的合作。其中“紅色通緝令”是最高級(jí)別的緊急快速通緝令，各國(guó)際刑警組織成員國(guó)中心局接到“紅色通緝令”后可立即據(jù)此對(duì)在逃人員實(shí)施拘捕并參照本國(guó)的相關(guān)法律進(jìn)行國(guó)際引渡，大大加快了辦理跨境案件的速度。然而，國(guó)際刑警組織在引渡合作方面，一般僅限于向各成員國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)對(duì)在逃人員的通緝令和拘捕令，并搜集和交換有關(guān)在逃人員下落和蹤跡的信息，是否引渡以及采取羈押措施則取決于成員國(guó)本身。

跨國(guó)追捕腐敗分子，不僅要追逃，還要追贓，即追繳外逃貪官的腐敗所得。對(duì)于所沒(méi)收的腐敗所得的最后處置，一些流入國(guó)提出要分享一定比例的“提成”，各國(guó)要求的比例不同，美國(guó)最高可達(dá)40%。這對(duì)于流出國(guó)來(lái)說(shuō)，不免有“壓榨”之嫌疑。但從另一個(gè)角度看，也不失為一種“共贏”，與其一分錢都追不回來(lái)，不如讓利，從而追回部分贓款。現(xiàn)在“贓款分享”已成國(guó)際慣例，美國(guó)、歐盟、日本、新加坡等國(guó)都與其他國(guó)家簽署了類似協(xié)議。目前，我國(guó)在贓款返還的費(fèi)用補(bǔ)償和贓款分割方面缺乏相關(guān)的制度，不過(guò)也在逐漸改變，比如去年就和加拿大簽訂了受益追繳和分享的協(xié)議。

《宣言》助推境外反腐

近年來(lái)，中國(guó)不斷擴(kuò)大反腐國(guó)際追逃追贓合作的范圍，加緊海外追緝外逃貪官的步伐。2003年，中國(guó)政府簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，后者是涉及范圍最為廣泛的第一部反腐敗全球性公約;據(jù)我國(guó)最高人民檢察院披露的數(shù)據(jù)，2008～2013年5年間，共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6694名。尤其是十八大以來(lái)，中央除了在國(guó)內(nèi)反腐領(lǐng)域頻頻重拳出手，也把打擊外逃貪官提上了新的高度。2014年7月發(fā)起的聲勢(shì)浩大的“獵狐行動(dòng)”效果甚佳，截至2014年10月29日，分布在40余個(gè)國(guó)家和地區(qū)的180名外逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人被緝捕歸案，其中44名嫌疑人的涉案金額均達(dá)千萬(wàn)元以上，緝捕人數(shù)超過(guò)2013年全年總數(shù)。

此次《宣言》引發(fā)大眾關(guān)注的一個(gè)重要原因，就是它被普遍認(rèn)為會(huì)助推中國(guó)海外追逃追贓，讓貪官無(wú)處可逃，從而有力打擊國(guó)內(nèi)的貪污腐敗行為。此前，作為中國(guó)貪腐分子的主要外逃目的地，APEC成員中的美國(guó)、加拿大、澳大利亞尚未與我國(guó)簽署雙邊引渡協(xié)議，這就給貪官留下了后路。而此次美國(guó)、加拿大、澳大利亞參與宣言的簽署，有望加速中國(guó)與這些國(guó)家在引渡條約、司法協(xié)助協(xié)定等領(lǐng)域的談判。若這些條約得以達(dá)成，將大大提高我國(guó)外逃貪官的歸案比例，擠壓外逃貪官的藏身空間，使美國(guó)、加拿大、澳大利亞不再成為“避罪天堂”。

當(dāng)然，我們也不能高估《宣言》對(duì)于中國(guó)境外反腐國(guó)際合作的作用。首先，《宣言》本身并不屬于國(guó)際法律范疇，只是APEC各個(gè)成員經(jīng)濟(jì)體在共同清除腐敗方面達(dá)成的共識(shí)，不具備對(duì)成員的法律約束力和強(qiáng)制力。其次，《宣言》的條款少，有些條款內(nèi)容只是概括性的，具體的合作細(xì)節(jié)仍需之后雙邊或多邊談判，談判之路充滿各種未知數(shù)。最后，《宣言》沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破國(guó)際司法合作所面臨的引渡難題，只能“鼓勵(lì)成員經(jīng)濟(jì)體在適當(dāng)情況下簽署、締結(jié)雙邊引渡條約和司法協(xié)助協(xié)定，并效法成功范式推進(jìn)雙邊反腐敗執(zhí)法合作”?！缎浴分皇菫橹袊?guó)開展反腐合作提供了一個(gè)新的平臺(tái)，而這個(gè)平臺(tái)能否得到充分的使用還取決于各國(guó)的努力和合作意愿。

國(guó)外有益的追逃經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)海外追逃不易，原因很多，既包括自身法制不健全、與國(guó)外司法差異，也有某些國(guó)家的政治偏見(jiàn)等等。若某些障礙無(wú)法短時(shí)間內(nèi)得到移除，無(wú)需就某種合作方式“死磕”，可以另辟蹊徑。因此，有必要審視并借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在跨國(guó)追逃合作方面頗具特色的舉措。

面對(duì)死刑不引渡原則所造成的引渡難題，最根本的措施是廢除死刑。然而，由于腐敗在我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)是一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題，腐敗現(xiàn)象對(duì)整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的危害是人們有目共睹的。加之公眾對(duì)腐敗分子早已是深惡痛絕，希望加大對(duì)腐敗分子的懲處力度。所以對(duì)腐敗犯罪馬上廢除死刑是不現(xiàn)實(shí)的，而應(yīng)當(dāng)尋求在保留死刑的同時(shí)與其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)引渡的途徑。對(duì)此，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國(guó)是死刑保留國(guó)家，但它與世界上大部分國(guó)家簽訂了雙邊引渡條約，其中就包括很多廢除死刑的國(guó)家。在2003年美國(guó)與歐盟簽訂的引渡協(xié)議中，美國(guó)與歐盟的做法是沒(méi)有提出“承諾”或“保證”這樣的字眼，只是列出了有關(guān)死刑引渡的兩個(gè)條件。對(duì)于請(qǐng)求國(guó)而言，有權(quán)選擇同不同意這兩個(gè)條件;對(duì)于被請(qǐng)求國(guó)來(lái)講，當(dāng)請(qǐng)求國(guó)符合這兩個(gè)條件時(shí)，有權(quán)同意或不同意該引渡。 這給雙方談判留下了很大的空間。在1933 年簽訂的泛美引渡條約中，若依據(jù)逃亡處國(guó)家的法律，被引渡者不會(huì)被判處死刑，那么引渡請(qǐng)求國(guó)用“僅次于死刑的刑罰”來(lái)?yè)Q取被請(qǐng)求國(guó)的引渡。美國(guó)的上述做法很靈活，富有智慧。

事實(shí)上，在移交逃犯合作方面，除了傳統(tǒng)方式外，還可以嘗試建立新的合作機(jī)制。在某些有著特別密切關(guān)系的國(guó)家之間，就采用了相互承認(rèn)和執(zhí)行逮捕令的方式，并取得了不錯(cuò)的效果，比如澳大利亞和新西蘭之間、馬來(lái)西亞、文萊和新加坡之間等。自2002年開始，歐盟在成員國(guó)之間建立起全新的逮捕令與移交制度，即歐洲逮捕令制度，這種追逃合作方式以相互承認(rèn)和執(zhí)行刑事司法裁決為基礎(chǔ)，突破了適用多年的國(guó)際引渡規(guī)則。長(zhǎng)期以來(lái)，引渡程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)，相比之下，歐洲逮捕令顯得非常簡(jiǎn)捷、高效、靈活。被請(qǐng)求國(guó)的司法機(jī)關(guān)收到犯罪地國(guó)發(fā)出的“歐洲逮捕令”后，只進(jìn)行簡(jiǎn)單的合法性審查就自動(dòng)執(zhí)行這一逮捕令。程序簡(jiǎn)捷，提高了移交的成功率。同時(shí)，該制度對(duì)審查移交的時(shí)間有嚴(yán)格限制，從而大大縮短了整個(gè)移交逃犯的時(shí)間。

加強(qiáng)國(guó)際合作迫在眉睫

雖然近來(lái)中央對(duì)腐敗犯罪采取高壓嚴(yán)打，但反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻。加強(qiáng)反腐國(guó)際追逃追贓，可封堵貪官外逃躲避法律制裁的通道，使之無(wú)路可逃，從而有利于國(guó)內(nèi)有效預(yù)防腐敗犯罪。此外，由于追逃難，仍有大量貪官逍遙海外且涉案金額大。最近有媒體報(bào)道，在美國(guó)、加拿大、澳大利亞一些地區(qū)甚至形成了具有中國(guó)特色的“貪官一條街”。這些外逃貪官必須被繩之以法。

要更有效開展反腐國(guó)際追逃追贓合作，就必須有甄別地對(duì)國(guó)內(nèi)司法進(jìn)行改革，推動(dòng)其與國(guó)際司法接軌，從而得以克服某些因司法差異而造成的合作難題。比如在死刑不引渡原則阻礙引渡條約締結(jié)的這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)可以考慮減少乃至逐步廢除對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪等非暴力犯罪所規(guī)定的死刑。此外，提高司法的獨(dú)立性、公正性，改善國(guó)際上對(duì)中國(guó)司法的印象。要追逃，更要使貪官逃不出，想辦法在國(guó)內(nèi)堵住一切貪官外逃的“空子”，建立并完善相關(guān)的防范貪官外逃制度。

【責(zé)任編輯】林 ?京