譚忠毅

【摘要】改革開放以來，中國共產(chǎn)黨一直積極推進(jìn)政治體制改革，也取得了較為顯著的成就。但就整體而言，依然存在著不少問題，其主要原因在于政治體制改革的動力不足。文章將研究重點聚焦于政治體制改革的動力，這對深化政治體制改革、進(jìn)一步推動人民民主，有重要的理論和現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】政治體制 改革 動力 分析

【中圖分類號】D621 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國政治體制變革歷程

計劃經(jīng)濟時期的政治體制改革。在新中國成立之初，為了盡快恢復(fù)國民生產(chǎn)，我國實行以單一的公有制和行政性計劃管理為特征的社會主義政治體制。這種制度形成了政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力的絕對集中，雖然在社會主義建設(shè)之初起到了快速發(fā)展中國生產(chǎn)力的作用，但其后權(quán)力過于集中造成的獨行專斷、過于強調(diào)集體利益而忽視個人利益以及工作效率低下等問題紛紛產(chǎn)生，極大地阻礙了社會生產(chǎn)的發(fā)展。黨和政府也意識到當(dāng)時的政治體制存在諸多問題，因而也開始尋求體制改革。

第一次是在1956年，黨的八大決定進(jìn)行國家行政體制改革，決定劃分企業(yè)、事業(yè)、計劃和財政的管理范圍，并決定擴大省、直轄市以及自治區(qū)的管理權(quán)，地方擁有一定的機動財權(quán)，下放一定的物資分配權(quán)、企業(yè)管轄權(quán)、項目審批權(quán)、勞動管理權(quán)以及稅收權(quán)等。除了下放權(quán)力外，黨和政府也適當(dāng)減少了指令性和計劃性的指標(biāo)。第二次是在文化大革命之初，毛澤東下令對地方和企業(yè)下放權(quán)力，但這次體制改革并沒有徹底貫徹下去，在20世紀(jì)70年代初又重新把下放的權(quán)力收緊，又進(jìn)行了重新集權(quán)。這兩次改革都有著共同的命運，下放權(quán)力之初，經(jīng)濟迅速發(fā)展，但與此同時經(jīng)濟秩序卻出現(xiàn)混亂;中央為了規(guī)范經(jīng)濟發(fā)展，又收回下放權(quán)力，重新集權(quán)，這又使得剛剛活躍的經(jīng)濟再次低靡。

計劃經(jīng)濟時期的政治體制改革總的來說是由政府強制進(jìn)行的，政府決策是否進(jìn)行體制改革，扮演著體制改革發(fā)動者與結(jié)束者的雙重角色。在這一時期的政治體制改革中，政府既要對體制改革作出決策又要實施改革的具體措施，還要監(jiān)督體制改革的執(zhí)行，但政府本身管理能力有限，加之信息不足，使得政府無法作出科學(xué)的決策。這一時期的政治體制改革雖然嘗試下放權(quán)力、精簡人員，但總是在之后再次出現(xiàn)集權(quán)和人員膨脹，接著再次進(jìn)行體制改革，如此反復(fù)，形成惡性循環(huán)，其中的一個重要原因便是當(dāng)時的體制改革都是一種自上而下的強制性改革，而地方并沒有改革的動力，因而整個計劃經(jīng)濟時代，我國的政治體制改革總是處于徘徊和停滯狀態(tài)。

市場經(jīng)濟時期的政治體制改革。文革結(jié)束后，我國的經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元，社會主義市場經(jīng)濟體制的實施使得我國的經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，與此同時一些國外的信息也紛紛涌入中國，在內(nèi)外作用下，我國的社會生活發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，要想促進(jìn)社會的持續(xù)發(fā)展，上層建筑需要作出一定的變革來適應(yīng)社會的發(fā)展，因而面對經(jīng)濟發(fā)展翻天覆地的變化，我國的政治體制也需要作出一定的變革。

市場經(jīng)濟條件下，必然要求以法制來規(guī)范市場，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，我國相繼制訂了近百部與經(jīng)濟相關(guān)的法律法規(guī)，逐步形成了社會主義市場經(jīng)濟的基本法律構(gòu)架，這也為建設(shè)法治國家奠定了基礎(chǔ)，而法制建設(shè)正是國家政治體制建設(shè)的重要組成部分。經(jīng)濟體制的變革推動國家進(jìn)行法治建設(shè)，而法治建設(shè)也促使我國政府由計劃經(jīng)濟時代的政策治國逐步走向了依法治國，有利于推動政治體制改革。

黨內(nèi)民主的發(fā)展也帶動了我國的政治體制改革。廢除終身制，在黨內(nèi)實行領(lǐng)導(dǎo)任期制，促使黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)隊伍多樣化、年輕化與專業(yè)化，發(fā)展黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)機制，防止領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)專制行為。黨內(nèi)民主的諸多措施，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)更加的科學(xué)化和民主化，這也有利于使黨在政治體制改革中作出科學(xué)的決策，而且黨內(nèi)民主的改革本身就是政治體制改革的一部分，進(jìn)行黨內(nèi)民主建設(shè)帶動了社會主義民主政治的發(fā)展，推動了中國社會民主的發(fā)展，是我國政治體制改革的重要戰(zhàn)略方面。

在市場經(jīng)濟時期，我國的政府體制改革也尤為凸顯。黨和國家明確了各級政府的權(quán)力和義務(wù)，在下放權(quán)力時，理順了中央和地方的權(quán)力關(guān)系，逐步推進(jìn)國企改革，實現(xiàn)政企分開，政府不再直接管控企業(yè)。我國的政府體制改革一直處于不斷調(diào)整的狀態(tài)，一方面其改革需要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀，另一方面政府體制的改革又應(yīng)該具有一定的前瞻性，使之能夠促進(jìn)經(jīng)濟、社會發(fā)展。

在市場經(jīng)濟時期，政治體制改革的內(nèi)涵豐富，在不斷的摸索中取得了較大的成效，有效地促進(jìn)了社會經(jīng)濟等各個方面的進(jìn)步與發(fā)展，但由于政治體制改革是一個長期的過程，有一定的階段性和過渡性的特質(zhì)，這也使得其難以保持和鞏固其改革成果。缺乏長效動力機制，使得政治體制改革仍然不夠深入。

政治體制改革缺乏動力

階層結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致體制改革動力缺失。每個公民都有表達(dá)自己利益訴求的權(quán)利，但實際上每個公民的訴求表達(dá)與其自身的社會地位、文化水平以及經(jīng)濟能力都有著重要的關(guān)系。一般來說經(jīng)濟能力強、文化程度高以及有一定社會地位的人，他們更能表達(dá)自己對國家事務(wù)的看法，更有機會參與政治，反之，文化程度低、窮人等則很少參與社會政治生活?？傮w來說，弱勢群體所掌握的社會資源更少，話語權(quán)缺失。而我國的社會結(jié)構(gòu)中，弱勢群體基數(shù)大，中層群體增長緩慢，而我國占少數(shù)的精英群體也因為過密發(fā)展而產(chǎn)生內(nèi)卷化效應(yīng)，無法再進(jìn)一步發(fā)展為政治體制改革提供推動性力量。雖然我國的弱勢群體也發(fā)出一些需求的聲音，但這往往是具體的要求，而非政治制度性需求，而中層的知識分子等則更加世俗化。社會階層架構(gòu)的不合理造成了制度需求的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致改革動力的缺失。

地方政府改革動力不足。我國目前的地方政府管理制度也不利于推進(jìn)政治體制改革。地方政府的干部任職基本采取上級任命下級的自上而下的政府任命制。因而上級領(lǐng)導(dǎo)往往根據(jù)下級干部的政績來決策其升遷與否，而下級政府的各項制度的創(chuàng)新與改革也必然要經(jīng)過上級政府的審批才有可能實施。在我國的政府管理體系中，上級政府的態(tài)度對于下級政府的各方面改革都有著十分重要的意義，如果上級政府對下轄地方政府的改革措施給予肯定并支持，那么地方政府的體制改革將會有序平穩(wěn)進(jìn)行，反之則可能擱置或者被完全否決。而且上級政府領(lǐng)導(dǎo)的更換也往往成為地方政治體制改革的阻力，當(dāng)新的領(lǐng)導(dǎo)并不支持地方政府正在進(jìn)行的改革時，往往地方政府進(jìn)行到一半的體制改革就將面臨被打斷，改革成果不能維護(hù)的局面。而實際上地方政府更了解地方發(fā)展需求，它對于政治體制是否需要改革，進(jìn)行哪些改革有著十分正確的把握，并且能夠及時得到改革的回應(yīng)，因而要想推進(jìn)政治體制改革，需要改變我國目前政府管理現(xiàn)狀，改變地方和政府改革動力不足的問題。

建立政治體制改革長效動力機制的對策

限制公權(quán)力擴張。政府公權(quán)力的獲得來自社會成員的賦予，其目的是為了維護(hù)和增進(jìn)公益，而在政治體制的改革過程中，公權(quán)力的擴張和不受限制成為改革的阻力。因此，要推進(jìn)政治體制改革的長久運行，建立長效動力機制，必須對公權(quán)力進(jìn)行一定的限制，使之能夠合理適度運用，促進(jìn)社會發(fā)展。

一是要明確劃分公權(quán)與私權(quán)的界限。公權(quán)的擴張和濫用源自于公私權(quán)力邊界的缺失，因此要想對公權(quán)進(jìn)行約束，就必須明確公權(quán)與私權(quán)的界限。公權(quán)用以管理社會公共事務(wù)，但目前我國對公共事務(wù)的界限也比較模糊，一些公權(quán)部門以管理公共事務(wù)的名義去擴大公權(quán)范圍，這使得公共權(quán)力不斷擴張到社會的方方面面。因此要想劃分公私權(quán)力的界限，還需要明確公共事務(wù)的范圍。在我國，凡是法律上沒有確切規(guī)定的領(lǐng)域都不能將其劃入公權(quán)范圍，而法律沒有禁止的領(lǐng)域，則可以看作是私人領(lǐng)域范疇。界定公私權(quán)力界限，以實體性和程序性規(guī)約對公權(quán)進(jìn)行有效約束，防止公權(quán)對私權(quán)的侵犯。

二是要賦予公民權(quán)利。要建設(shè)政治體制改革長效動力機制，讓我國的體制改革獲得源源不斷的動力，還需要明確并賦予公民各項基本權(quán)利，并確保公民權(quán)利在現(xiàn)實社會能夠得到有效的保障。在具體實踐中，黨和政府需要擴大公民參與國家事務(wù)管理的渠道。對公民的自由、合法財產(chǎn)等各項權(quán)利和權(quán)益給予法律上的保護(hù)，還需要普及公民的權(quán)利意識，使其認(rèn)識到公權(quán)與私權(quán)的界限，當(dāng)其在權(quán)利受到侵害時，能夠有效地通過法律或程序性途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)利，從而避免公權(quán)的濫用與擴張。

進(jìn)行公民社會建設(shè)。一是要增強公民社會組織的自治性。一個社會的政治、文化與社會是緊密相聯(lián)的，作為社會上層建筑，其相互促進(jìn)又彼此制約，因此社會政治體制的變遷與一個社會的各種自治組織也有著密切的聯(lián)系，例如各種行業(yè)協(xié)會以及民間商會等是要求體制變遷的訴求主體之一，這些社會自治組織能夠為體制改革提供推動力。因而要想構(gòu)建政治體制改革長效機制，應(yīng)該加強對公民社會的培育。

具體來說，一方面要劃分政府和民間自治組織的界限。政府應(yīng)該逐步進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，把服務(wù)性與公益性的社會職能過渡給具備相應(yīng)資質(zhì)的民間組織，民間組織有權(quán)組織領(lǐng)導(dǎo)人選舉、舉辦活動以及籌集經(jīng)費等活動，提高民間組織的自治能力，政府不應(yīng)過度干預(yù)。要建立政府與民間的溝通平臺，在公民社會，政府與民間組織之間不是完全的控制與被控制，指揮與服從的關(guān)系，健康的政府與民間組織之間的關(guān)系應(yīng)該是平等協(xié)商的，因而需要建立一個有效合作溝通的平臺，承認(rèn)民間組織的法律地位，明確其權(quán)利與責(zé)任，為民間組織參與社會公共事務(wù)管理提供依據(jù)和保障。此外，民間組織自身也要加強管理，提升自身參與社會公共事務(wù)管理的能力，民間組織自身應(yīng)該制定一定的規(guī)章制度，保證內(nèi)部管理的規(guī)范性，加強組織自律、社會奉獻(xiàn)以及誠信等建設(shè)，提高民間組織在群眾中的公信力，使其能夠發(fā)揮公共職能作用。

另一方面要壯大中產(chǎn)階層隊伍建設(shè)。一個健康的社會結(jié)構(gòu)應(yīng)該是中產(chǎn)階層占大多數(shù)的社會結(jié)構(gòu)，這更有利于政治體制改革的推行。如果一個社會的低收入群體占據(jù)大多數(shù)，那么很可能形成平民主義，極端的認(rèn)為精英分子壓制了平民的生存權(quán)利，造成社會騷亂和不穩(wěn)定，并形成激進(jìn)的政治力量，這對于政治體制改革顯然不利。因此壯大中產(chǎn)階層有利于為體制改革提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。要想壯大社會中產(chǎn)階層，需要改善我國目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改善和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，增加眾多農(nóng)民工成為中產(chǎn)階級的可能性。國家要繼續(xù)完善社會保障體系建設(shè)，打破戶籍制度帶來的保障制度的壁壘，為低收入階層提供向中產(chǎn)階層流動的機會與可能，從而壯大社會中產(chǎn)階層基數(shù)，讓其有效地參與社會自治，為政治體制改革提供一個穩(wěn)定的環(huán)境。

加強體制建設(shè)的互動性與參與性。限制公權(quán)擴張與進(jìn)行公民社會建設(shè)的最終目的是想要轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)民眾參與社會公共事務(wù)管理，為政治體制改革提供長效動力，因而政府應(yīng)該加強信息公開、評價機制建設(shè)，加強決策機制與程序機制的執(zhí)行，不斷完善選舉、監(jiān)督以及責(zé)任機制，這才使得民眾有參與公共事務(wù)管理的可能，也才可能把民智民力化為政治體制改革的動力。

一方面，建設(shè)公眾參與決策機制。公共權(quán)力的決策權(quán)事關(guān)公眾的權(quán)益，因此在政府進(jìn)行有關(guān)決策時，應(yīng)該讓可能會受到影響的相關(guān)人員參與到?jīng)Q策當(dāng)中，保證公共政策不侵害公眾權(quán)益，實現(xiàn)決策的公正化與民主化。在政治體制改革中，較為理想的決策機制應(yīng)該是公眾參與、專家咨詢認(rèn)證與政府決策相結(jié)合的模式。構(gòu)建民眾與政府的互動機制，決策的徹底出臺與執(zhí)行應(yīng)該就經(jīng)歷公眾參與、回應(yīng)與互動的過程，對于新出臺的決策應(yīng)該進(jìn)行廣泛的民意調(diào)查，綜合分析公眾的反應(yīng)，保證決策的公正性。堅持舉行聽證會制度，保證公眾參與決策的權(quán)利。

另一方面，政治透明化建設(shè)。進(jìn)行政務(wù)信息公開，促進(jìn)政治透明，是公眾參與決策與改革的前提，是民主政治建設(shè)的必然，也是我國體制改革的重要內(nèi)容之一。公權(quán)是社會公民讓渡自己的部分權(quán)力而產(chǎn)生的，其有權(quán)獲得與自身利益有關(guān)的政治信息，這包括立法信息、政策制定與實施、政府行政預(yù)算以及公共開支等。政治的透明化包括政府運作過程的公開與透明，明確政府運作的各項程序，使得民眾能對政府運作進(jìn)行監(jiān)督，保證其行政公開、公正和合法。政治的透明化還包括選舉制度的完善，選舉制度是公民表達(dá)自身意見，參與國家公共事務(wù)管理的基本方式，它是一種自下而上的對公權(quán)的監(jiān)督與約束。公民有權(quán)選舉出他們認(rèn)為可以勝任公權(quán)職能的代表，這也是一種政府權(quán)利與公眾的互動。同時應(yīng)該完善選舉的程序，及時公布選舉信息，保證選舉的程序性公正與透明。

保障弱勢群體的權(quán)利。一方面要建立一定的利益訴求平臺。國家的政治體制改革的最終目的是推動社會發(fā)展，提高人民生活水平，而改善弱勢群體的生存處境也是體制改革的目的之一。因而社會弱勢群體的利益表達(dá)是國家政治體制改革的有效動力之一。政府應(yīng)該建立一定的利益訴求表達(dá)機制，讓每一個階層都能通過正規(guī)渠道，順暢表達(dá)自己的訴求。另一方面政府還可以通過提高社會底層代表在人民代表大會中的比例來給予弱勢群體更多的話語權(quán)。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，它傳達(dá)著來自社會的各種聲音，因而提高弱勢群體在人大代表中的比例，能夠有效地表達(dá)社會弱勢群體的意見和利益訴求，有助于相關(guān)組織了解民意，收集信息，為科學(xué)的政治決策提供依據(jù)。

完善黨自身建設(shè)。黨把握著社會發(fā)展的方向，領(lǐng)導(dǎo)著政府發(fā)展，與和政府有著密切的聯(lián)系，因而要進(jìn)行政治體制改革，黨自身也必須不斷適應(yīng)社會的發(fā)展不斷進(jìn)行完善。

一方面，正確處理好黨與政府之間的關(guān)系。要進(jìn)行政治體制改革，應(yīng)該理順黨與政府的關(guān)系。我國自改革開放之后，逐步進(jìn)行了黨政分離，這并不是意味著簡單地將黨政分開，而是要改變黨政權(quán)利的運行方式。黨對于國家政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著黨要諸事參與到國家的政治管理之中，其對于政府的領(lǐng)導(dǎo)更多的是綱領(lǐng)性、方向性的領(lǐng)導(dǎo)，具體方式是將國家的綱領(lǐng)政策與意志通過法律的形式加以規(guī)定，以此來實現(xiàn)對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，這也是依法治國的重要內(nèi)涵。黨政分離，使得黨從執(zhí)行者的角色中脫離，使其有更多精力去總攬全局，并變?yōu)橐粋€監(jiān)督者角色，這樣黨才能更好地對政治體制改革進(jìn)行總體規(guī)劃和推進(jìn)。

另一方面，調(diào)整好黨與社會之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家的領(lǐng)導(dǎo)者，是社會發(fā)展的規(guī)劃者，但這并不意味著黨與社會之間就是簡單的管理與服從的關(guān)系。在新的社會條件下，黨要想推進(jìn)政治體制改革，應(yīng)該調(diào)整好與社會的關(guān)系，這才有利于吸取社會力量，使之成為推動我國政治體制改革的動力。具體來說，黨在工作中應(yīng)該對社會的發(fā)展做出積極回應(yīng)，引導(dǎo)社會自治組織的發(fā)展，鼓勵非政府社會組織積極參與國家事務(wù)管理，形成強社會—強國家的管理格局，社會自治力量得到正確的引導(dǎo)，其才能夠理性表達(dá)自己的意見，為社會公共事業(yè)做出貢獻(xiàn)，成為推動政治體制改革的正面力量。

（作者為中國民用航空飛行學(xué)院副教授）

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）