李曉南

【摘要】遼寧省的社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r表明，社會(huì)組織在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供社會(huì)服務(wù)、參與社會(huì)治理創(chuàng)新等方面具有顯著作用。然而，在現(xiàn)階段仍然存在發(fā)展不平衡、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、自主能力薄弱等問題。未來，政府可通過推進(jìn)管理體制改革等舉措，優(yōu)化社會(huì)組織外部環(huán)境與內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代社會(huì)組織生態(tài)體系，促進(jìn)社會(huì)治理新格局的形成。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 社會(huì)治理 社會(huì)活力 現(xiàn)代社會(huì)組織體制

【中圖分類號(hào)】C912.2 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)組織發(fā)展的新契機(jī)

伴隨市場(chǎng)化改革的深入，我國(guó)社會(huì)組織的種類與數(shù)量近年來都出現(xiàn)了令人矚目的發(fā)展，社會(huì)組織在社會(huì)公共生活中的地位越來越凸顯，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面影響不可忽視。城鄉(xiāng)社會(huì)的日益繁榮為公共事務(wù)帶來了巨大工作量，單純靠政府已經(jīng)無法從容應(yīng)對(duì)。依靠群眾進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)與監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的必然選擇。社會(huì)組織的成長(zhǎng)帶來社會(huì)力量的增強(qiáng)，為社會(huì)建設(shè)新格局提供了有生力量，也為形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)各界多元協(xié)同的社會(huì)治理共同體提供了組織和體制基礎(chǔ)。①

黨的十八大報(bào)告首次提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，隨后出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出要建立健全社會(huì)組織管理體制，推動(dòng)完善社會(huì)組織內(nèi)部治理。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），則首次提出了以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為改革總目標(biāo)，提出社會(huì)治理體制改革與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，也確立了社會(huì)組織作為我國(guó)社會(huì)治理的重要主體的地位和作用，新型的政府—社會(huì)關(guān)系正在形成。②《決定》還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了激發(fā)社會(huì)組織活力對(duì)提升社會(huì)治理水平、改進(jìn)社會(huì)治理方式的重要意義。

積極發(fā)展社會(huì)組織已經(jīng)成為激發(fā)社會(huì)整體活力、推進(jìn)當(dāng)前社會(huì)體制改革的戰(zhàn)略內(nèi)容。這就要求我們從頂層設(shè)計(jì)的角度重新出發(fā)，探析社會(huì)組織的發(fā)展策略與變革路徑。

遼寧省社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，遼寧省社會(huì)組織建設(shè)取得了較大成就，目前全省各類社會(huì)組織分布城鄉(xiāng)，活躍在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、民政等多種領(lǐng)域，建立了部門齊全、覆蓋廣泛的發(fā)展格局。全省法人登記的社會(huì)組織總數(shù)從2008年的17748個(gè)增至2014年末的20212個(gè)，呈穩(wěn)定增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。至2013年底，遼寧省社會(huì)組織總數(shù)占全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)的7.9%（列全國(guó)第七位）?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》通過后，遼寧省委省政府出臺(tái)了一系列文件，做出了簡(jiǎn)政放權(quán)、取消下放一批行政職權(quán)的若干決定，為社會(huì)組織管理體制改革做出了保障。具體做法包括：

第一，不斷完善內(nèi)部治理。針對(duì)遼寧省社會(huì)組織內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的狀況，全面啟動(dòng)了社會(huì)組織法人治理制度建設(shè)，制定了《社會(huì)組織法人治理指南》系列23項(xiàng)制度的示范文本，其中包括各類《社會(huì)組織章程》、《社會(huì)團(tuán)體會(huì)員（代表）大會(huì)制度》等示范文本。

第二，探索改革登記制度。制定了《遼寧省社會(huì)組織工作指引》，對(duì)社會(huì)組織成立、變更、注銷登記、換屆等事項(xiàng)設(shè)立了全省統(tǒng)一規(guī)范。按照中央部署對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，積極進(jìn)行直接登記。截至2013年底，全省直接登記195個(gè)社會(huì)組織。同時(shí)，全面推進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)組織登記和備案相結(jié)合制度，對(duì)符合一定條件的城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織，可降低門檻在縣區(qū)民政局進(jìn)行備案。目前全省備案的社會(huì)組織已達(dá)16200個(gè)。

第三，繼續(xù)完善監(jiān)管模式，實(shí)行集中年檢和分散年檢相結(jié)合、報(bào)表和實(shí)地檢查相結(jié)合的方式，不斷完善年檢模式，貫徹社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)。還在省本級(jí)和全省大部分地區(qū)啟動(dòng)了社會(huì)組織評(píng)估工作。探索建立了因地制宜的分類評(píng)估辦法，統(tǒng)一了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、政策與流程，截至2013年底全省社會(huì)組織已參加評(píng)估的有967個(gè)，占全省總數(shù)的5.52%。

在此背景下，全省社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、參與社會(huì)治理等領(lǐng)域作用和社會(huì)影響力與日俱增。一是表現(xiàn)出良好的促進(jìn)就業(yè)能力。全省社會(huì)組織吸納專職專業(yè)人員從2009年的15.7萬人增加至2012年底的31.3萬人，年吸納就業(yè)人口5.19萬人，已占全省當(dāng)年（再）就業(yè)總?cè)丝诘?.98%。在緩解了全省就業(yè)緊張形勢(shì)的同時(shí)，還為業(yè)內(nèi)人員辦理了相關(guān)社會(huì)保障。

二是有利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。僅2012年，全省社會(huì)組織就爭(zhēng)取到76億元資金，用于促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。截至2013年底，全省4316個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，普遍制定了行業(yè)自律規(guī)范，促進(jìn)了全省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善。

三是提供多種社會(huì)與公共服務(wù)，逐步參與社會(huì)治理創(chuàng)新。一些慈善型、福利性社會(huì)組織，通過籌措各類資金，提供公共服務(wù)和福利救助，在抗災(zāi)救災(zāi)等重大活動(dòng)中，發(fā)揮出強(qiáng)大的募捐和動(dòng)員組織社會(huì)志愿者的能力。此外，如社區(qū)業(yè)主委員會(huì)等民間自治性社會(huì)組織，通過群體協(xié)商等方式，為擴(kuò)大群眾有序參與社會(huì)事務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治提供了有效平臺(tái)，在協(xié)調(diào)社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)和諧等多方面發(fā)揮了重要功能。

社會(huì)組織現(xiàn)存問題分析

第一，總體發(fā)展水平仍然有限。從發(fā)展規(guī)模來看，以每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)量為例，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍多于50個(gè)，發(fā)展中國(guó)家一般也多于10個(gè)。③而我國(guó)每萬人只有3.5個(gè)社會(huì)組織，遼寧省為7.6個(gè)，尚未達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的水平。從就業(yè)人口來看，2012年底，遼寧社會(huì)組織專職工作人員為31.3萬人，僅占同期全省就業(yè)人口的1.29%，在經(jīng)濟(jì)活躍人口中所占比例較低。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模來看，發(fā)達(dá)國(guó)家非盈利組織的經(jīng)濟(jì)規(guī)模一般占到本國(guó)GDP的5%～10%，而遼寧社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)規(guī)?？傮w還很小，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。

第二，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出。全省14個(gè)市社會(huì)組織按照發(fā)展程度可分為三個(gè)梯隊(duì)，第一梯隊(duì)的大連與沈陽(yáng)兩市社會(huì)組織數(shù)量總和已經(jīng)達(dá)到全省總數(shù)的一半。其中，大連的社會(huì)組織數(shù)量又接近沈陽(yáng)的2倍。第二梯隊(duì)為鞍山、營(yíng)口和本溪。其余市屬于第三梯隊(duì)。社會(huì)組織的高速發(fā)展往往是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政府改革等因素影響下得以實(shí)現(xiàn)的，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡在一定程度上造成了全省社會(huì)組織發(fā)展的不平衡。

第三，規(guī)范運(yùn)營(yíng)能力還不強(qiáng)。目前遼寧全省約有三分之一的社會(huì)組織發(fā)展較好，比較活躍，能夠積極發(fā)揮作用;約三分之一的社會(huì)組織缺乏活力，實(shí)力有限，僅能勉強(qiáng)發(fā)揮一定功能;還有三分之一的社會(huì)組織實(shí)力非常弱小，甚至生存困難。很多社會(huì)組織沒有明確的發(fā)展目標(biāo)與自我定位，不能主動(dòng)推銷服務(wù)，自我管理手段落后，缺乏完善透明的信息公開、財(cái)務(wù)和人力資源管理制度等，還不能很好適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，組織運(yùn)作不成熟，工作效率不高。行業(yè)主管單位代理財(cái)務(wù)、影響人事和日常決策等現(xiàn)象尚未完全杜絕，社會(huì)組織民間化、職業(yè)化程度還不高，從業(yè)人員的年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化水平有限，距人才隊(duì)伍建設(shè)總體需求還存在較大差距。

第四，相關(guān)政策制度體系不健全。目前有利于社會(huì)組織快速成長(zhǎng)的政策設(shè)計(jì)依然欠缺。缺乏有效的跨部門政策整合，有些政策還沒有覆蓋到社會(huì)組織。政府在簡(jiǎn)政放權(quán)、購(gòu)買服務(wù)等方面的制度安排與工作方式創(chuàng)新仍處于嘗試階段。在人員管理、稅收減免、資金支持、職業(yè)發(fā)展體系、福利與社會(huì)保障等方面，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的、明確的積極性政策規(guī)定。同時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和部分群眾還沒有充分理解當(dāng)前發(fā)展社會(huì)組織對(duì)實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)的必要性與迫切性，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的涵義認(rèn)識(shí)不到位。

第五，管理工作力量薄弱。截至2013年遼寧全省有社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)115個(gè)，工作人員259人（編制130人），省本級(jí)編制數(shù)目前只有8人。市縣（區(qū)）的力量更加薄弱，有的沒有機(jī)構(gòu)，沒有專職工作人員。2012年度全省社會(huì)組織登記管理經(jīng)費(fèi)總額67.6萬元，平均每個(gè)社會(huì)組織的管理經(jīng)費(fèi)17元。工作人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備嚴(yán)重缺乏，信息化建設(shè)滯后，重登記、輕管理、無力監(jiān)管的局面得不到解決，也較難承受登記管理制度改革實(shí)行后帶來的巨大工作壓力。

社會(huì)組織發(fā)展的路徑選擇

第一，全面推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革。立足國(guó)情、結(jié)合省情，選擇本土化的發(fā)展道路。依法加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的綜合服務(wù)與指導(dǎo)，構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織管理體系。一是在分類登記的大原則下，實(shí)行直接登記與雙重監(jiān)管相結(jié)合的工作方式。以直接登記等方式放寬對(duì)社會(huì)組織的限制。同時(shí)登記管理機(jī)關(guān)、財(cái)政金融、審計(jì)、安全、司法、社會(huì)保障等部門應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任、法律責(zé)任。各行業(yè)管理、業(yè)務(wù)主管單位也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)。④二是應(yīng)明確社會(huì)組織一定要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，其自身發(fā)展與改革的大方向應(yīng)與中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路相一致。積極貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，在具備條件的社會(huì)組織中成立黨組，并努力推進(jìn)群團(tuán)組織建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力與向心力。

第二，加緊改善社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境。一是有效整合各部門現(xiàn)有政策制度資源，切實(shí)形成相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大社會(huì)發(fā)展合力，使已有的各類政策都能有效覆蓋到社會(huì)組織，推動(dòng)社會(huì)組織的整體發(fā)展。二是研究建立社會(huì)組織各類保障政策。統(tǒng)籌社會(huì)組織相關(guān)立法與監(jiān)管體系，根據(jù)社會(huì)組織的功能和性質(zhì)，制定相對(duì)應(yīng)的政府扶持政策和財(cái)政、稅收等配套優(yōu)惠政策，對(duì)積極承接社會(huì)服務(wù)、直接服務(wù)民生的社會(huì)組織予以政策傾斜。三是優(yōu)化社會(huì)組織工作人員職業(yè)體系，妥善解決社會(huì)組織工作人員的資格認(rèn)證、職稱考評(píng)、薪酬待遇等人事制度與現(xiàn)有社會(huì)認(rèn)證機(jī)制和薪酬體系的協(xié)調(diào)銜接，降低社會(huì)組織引進(jìn)特需人才的門檻，提高社會(huì)組織工作人員的職業(yè)化水平和保障水平。⑤

第三，逐步推行社會(huì)組織評(píng)估制度。通過推廣評(píng)估制度，加強(qiáng)社會(huì)組織的外部監(jiān)督與內(nèi)部自律。一是不斷總結(jié)完善評(píng)估指標(biāo)體系，進(jìn)一步細(xì)化分類，以適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展需求。二是逐漸將評(píng)估工作變?yōu)槌B(tài)性工作，并將社會(huì)組織評(píng)估工作作為未來社會(huì)組織建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，積極穩(wěn)妥予以推進(jìn)。三是繼續(xù)通過各種渠道對(duì)評(píng)估工作擴(kuò)大宣傳，促進(jìn)社會(huì)組織和各界群眾對(duì)評(píng)估工作的理解，擴(kuò)大共識(shí)，探索建立信息查詢平臺(tái)，拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道。四是采取有效措施保障該項(xiàng)工作的人力物力財(cái)力，不斷規(guī)范評(píng)估流程，加強(qiáng)評(píng)估監(jiān)管，豐富評(píng)估內(nèi)涵，提高評(píng)估水平。五是穩(wěn)步提高評(píng)估率。符合一定等級(jí)要求的社會(huì)組織方可有資質(zhì)承接政府委托、服務(wù)外包等職能，規(guī)定時(shí)間內(nèi)評(píng)估不合格的社會(huì)組織將被淘汰，以此來引導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)組織自律，提高社會(huì)組織規(guī)范化運(yùn)作水平。

第四，加大社會(huì)組織發(fā)展金融扶持力度。推動(dòng)各級(jí)政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的金融支持，設(shè)立各級(jí)專項(xiàng)發(fā)展資金，從各級(jí)財(cái)政預(yù)算上給予保障。主要用于社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助、等級(jí)評(píng)估、創(chuàng)建孵化基地、信息化管理平臺(tái)維護(hù)、從業(yè)人員培訓(xùn)等。著重培育、支持以各類商會(huì)、協(xié)會(huì)、社會(huì)企業(yè)等為代表的具有顯著服務(wù)民生功能與公益導(dǎo)向性的社會(huì)組織發(fā)展。探索創(chuàng)立社會(huì)組織鼓勵(lì)基金，對(duì)卓有成效的社會(huì)組織及員工予以表彰資助。重點(diǎn)摸索扶持政策，在保障社會(huì)組織“增量”的同時(shí)，更加注重“質(zhì)”的發(fā)展。從社會(huì)實(shí)際需要出發(fā)，將社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展作為下一階段的重點(diǎn)工作任務(wù)，形成科學(xué)的培育機(jī)制。

第五，加快重點(diǎn)類型社會(huì)組織培育。通過重點(diǎn)培育樞紐型、支持型社會(huì)組織，合理引導(dǎo)社會(huì)資源在社會(huì)組織之間的流動(dòng)與配置，促進(jìn)社會(huì)組織內(nèi)生力量的壯大，形成相互支撐、健康運(yùn)行的社會(huì)組織生態(tài)體系。一是樞紐型社會(huì)組織，即以工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等為代表的社會(huì)團(tuán)體。對(duì)這類團(tuán)體，應(yīng)積極推動(dòng)其在工作方式與職能拓展等方面進(jìn)一步創(chuàng)新，充分發(fā)揮其行政和組織資源較多、社會(huì)動(dòng)員能力較強(qiáng)的特點(diǎn)，帶動(dòng)其他社會(huì)組織的成長(zhǎng)。二是支持型社會(huì)組織，又稱社會(huì)組織孵化器。此類社會(huì)組織獨(dú)立于政府或市場(chǎng)之外，但同樣以培育社會(huì)組織為專門目標(biāo)，從多種渠道籌措資源以增強(qiáng)社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)能力，承接了政府對(duì)社會(huì)組織的直接指導(dǎo)與培訓(xùn)職能。⑥支持型社會(huì)組織在遼寧省剛剛起步，介入社會(huì)服務(wù)的時(shí)間還不長(zhǎng)，對(duì)其重點(diǎn)加強(qiáng)培養(yǎng)是非常必要的。首先是在辦公場(chǎng)所、實(shí)體運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和資金支持等方面有所傾斜和優(yōu)惠;其次可以引導(dǎo)、介紹各類企業(yè)等向支持型社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)。此外，為了保障被孵化的社會(huì)組織的后續(xù)生存，在孵化過程中，應(yīng)特別培育其自主發(fā)展、提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)的能力，以適應(yīng)脫離孵化器后的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。通過對(duì)支持型社會(huì)組織的選擇與資助，政府可以引導(dǎo)重點(diǎn)領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展方向，保障政府與社會(huì)組織的順暢銜接，實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)移。

第六，增強(qiáng)社會(huì)組織管理機(jī)關(guān)力量。目前，社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)力量薄弱，已經(jīng)成為制約社會(huì)組織快速發(fā)展的因素之一。與社會(huì)組織迅速發(fā)展的態(tài)勢(shì)相比，登記管理機(jī)關(guān)任務(wù)量和管理力量不匹配，難以有效對(duì)社會(huì)組織推進(jìn)管理、提供服務(wù)。一是需要增加社會(huì)組織管理與服務(wù)的工作人員。一方面需要擴(kuò)大社會(huì)組織管理局專職工作人員編制，另一方面可以通過政府委托、合作等方式，將具有專業(yè)資質(zhì)和服務(wù)能力的社會(huì)組織納入體系，促進(jìn)社會(huì)組織的自我管理與自我培育。二是需要增加社會(huì)組織管理經(jīng)費(fèi)。目前全國(guó)各省間在社會(huì)組織管理經(jīng)費(fèi)投入上差距十分明顯。比如，以社會(huì)組織數(shù)量相近的省份為例，廣東每年省本級(jí)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)2000萬元，江蘇1000萬元，山東與安徽等均超過200萬元，而遼寧2012年經(jīng)費(fèi)只有67.6萬元。真正在監(jiān)管、服務(wù)、培訓(xùn)等方面投入人力物力財(cái)力，才能扭轉(zhuǎn)當(dāng)前登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織登記后卻無力管理與服務(wù)的現(xiàn)狀。

（作者單位：遼寧省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所;本文系遼寧社會(huì)科學(xué)院2015年院創(chuàng)新工程重點(diǎn)招標(biāo)課題“新形勢(shì)下激發(fā)社會(huì)組織活力研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：lnskyzb32）

【注釋】

①王名，張嚴(yán)冰，馬建銀：“談?wù)劶涌煨纬涩F(xiàn)代社會(huì)組織體制問題”，《社會(huì)》，2013年第3期。

②王建軍：“用國(guó)家治理理念謀劃社會(huì)組織改革發(fā)展”，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2013年12月10日，第1版。

③溫慶云：“扶持社會(huì)組織發(fā)展的幾點(diǎn)思考”，《社團(tuán)管理研究》，2011年第11期。

④方向文，謝燕妹：“廣東社會(huì)組織改革啟示錄”，《中國(guó)社會(huì)組織》，2013年第1期。

⑤許小玲：“社會(huì)組織活力激發(fā)的新問題及政策思考—基于社會(huì)治理的視角”，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)研究》，2014年第3期。

⑥葛亮，朱力：“非制度性依賴：中國(guó)支持性社會(huì)組織與政府關(guān)系探索”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2012年第12期。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）