楊柳

【摘要】政府購買公共服務是公共服務供給體系的創(chuàng)新，也催化了政府與社會組織的關系變革。我國政府購買公共服務還處在探索期，政府與社會組織的關系也呈現出多元化的特征，應立足我國實際，分析角色多元化、關系失范化、社會組織行政化等問題帶來的權責不清、自利性行為失控以及逆向選擇等風險，預測未來主體間關系的發(fā)展趨勢。

【關鍵詞】政府購買公共服務 社會組織 互動關系

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

近年來，為了解決公共服務領域質量效率不高、規(guī)模不足以及發(fā)展不均衡等問題，我國逐步探索向社會力量購買公共服務的模式。2013年9月，國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確要求，到2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度?！罢蛏鐣α抠徺I服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用?！雹偌丛诠卜展┙o中引入市場要素，通過購買的方式，實現公共服務的多元主體供給格局。政府向社會力量購買服務改變了公共服務供給方式和供給主體，同時也帶來了政府與社會組織互動關系的巨大轉變。政府向社會力量購買服務的運行效果取決于政府向社會組織購買服務中各主體間的關系狀況。因此，我們有必要從理論上厘清各主體間的角色關系及互動模式，幫助建立良好的互動關系。

政府與社會組織關系的模型

委托代理關系。政府購買公共服務改變了政府是公共服務唯一提供者的格局，將公共服務的生產環(huán)節(jié)交給市場和社會組織，委托后者為公眾提供異質性的公共服務，形成委托代理關系。政府、社會組織、公民三個主體之間存在著雙重委托代理關系。第一層委托關系存在于政府與公民之間，公民將公共服務的設計和供給責任委托給政府，公民以免費或支付一定費用的形式享受公共服務，政府則負責向公民提供高品質的，滿足公民需求的公共服務。公民與政府的委托—代理關系以“隱形”的方式被確定下來，雙方并不依靠詳細而嚴格的合同規(guī)定權責關系、規(guī)范代理行為，公民對政府的監(jiān)管是松散的、無形的。第二層委托關系存在于政府與社會組織之間，“政府與非營利組織之間建立了‘委托政府’的合作伙伴模式，即政府充當‘資金和指導的提供者’的角色，并由政府授權委托非營利組織提供公共服務以實現社會整體效率的優(yōu)化”。②政府遵循一定的篩選原則，按照嚴格的篩選程序，選擇適合的社會組織作為公共服務的提供者，并通過合同明確雙方的權利和義務，規(guī)范其在委托代理關系中的“自利性”行為。政府為社會組織提供資金、政策等方面的支持并對公共服務質量進行監(jiān)督、評估?！吧鐣M織則負責將公共服務以物化的形式提供給公民，完成公共服務生產任務?！雹?/p>

在政府、社會組織、公民三個主體間的委托代理關系中，政府的主要職責是明確公民對公共服務的需求，將需求轉化為項目，選擇適合的社會組織承接公共服務的生產職能，并對社會組織提供公共服務的質量及過程進行評估與監(jiān)督。社會組織憑借其所擁有的社會資本及專業(yè)技術實現公共服務的生產職能，將公共服務以物化的形式體現出來，并受政府和公民監(jiān)督。公民是政府購買公共服務的終端，是起點也是終點。作為起點，公民需要準確、全面的表達公共服務需求。作為終點，公民是公共服務最直接的消費者，最有資格對公共服務質量進行評估，對社會組織進行監(jiān)督。但來自公民的評估與監(jiān)督是間接的，缺乏約束力的，公民的監(jiān)督不能直接作用于社會組織，只能通過政府發(fā)揮作用。（見圖1）

圖1

合作依賴關系。政府向社會組織購買公共服務是建立在公共服務市場失靈、政府失靈的基礎之上的。市場機制的運作并不能實現公共服務資源配置的最優(yōu)化，極易產生“搭便車”的行為，因為“沒有消費者自愿為可以免費享用的服務付費”。④對于非競爭性和非排他性的公共服務來說，“每個人對該產品的消費不影響對他人的供給，但是無法將任何一個享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無法支付”，⑤政府供給公共服務一定程度上克服了“市場失靈”的弊端，也帶來了“政府失靈”的問題。當政府成為公共服務的唯一供應者，也是雙邊壟斷者，其公共服務供給呈現出過分投資和效率低、質量差的趨勢。政府購買公共服務是在政府和社會組織之間建立相互依賴的合作關系，避免政府或市場作為單一主體時存在的問題。從政府購買公共服務的流程來看，公眾是需求源，為公共服務的生產提供需求信息。政府是政策源，為公共服務的生產提供規(guī)范性政策以保證良好的市場競爭環(huán)境。社會組織是出產源，為公共服務的生產提供社會資本和技術支持，以緩解財政壓力，保證公共服務產品的質量。“政府與社會組織的關系不是單方面的順從與服從的關系，它們都掌握并提供關系雙方生存和發(fā)展的重要資源，形成資源相互依賴關系，使雙方都依賴對方才能得以生存和發(fā)展?！雹蓿ㄒ妶D2）

政府購買公共服務主體間關系存在的風險

政府角色多元化，導致權責定位不清。政府購買公共服務建立在這樣一個假設之上，即在公平的充分競爭的市場環(huán)境下，社會組織發(fā)育成熟，專業(yè)化程度高，有足夠的能力通過嚴格而公平的競爭程序承接公共服務供給職能。在這種假設下，政府與社會組織的關系是一元的，承擔的角色也是單一的。這使政府與社會組織都具有明確的行為標準與行為模式，權責清晰。但就目前實際情況來看，社會組織雖然得到了迅猛的發(fā)展，但依然與社會實際需求差距巨大。規(guī)模不足、結構不均衡、專業(yè)力量薄弱等問題制約著社會組織承接公共服務職能。此外，社會組織依賴政府給予的相關政策法規(guī)獲得合法性和生存空間，依靠政府的資金投入、項目支持獲得發(fā)展的物質資源，與政府之間是一種強依賴關系，不具備作為獨立的代理人接受政府委托，提供優(yōu)質公共服務的能力。政府在轉移公共服務職能時，存在不愿放、不敢放、放不下的現象，阻礙了政府購買公共服務的推進和發(fā)展。為了更好的推進政府購買公共服務，政府除了委托人、合作者之外還必須承擔更多的責任，扮演更多的角色。政府與社會組織的關系也是多元化的，不僅有委托關系、合作關系，還存在著監(jiān)管關系、培育發(fā)展關系等多元關系。多元關系下，政府承擔多重角色，極易發(fā)生角色沖突、角色混亂、權責不清的情況。

主體關系失范，自利性行為失控。政府和社會組織都是自利性的組織，都渴望實現利益最大化。政府希望通過購買公共服務減輕財政壓力，獲得高質量、高效率的公共服務，強調低成本、高效率。社會組織則希望通過承接公共服務項目獲得政府的資金、場地、設備、政策等軟硬件的支持，強調成本最小化、利潤最大化。因此，政府與社會組織之間需要建立某種機制來規(guī)范彼此的自利性行為。

當前，政府購買公共服務的制度法制建設還不健全，缺少一部關于政府購買公共服務的完備法律。雖然國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，各省、市、區(qū)也出臺了相關的指導性文件和目錄，但由于其法律位階低，強制性和約束力都不盡如人意。此外，相關的配套制度如：社會組織評估制度、監(jiān)管機制、資金支付制度、信息公開制度等都比較匱乏，欠缺能夠約束雙方自利性行為的規(guī)范和制度。一旦沒有了制度的約束，購買雙方的自利性行為就會被釋放。社會組織為追求利潤最大化，不惜降低服務質量；為了獲得項目，不惜向政府拉關系、走后門，導致缺乏專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的人大量涌入公共服務市場。政府在轉移公共服務職能時把一些獲利空間大的項目轉移給與政府有密切關系的利益共同體，卻把一些獲利空間小的“硬骨頭”交給社會組織。

行政伴生關系，催生逆向選擇。目前承接政府公共服務職能的社會組織與政府之間存在著一種“伴生關系”，具體體現在社會組織在資金、組織體系、注冊年檢、活動許可、組織決策的機會與權利等方面都依賴于政府。此類社會組織多是由政府自上而下設立，經費來源、人員任用以及重要決策等多來自于政府。作為被動的一方，社會組織自然會認可政府的介入，政府官員擔任社會組織的負責人、政府決定社會組織的重大決策、參與部分日常管理等。在這種互動關系中，社會組織更多是依賴政府而展開活動，二者在相關的服務領域內形成一個利益共同體。政府應遵循擇優(yōu)原則，通過對社會組織服務能力、服務質量、服務價格、口碑、社會組織身份等因素綜合評估，選擇綜合成績最高者作為服務的承接方。但由于政府與社會組織之間存在“伴生關系”，政府與某一特定的社會組織形成利益共同體，保證其在與其他社會組織競爭中處于優(yōu)勢地位，順利獲得服務項目。因此，社會組織的身份成為影響社會組織競爭、政府選擇的首要因素，服務能力、服務質量、服務價格反而成為次要因素，形成“逆向選擇”。一些具有實力的社會組織落選，而一些實力較弱的社會組織反而被選中。

政府購買公共服務主體間關系的發(fā)展趨勢

形成契約關系而非行政關系。在我國，政府是公共服務的唯一供給者。進行政府購買公共服務探索之后，由于社會組織實力弱小，時常出現無人承接項目的現象。政府自上而下地成立了一些具有“準政府”性質的社會組織來承擔公共服務的供給職能。他們之間不是平等的契約關系，而是一種行政伴生關系。這種關系會帶來逆向選擇，監(jiān)管放松等問題，使公共服務供給效率無法提高，質量無法保證，也不利于市場環(huán)境的營造。隨著購買行為的規(guī)范化、制度化以及社會組織的獨立性增強，政府與社會組織之間的契約關系將逐步取代行政伴生關系。社會組織依據合同的約定提供符合要求的公共服務，政府依據合同的條款對公共服務質量進行評估，支付費用。合同還應詳細的規(guī)定資金支付方式、考核評估方式、違約處理等具體事項。購買雙方的一切行為都必須符合合同規(guī)定，雙方是平等互利、自由選擇的契約關系。

建立長期關系而非短期關系。公共服務是一種無形的服務性商品，無法通過“望聞問切”的方法判斷其質量和成效。只有當項目實際運行一段時間之后服務成效才能逐漸顯現出來。公共服務項目運行中的影響因素是復雜多變的，包括項目的立項評估、社會組織的專業(yè)化程度、公眾需求的變化等。公共服務項目不像工程和貨物那樣一旦方案確定就不再改變，它會隨著需求的變化、社會組織能力的變化、資金投入的變化而不斷的調整，這是一個長期的過程。另外，公共服務的成效不只體現在服務的質量，還需要考慮社會評價和社會效益。一項公共服務要經歷公眾認知、公眾體驗、公眾認同、公眾推廣這樣一個漫長的過程才能展現其社會成效。因此公共服務項目不是一個短期的工程，它需要政府與社會組織建立長期穩(wěn)定的合作關系。政府與社會組織之間的長期契約關系取代短期契約關系，更有利于公共服務項目的實施和評估，能夠有效的規(guī)避政府與社會組織的短期謀利行為。我國加大購買公共服務力度，為社會組織的發(fā)展提供了良好的契機。一部分不具備專業(yè)能力的投機者紛紛涌入，他們只關注經濟利益，抱著“能做多久做多久”、“撈一筆就撤”的心態(tài)打一槍換一個地方。長期的契約關系就能很好的規(guī)避這種風險，承接者會更加注重服務質量，積極提升服務質量，也能從長期的服務中積累與政府、群眾溝通的經驗，提升專項服務水平。

構筑關系契約而不僅是行為契約。在政府與社會組織之間的契約關系中政府和社會組織具有完全的自利性，會采取各種措施保證自身利益。因此，需通過訂立能夠約束雙方自利性行為的契約以保證最終達成目標。契約是雙方行為的操作指南，是一種短期的契約形式，只對此時此刻或者特定范圍內的行為發(fā)生作用。同時也是一種靜態(tài)的契約關系，一旦契約訂立委托雙方、社會環(huán)境及訂約的前置環(huán)境發(fā)生變化，契約就失去了原有的效力?，F實中，政府和社會組織并不是完全自利的，也時常表現出社會性。他們不僅關注降低成本或者獲取利潤，也愿意推動公共服務發(fā)展，關注公益事業(yè)，承擔社會責任。

從治理理念的提出可以看出，政府已經意識到要正確履行職能，高效的管理社會事務必然要走合作治理之路，要與社會組織建立長期的合作關系。政府購買公共服務就是政府與社會組織合作治理的一種形式。其目的不僅僅是向群眾供應某種特定的公共服務，更是要通過合作關系的建立解決公共服務供給效率低、質量差的問題?？梢灶A見政府與社會組織的合作將是長期的、穩(wěn)定的、持續(xù)的。未來政府與社會組織的契約將更加關注對雙方關系的調節(jié)，形成關系契約。關系契約不僅僅涉及交換，還涉及契約雙方的關系。它是一種長期性契約，不會隨著某次合作的結束而終結，也預示著未來合作的必然性。某次合作的結束僅僅意味著政府和某個特定社會組織的合作結束，政府和社會組織合作治理的合作關系并不會結束。它是一種動態(tài)性的契約，隨著主體、環(huán)境、條件的不同而不斷發(fā)生變化。它更加強調合作中的交互，不僅僅是簡單的資源交換，更是合作共強的過程。

（作者單位：陜西省行政學院（陜西經濟管理職業(yè)技術學院）干部教育培訓研究中心）

【注釋】

①“關于政府向社會力量購買服務的指導意見”，中國政府網，2013年9月30日。

②高紅：《城市之間—社團、政府與市民社會》，南京：東南大學出版社，2008年，第73頁。

③賈博：“政府購買公共服務中的主體間關系的理論分析”，《學習論壇》，2014年第7期第30卷。

④張文禮：“合作共強：公共服務領域政府與社會組織關系的中國經驗”，《中國行政管理》，2013年第6期。

⑤[美]保羅·A·薩繆爾森：《薩繆爾森辭典》，北京：京華出版社，2001年。

⑥Saidel J Resource Interdependence： The Relationship Between Agencies and Nonprofit Organizations.Public.

責編 /張蕾