袁達(dá)松　黎昭權(quán)

【摘要】“從嚴(yán)治黨”意味著高標(biāo)準(zhǔn)治黨，是黨性和領(lǐng)導(dǎo)能力與價(jià)值、組織和制度的統(tǒng)一，它要求治黨方式的制度化。而治黨制度化的關(guān)鍵就是要充分發(fā)揮法治思維和法治方式的作用，把黨的重要理念和思想轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)以及相關(guān)的法律規(guī)范。通過(guò)規(guī)范黨員干部的行為，完善黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)治黨的規(guī)范化、常態(tài)化和長(zhǎng)效化。

【關(guān)鍵詞】從嚴(yán)治黨 法治思維 法治方式 制度化規(guī)管

【中圖分類號(hào)】D261.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

治黨效果的成因分析

治黨效果的影響因素。影響治黨效果的因素主要可以分為組織領(lǐng)導(dǎo)因素、黨內(nèi)民主因素、黨外監(jiān)督因素、制度因素四個(gè)方面：組織領(lǐng)導(dǎo)因素，主要指治黨過(guò)程中，各級(jí)黨組織貫徹中央指示精神，各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的作用。黨內(nèi)民主因素，指治黨過(guò)程中，黨內(nèi)民主對(duì)治黨起的基礎(chǔ)作用，通過(guò)黨內(nèi)民主，治黨才能夠?qū)崿F(xiàn)自我監(jiān)管和完善。黨外監(jiān)督因素，是指黨外力量通過(guò)監(jiān)督的方式以確保黨的權(quán)力正確行使。制度因素，是黨章黨規(guī)黨法以及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于治黨過(guò)程的規(guī)管作用。

過(guò)去治黨主要以運(yùn)動(dòng)化肅整的形式進(jìn)行，重點(diǎn)在于思想教育和防腐活動(dòng)兩個(gè)方面：提高黨員的思想素質(zhì)和自律能力、強(qiáng)化黨的信仰是思想引導(dǎo)；而黨的“純潔性”是通過(guò)一系列反腐活動(dòng)來(lái)保持的。在一定時(shí)期內(nèi)，運(yùn)動(dòng)化肅整取得了顯著成效。然而縱觀黨的歷史，運(yùn)動(dòng)化肅整具有“治亂”、“松緊”的循環(huán)現(xiàn)象。該現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因就在于組織領(lǐng)導(dǎo)因素、黨內(nèi)民主因素、黨外監(jiān)督因素和制度因素沒(méi)有充分發(fā)揮作用。要充分發(fā)揮各因素的積極作用，實(shí)現(xiàn)治黨方式的制度化，就要充分發(fā)揮制度因素作用：把黨的重要的思想理念轉(zhuǎn)化為黨章黨紀(jì)黨法以及相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范黨員干部的行為；保障黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督，確保治黨路線不因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)意志的改變而改變，實(shí)現(xiàn)治黨的規(guī)范化、常態(tài)化，擺脫治理亂循環(huán)的歷史頑疾。

組織領(lǐng)導(dǎo)因素起主導(dǎo)作用。從嚴(yán)治黨是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，如何完善治黨機(jī)制是實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨的核心問(wèn)題。組織領(lǐng)導(dǎo)因素處于主導(dǎo)作用，黨中央和領(lǐng)導(dǎo)人的思想、理念對(duì)于治黨實(shí)踐至關(guān)重要。但是，要科學(xué)地、真正地貫徹和落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略，須有制度保障。

其一，“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局一個(gè)重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)治黨的常態(tài)化。人的意志是容易改變的，而法律規(guī)范是常態(tài)的。習(xí)近平指出：“要善于通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家的意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施?！雹僖獙?shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨的常態(tài)化規(guī)管需充分發(fā)揮相關(guān)法律規(guī)范的作用，使治黨不因領(lǐng)導(dǎo)意志的轉(zhuǎn)變而改變。

其二，運(yùn)動(dòng)化肅整強(qiáng)調(diào)的是治黨中人的作用，部分領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過(guò)大，容易導(dǎo)致肅整的性質(zhì)異化。過(guò)分強(qiáng)調(diào)人的作用，導(dǎo)致黨員領(lǐng)導(dǎo)干部手中長(zhǎng)期掌握著支配社會(huì)資源的公共權(quán)力，容易以公權(quán)謀私利。②在現(xiàn)實(shí)層面，容易發(fā)生“人整人”、排除異己，或者產(chǎn)生“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象，甚至以公權(quán)謀取自己的利益。

總之，“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)，不僅需要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)的核心主導(dǎo)作用，還需要制度以及黨內(nèi)外民主的支撐。

發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的制度支撐不足。在治黨機(jī)制中，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主因素的主要體現(xiàn)。黨內(nèi)民主主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。十六大報(bào)告指出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，要“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。③黨內(nèi)民主是實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的重要因素。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨的幾代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)民主建設(shè)重要性的基礎(chǔ)上，更加注重加強(qiáng)黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等規(guī)范相繼出臺(tái)。然而在實(shí)踐中，存在“貫穿民主集中制執(zhí)行不力”、“黨員民主權(quán)利的保障和落實(shí)不夠”、“對(duì)違紀(jì)行為的查處疲軟”等問(wèn)題④，具體而言有以下三方面：

第一，黨員的選舉權(quán)制度保障不足。選舉權(quán)是黨員享有的基本權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要保障。我們黨已相繼出臺(tái)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等規(guī)范性文件，對(duì)黨員的選舉權(quán)搭建了基本制度框架，但相關(guān)規(guī)定不夠具體、執(zhí)行力不強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)中存在黨員的選舉流于形式的情形，少數(shù)黨組織不按正常選舉程序進(jìn)行選舉，黨員的選舉意愿無(wú)法得到充分表達(dá)等情況。

第二，黨員的知情權(quán)保障落實(shí)不夠。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的規(guī)定，黨員有權(quán)參加黨小組會(huì)、支部大會(huì)、黨員大會(huì)以及與其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格相應(yīng)的會(huì)議。這些規(guī)定能在一定程度上滿足黨員知情權(quán)的需求。然而，在黨內(nèi)的具體事務(wù)方面，如黨員在黨內(nèi)干部選拔任用過(guò)程中的知情權(quán)，并未有具體規(guī)定。黨員知情權(quán)保障不足，導(dǎo)致部分具體事務(wù)透明度不高，難以形成對(duì)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督，防止權(quán)力腐化的現(xiàn)象產(chǎn)生。

第三，黨員的監(jiān)督權(quán)落實(shí)不到位。監(jiān)督權(quán)是黨員民主權(quán)利的重要組成部分，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員享有的監(jiān)督權(quán)包括批評(píng)權(quán)、檢舉權(quán)和要求罷免權(quán)。但在黨內(nèi)政治生活中，黨員對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定往往比較原則，比如《黨章》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等文件規(guī)定了黨員享有罷免權(quán)，但對(duì)黨員在什么樣的情況下具有罷免的權(quán)利、在實(shí)踐中如何行使等相關(guān)問(wèn)題并沒(méi)有具體規(guī)定。

黨外監(jiān)督制度保障不足。黨外監(jiān)督主要由政治協(xié)商和群眾監(jiān)督制度兩部分組成。我國(guó)具有不同于西方的發(fā)展歷史，黨的執(zhí)政地位和政治協(xié)商制度是由于我國(guó)社會(huì)制度的性質(zhì)決定的。中國(guó)黨外民主完善的關(guān)鍵在于完善政治協(xié)商制度和群眾監(jiān)督制度。

在政治協(xié)商制度方面，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏程序和剛性約束力。雖然《中華人民共和國(guó)憲法》在序言中規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”，但還沒(méi)有具體的法律保障它的落實(shí)。法律保障的欠缺導(dǎo)致政治協(xié)商監(jiān)督很大程度上僅停留在政策操作層面上，不利于完善黨外民主監(jiān)督體系的構(gòu)建。

在群眾監(jiān)督方面，相應(yīng)的法律保障存在不完善的地方。我國(guó)現(xiàn)行憲法第二條、第三條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方人民代表大會(huì)?！蔽覈?guó)《行政訴訟法》等相關(guān)法律亦賦予公民批評(píng)建議、信訪、舉報(bào)、控告申訴等多種形式的監(jiān)督權(quán)。然而在具體立法保障上依舊存在一些不完善的地方，如在聽(tīng)證制度方面，《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等僅規(guī)定聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，并沒(méi)有硬性要求，導(dǎo)致部分地方聽(tīng)證程序成為隨意取舍的環(huán)節(jié)。

制度建設(shè)操作性不強(qiáng)。從嚴(yán)治黨機(jī)制中的制度建設(shè)主要體現(xiàn)為黨章黨規(guī)和相關(guān)的法律法規(guī)。黨規(guī)和相關(guān)的法律法規(guī)是規(guī)范從嚴(yán)治黨的制度關(guān)鍵。完善的黨內(nèi)規(guī)范體系能有效地保證黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)和規(guī)范黨員干部和黨組織的行為，確?！叭鎻膰?yán)治黨”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)。

黨內(nèi)的規(guī)范性文件已經(jīng)初步形成了制度體系，涉及的范圍包括程序性規(guī)定、黨內(nèi)民主、黨員建設(shè)、廉政防腐等，涉及機(jī)構(gòu)不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括企事業(yè)單位和軍隊(duì)。從黨章的修改上看，除黨的九大、十大報(bào)告以外，《黨章》的修訂都高度重視黨的制度化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主的重要性。十三大通過(guò)的《黨章》修訂明確規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定過(guò)程中的程序性與規(guī)范性，是法治思維和法治方式在黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建中的具體運(yùn)用。

然而，黨內(nèi)法規(guī)制度體系存在以下不足。一方面，黨章黨規(guī)的制定與修改缺乏具體、科學(xué)的程序性規(guī)范，少數(shù)規(guī)則間存在矛盾?！饵h章》關(guān)于黨的各級(jí)代表大會(huì)代表選舉和任期上存在矛盾的現(xiàn)象，第十一條明確規(guī)定“黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制”，即在代表大會(huì)代表任期范圍內(nèi)舉行的代表會(huì)議應(yīng)不需另行選舉，然而第十二條卻規(guī)定“黨的中央和地方各級(jí)委員會(huì)在必要時(shí)召集代表會(huì)議，討論和決定需要及時(shí)解決的重大問(wèn)題。代表會(huì)議代表的名額和產(chǎn)生辦法，由召集代表會(huì)議的委員會(huì)決定?！痹跊](méi)有其他條例或規(guī)范性文件進(jìn)行解釋的前提下，大會(huì)代表任期內(nèi)臨時(shí)舉行的代表大會(huì)是否需要重新選舉存在兩種不同的依據(jù)。

另一方面，黨內(nèi)規(guī)范在執(zhí)行層面上的可操作性不強(qiáng)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第四十二條指出“鼓勵(lì)、支持、保護(hù)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員、黨的代表大會(huì)代表在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用。”然而對(duì)于如何防止監(jiān)督者的信息泄露和被打擊報(bào)復(fù)，還缺乏具體的制度構(gòu)建和規(guī)范保障。制度的不明確以及責(zé)任追究機(jī)制的不完善導(dǎo)致權(quán)力濫用以及違紀(jì)腐敗現(xiàn)象的滋生。

同時(shí)，黨內(nèi)規(guī)范體系與國(guó)家法律之間存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。黨內(nèi)規(guī)范對(duì)于違反黨紀(jì)黨員的處理主要采取懲戒與教育相結(jié)合的方式，在實(shí)踐中，當(dāng)出現(xiàn)黨紀(jì)與法律競(jìng)合的情況，過(guò)于強(qiáng)調(diào)教育的方式，而忽略法律懲戒作用，不時(shí)出現(xiàn)“黨法黨規(guī)”優(yōu)先于“國(guó)法”的現(xiàn)象，應(yīng)由法律來(lái)追究的案件轉(zhuǎn)由黨規(guī)來(lái)處理，損害國(guó)家法律的尊嚴(yán)。⑤而且，由于黨規(guī)工作部門與國(guó)家法律部門之間溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制還不夠科學(xué)合理，黨法黨規(guī)與法律法規(guī)間銜接不順，出現(xiàn)調(diào)整斷層、空檔甚至沖突的現(xiàn)象。

法治思維和法治方式在“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局中的作用

法治思維和法治方式是“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的需要。法治思維在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，它要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在想問(wèn)題、作決策、辦事情時(shí)，必須依法的精神和法的邏輯來(lái)分析和解決社會(huì)問(wèn)題，其中不僅包含著法的價(jià)值導(dǎo)向，同樣強(qiáng)調(diào)法的運(yùn)用過(guò)程和作用效果。法治方式是建立在法治思維上的行為方式，是在通過(guò)法治思維分析問(wèn)題并提出解決方案之后以此進(jìn)行的實(shí)踐活動(dòng)。

黨十八大報(bào)告中首次提出法治思維的概念。法治思維首次出現(xiàn)在黨中央文件中，表明了黨作為執(zhí)政黨對(duì)法治基本治國(guó)方略的堅(jiān)守， 體現(xiàn)了黨作為執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國(guó)的決心。對(duì)于法治思維和法治方式的具體運(yùn)用，大多文獻(xiàn)都集中于國(guó)家或政府治理之中，指出法治思維和法治方式是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)不可缺少的工具，而忽視其治黨機(jī)制的作用。事實(shí)上，法治思維和法治方式作為法治觀念的衍生，其適用范圍不僅僅在于國(guó)家治理，政府管理中，對(duì)于治黨工作也可發(fā)揮重要作用。

法治思維和制度化規(guī)管。法治思維強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題和處理事務(wù)只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“法”的標(biāo)準(zhǔn)。⑥規(guī)范思維是法治思維的核心。規(guī)范思維需要有既定的制度規(guī)范作為支撐，把治黨行為置于制度之中，使得治黨行為規(guī)范有序。正如有學(xué)者指出，“全面從嚴(yán)治黨”中的“全面”二字要求從在主體上全面落實(shí)從嚴(yán)治黨責(zé)任，從內(nèi)容上全面涵蓋黨的建設(shè)的基本內(nèi)容，從依據(jù)上嚴(yán)明黨的紀(jì)律，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律相結(jié)合。⑦法治思維是“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的要求。只有實(shí)現(xiàn)治黨機(jī)制的制度化規(guī)管，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨的制度化、常態(tài)化，才能使從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略目標(biāo)不因地域、時(shí)間的改變而改變，才能促進(jìn)黨的發(fā)展和提高黨的活力，保障黨執(zhí)政的合理性，有利于黨的長(zhǎng)期執(zhí)政。改革開(kāi)放以來(lái)，黨法黨規(guī)的制定較多，黨規(guī)黨法的制定缺乏規(guī)范化、制度化的思維，其中相當(dāng)部分缺乏可操作性，損害了黨規(guī)黨法的權(quán)威性。從嚴(yán)治黨的制度化不僅強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，還應(yīng)注重制度的可執(zhí)行性。

權(quán)利保障思維和治理民主化。法治的根本目的是維護(hù)公民的權(quán)利，法治思維的根本也是權(quán)利保障思維，法治思維屬于權(quán)利本位的思維形式，政法思維屬于權(quán)力優(yōu)位的思維形式。法治思維要求以維護(hù)、保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為依歸，要求不僅根據(jù)法律進(jìn)行思考，而且把法律作為思維的關(guān)鍵詞，進(jìn)行通過(guò)講法而實(shí)現(xiàn)說(shuō)理的思維決斷。治理民主化，是權(quán)力保障思維具體表現(xiàn)。

民主化的關(guān)鍵是確保黨內(nèi)民主制度和黨外民主監(jiān)督的行之有效。黨內(nèi)民主是黨的生命，只有發(fā)展黨內(nèi)民主，才能有效防止和克服黨內(nèi)各種不良現(xiàn)象。只有將“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略目標(biāo)貫徹落實(shí)到思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，管好黨員干部隊(duì)伍，嚴(yán)格遵守黨紀(jì)黨規(guī)，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，才能確保黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)。

完善黨外民主對(duì)于“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。西方的黨外民主主要通過(guò)政黨制衡制度的構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)，有學(xué)者指出，政黨制約的關(guān)鍵是維護(hù)不同人群的利益，民主實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)政黨規(guī)模的均衡，提出政黨在國(guó)會(huì)的比例有利于滿足不同人群的利益，實(shí)現(xiàn)真正的民主。⑧通過(guò)有效的制衡制度，才能有效限制政黨私利，維護(hù)不同人群的利益。西方對(duì)于黨派的規(guī)制集中于對(duì)執(zhí)政黨的規(guī)制以及選舉制度的完善，雖然其目的是維護(hù)在野黨的合法權(quán)益以及保護(hù)公民民主的實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于我國(guó)政治民主化也有一定參考價(jià)值。

推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的制度化規(guī)管

明確治黨機(jī)制立足于制度化建設(shè)。制度化規(guī)管是我國(guó)政黨治理現(xiàn)代化的要求。要實(shí)現(xiàn)黨的制度化規(guī)管，關(guān)鍵把法治的基本思維和方式內(nèi)核貫徹到治黨活動(dòng)中去，充分發(fā)揮制度因素的作用。實(shí)現(xiàn)黨的制度化規(guī)管不僅需要完善黨內(nèi)法規(guī)體系，也要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)的關(guān)系，防止斷層或者沖突。

一方面，要進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》指出：“力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)五年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架?！边@是黨中央對(duì)于我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的要求。加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)在以下三方面著力展開(kāi)：實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，修改或清理矛盾的規(guī)定，注意黨規(guī)黨法間的銜接性、協(xié)調(diào)性；增強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，完善既有規(guī)定的實(shí)施辦法和細(xì)則，完善相關(guān)程序性、保障性、懲戒性規(guī)定；針對(duì)黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問(wèn)題及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以保障黨內(nèi)民主和規(guī)范權(quán)力的行使。

另一方面，要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)的關(guān)系。雖然從廣義角度而言，黨內(nèi)法規(guī)屬于“軟法”的一種，具有規(guī)范性。然而從現(xiàn)實(shí)層面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律無(wú)論在制定機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制力還是效力范圍上均具有區(qū)別。如不能正確厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)的關(guān)系，將兩者雜糅而談，不僅會(huì)損害黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的權(quán)威，還會(huì)阻礙治黨機(jī)制的制度化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。王岐山指出“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”并不意味著黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相一致或在此之上，相反黨內(nèi)法規(guī)在其制定與執(zhí)行上必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律的規(guī)定，國(guó)家法律是黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵守的準(zhǔn)則。在現(xiàn)實(shí)層面兩者是相輔相成的，一方面，黨內(nèi)法規(guī)可通過(guò)法定程序?qū)⑵湎嚓P(guān)規(guī)定上升為國(guó)家法律，增強(qiáng)其權(quán)威性，另一方面，通過(guò)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用，推動(dòng)“依法治國(guó)”的戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善國(guó)家法律體系。

規(guī)范組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。限制公權(quán)，防止權(quán)力濫用是一個(gè)重要的法治原則，而規(guī)范黨員干部行為，約束組織領(lǐng)導(dǎo)因素是法治方式在從嚴(yán)治黨機(jī)制的具體運(yùn)用。要實(shí)現(xiàn)從從嚴(yán)治黨的“常態(tài)化”規(guī)管，需要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)的積極作用，限制約束消極因素，消解“治亂循環(huán)”現(xiàn)象的產(chǎn)生。約束組織領(lǐng)導(dǎo)因素不代表忽視治黨機(jī)制中的人的主觀能動(dòng)性，而是將組織領(lǐng)導(dǎo)的意志通過(guò)法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的程序性和強(qiáng)調(diào)黨員干部行為的規(guī)范性。

其一，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的程序性。習(xí)近平總書記指出，黨的制度建設(shè)既要“有實(shí)體性制度，又要有程序性制度”，“減少制度執(zhí)行的自由裁量空間”。⑨通過(guò)完善制度化程序，明確執(zhí)行的具體細(xì)則以及違規(guī)責(zé)任，才能有效約束規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，切實(shí)落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨”的要求。如在黨內(nèi)選舉監(jiān)督機(jī)制方面、黨規(guī)黨法方面增加對(duì)違規(guī)黨員的罷免辦法和處分規(guī)定，國(guó)家法律方面建立起對(duì)選舉中的違法行為的訴訟機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行法律制約和懲處。

其二，強(qiáng)調(diào)黨員干部行為的規(guī)范性。要實(shí)現(xiàn)治黨機(jī)制的制度化規(guī)管，必須規(guī)范各層領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。規(guī)范黨員干部的行為一方面需完善黨內(nèi)法規(guī)制度，明確違規(guī)責(zé)任，另一方面，要推進(jìn)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)民主集中制。黨員干部是黨建工作的核心，因而更要強(qiáng)調(diào)其行為的規(guī)范性，防范權(quán)力腐化現(xiàn)象的發(fā)生。

完善黨內(nèi)民主的制度保障。黨內(nèi)民主是實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的重要保障。只有真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，保障黨員民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)，才能有效防止權(quán)力腐化。黨內(nèi)民主的完善需要制度建設(shè)的推動(dòng)，只有實(shí)現(xiàn)治黨機(jī)制的制度化規(guī)管，使相關(guān)制度都有章可循，有“法”可依，才能有效規(guī)范部分領(lǐng)導(dǎo)干部行為，保障黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)。

在完善黨內(nèi)民主的制度保障上，對(duì)于每一項(xiàng)民主權(quán)利規(guī)定都要具有可操作性，明確相關(guān)程序性規(guī)則，防范民主權(quán)力成為表面文章。就黨員的知情權(quán)而言，可在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中補(bǔ)充黨內(nèi)的具體事務(wù)方面，如黨員在黨內(nèi)干部選拔任用過(guò)程中的知情權(quán)，以提高當(dāng)黨員干部選拔過(guò)程中的透明度。在選舉層面，可在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確具體選舉程序，應(yīng)以無(wú)記名投票的方式進(jìn)行差額選舉，在投票之后公開(kāi)唱票、記票、監(jiān)票，讓整個(gè)投票過(guò)程公正、客觀、透明。

發(fā)揮黨外監(jiān)督相關(guān)制度的作用。政治協(xié)商制度是我國(guó)協(xié)商民主的重要制度載體，在我國(guó)人民民主的發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的作用，群眾監(jiān)督也是我國(guó)黨外監(jiān)督的重要組成部分。完善黨外監(jiān)管制度、充分發(fā)揮黨外協(xié)商以及群眾監(jiān)督的制度化是實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的重要環(huán)節(jié)。但法定程序以及剛性約束力的缺失，嚴(yán)重削弱了協(xié)商民主和群眾監(jiān)督的效力。完善黨外監(jiān)管制度的關(guān)鍵是推動(dòng)黨外協(xié)商監(jiān)督以及群眾監(jiān)督制度化，充分發(fā)揮民主黨派和人民群眾的監(jiān)督作用。

將政治協(xié)商制度納入國(guó)家法律體系，可使人民政協(xié)在我國(guó)民主政治中發(fā)揮更大的作用。對(duì)此，可以通過(guò)制定《人民政治協(xié)商法》和修改《人民政治協(xié)商會(huì)議章程規(guī)范》的相關(guān)條款，將政治協(xié)商制度、機(jī)制、程序固定下來(lái)。通過(guò)政治協(xié)商制度的制度化和法治化切實(shí)保障“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)。

群眾監(jiān)督制度方面，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展和完善現(xiàn)有的保障措施。首先要健全群眾監(jiān)督責(zé)任追究制度。黨的各級(jí)組織要認(rèn)真負(fù)責(zé)地對(duì)待群眾的舉報(bào)和申訴，對(duì)推諉扯皮、無(wú)故拖延、打擊報(bào)復(fù)等行為，要嚴(yán)厲追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的政治和法律責(zé)任。其次，完善聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是群眾了解黨的決策以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力的最重要的方式，要進(jìn)一步完善信訪制度的程序規(guī)定以及相關(guān)處罰規(guī)定，確實(shí)保障群眾的聽(tīng)證權(quán)。

（作者分別為北京師范大學(xué)法學(xué)院教授，北京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①習(xí)近平：“在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話”，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2015年5月12日。

②吳建華，葉國(guó)英：“依法治國(guó)的關(guān)鍵是以法制權(quán)”，《求索》，2005年第8期。

③江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2002年11月5日。

④梁瑞英：《新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主集中制建設(shè)研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第108頁(yè)。

⑤劉長(zhǎng)秋：“軟法視野下的黨規(guī)黨法研究”，《理論學(xué)刊》，2012年第9期。

⑥羅志堅(jiān)：“領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則帶頭具備和運(yùn)用法治思維”，《求實(shí)》，2012年第8期。

⑦黃小軍，朱勇：“習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨思想的內(nèi)在邏輯”，《學(xué)術(shù)探索》，2015年第3期。

⑧Choi， Suk Bong， Soo Hee Lee， and Christopher Williams. Ownership and firm innovation in a transition economy： Evidence from China. Research Policy 40.3 ，2011.

⑨辛鳴：“習(xí)近平‘全面從嚴(yán)治黨’有深意”，人民網(wǎng)，2015年5月12日。

責(zé)編 /張蕾