【摘要】中小城市是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加快中小城市發(fā)展是推進新型城鎮(zhèn)化的必然要求。當(dāng)前，眾多中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，人氣明顯不足。完善中小城市功能、提升中小城市綜合承載力的途徑包括：完善基礎(chǔ)設(shè)施、加快棚戶區(qū)改造、建設(shè)綠色城市和智慧城市、推動基本公共服務(wù)的全民覆蓋和城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 綜合承載力 城市功能

【中圖分類號】F293.2 【文獻標(biāo)識碼】A

新型城鎮(zhèn)化，既是推動轉(zhuǎn)型升級的重要力量，也是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的重要途徑。中小城市是新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》將加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，中小城市能否加快發(fā)展將對新型城鎮(zhèn)化能否順利推進產(chǎn)生重要影響?？傮w上說，中小城市的總體發(fā)展水平還比較低。大城市集聚了政治、經(jīng)濟、科技、文化等方面的資源，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，現(xiàn)代化程度高，吸納就業(yè)人口量大，吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂涌而來。同時，眾多中小城市和小城鎮(zhèn)卻缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，人氣明顯不足。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、加快棚戶區(qū)改造、建設(shè)新型城市等一系列措施，提升中小城市綜合承載力，才能增強中小城市對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力。

中小城市綜合承載力亟待提升

城市功能直接關(guān)系城市居民生活品質(zhì)，影響城市對人口的吸納能力和對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力，決定城市的綜合承載能力。然而，受困于投入不足和規(guī)劃建設(shè)理念滯后，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施長期欠賬，公共服務(wù)能力也與大城市存在較大差距，城市功能亟待完善。

城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多。國家對中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越重視，2010年住建部還組織開展了中小城市基礎(chǔ)設(shè)施完善“十二五”規(guī)劃編制工作。盡管近年來國家加大了對中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，各項基礎(chǔ)設(shè)施有了長足進步，但除人均道路面積之外，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施其他指標(biāo)的人均水平和普及率仍然低于全國平均水平①，顯著低于大城市、特大城市平均水平，差距最為明顯的是環(huán)境保護設(shè)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)理念滯后。長期以來，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一系列痼疾。首先是投資不均衡導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施不完善，主要表現(xiàn)為重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、輕生活性基礎(chǔ)設(shè)施，重適用性基礎(chǔ)設(shè)施、輕保護性基礎(chǔ)設(shè)施②。其次是各項基礎(chǔ)設(shè)施不協(xié)調(diào)、不配套。如路網(wǎng)建設(shè)搞一套方案，供水、供電、供熱另有一張圖紙和推進計劃，導(dǎo)致有路的地方長期通不了水、電，嚴重影響城市建設(shè)發(fā)展進程。更為常見的情況則是，路剛修好，就不得不挖開來重新填埋管線。再次是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏總體和長遠規(guī)劃，邊勘察、邊施工，有的工程還沒建完，就被廢棄，成為不折不扣的“半拉子”工程，造成大量資源浪費，嚴重影響城市形象。最后是基礎(chǔ)建設(shè)投融資體制落后。在中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，融資渠道單一、過度依賴土地財政的現(xiàn)象非常嚴重。財政資金仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要來源，非財政資金利用率非常低。而政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，又主要來源于土地出讓金。由于土地出讓金收入嚴重受制于房地產(chǎn)市場，而且土地本身是稀缺資源，不可能無限制出讓。因此，這一投入模式嚴重影響了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的可持續(xù)性。③

城市公共服務(wù)能力亟待提升。受制于有限財力和較為薄弱的城市基礎(chǔ)設(shè)施，中小城市的公共服務(wù)能力與大城市、特大城市存在較大差距。在教育服務(wù)方面，由于城鄉(xiāng)教育資源不均衡，中小城市市區(qū)小學(xué)人滿為患（有的地區(qū)，小學(xué)一個班竟然有70、80名學(xué)生），鄉(xiāng)村小學(xué)則逐步廢棄，城鄉(xiāng)教育不平衡問題引起了全社會的廣泛關(guān)注。此外，大多數(shù)中小城市在體育館數(shù)量、公共圖書館數(shù)量等方面投入不足，因此群眾的文體生活質(zhì)量自然會受到影響。同樣是受制于財力，相當(dāng)一部分中小城市對公共交通投入甚少，有的城市甚至城市公共交通服務(wù)完全由私人部門提供，城市居民出行、城鄉(xiāng)交通水平受到制約。

總之，受制于財力和規(guī)劃建設(shè)理念，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，城市公共服務(wù)能力亟待提升，城市承載力受到嚴重制約。

中小城市提升綜合承載力的思路和方向

完善城市功能，是中小城市提升綜合承載力的首要任務(wù)。為盡快改善中小城市交通區(qū)位，應(yīng)按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》，將中小城市盡快納入國家鐵路網(wǎng)和公路網(wǎng)規(guī)劃，并確保在2020年之前完成相關(guān)路網(wǎng)建設(shè)任務(wù)④。為切實提升中小城市對人口和產(chǎn)業(yè)的承載能力，應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理。針對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，應(yīng)將各類基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃中，基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃“宜細不宜粗”?；A(chǔ)設(shè)施專業(yè)管理部門與總體規(guī)劃編制部門應(yīng)進行有效溝通和無縫對接，充分發(fā)揮專業(yè)職能部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢和基礎(chǔ)性，在各類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制過程中，加強城市規(guī)劃部門和基礎(chǔ)設(shè)施管理部門的合作，由職能專業(yè)部門提出初步方案，經(jīng)城市規(guī)劃部門總體平衡，形成具有更好引導(dǎo)和實施性的規(guī)劃成果。理順城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制，建管結(jié)合，確?；A(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運營?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)嚴格依據(jù)規(guī)劃進行，杜絕形象工程、面子工程。基礎(chǔ)設(shè)施建成之后，應(yīng)加強對養(yǎng)護和運行的管理，注重基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運行階段的投入，并建立完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)考核激勵機制，確保基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性和實用性。

重視環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)。長期以來，環(huán)境保護設(shè)施在中小城市被選擇性忽視。按照新型城鎮(zhèn)化城市規(guī)劃提出的到2020年，污水處理率達到95%、城市生活垃圾無害化處理率達到95%的目標(biāo)，中小城市在十三五期間必須實現(xiàn)污水處理設(shè)施和垃圾處理設(shè)施的全覆蓋。中小城市應(yīng)該因地制宜建設(shè)集中污水處理廠或分散型生態(tài)處理設(shè)施，實現(xiàn)中心城區(qū)污水處理率達到95%；合理規(guī)劃建設(shè)垃圾處理體系，提升中心城區(qū)垃圾無害化處理能力，重點建設(shè)垃圾收集、轉(zhuǎn)運設(shè)施，實現(xiàn)所有社區(qū)垃圾收集、轉(zhuǎn)運全覆蓋，積極探索垃圾分類處理，實現(xiàn)城市生活垃圾無害化處理率達到95%。

加快推進棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)既是城市空間的低效利用，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)。棚戶區(qū)改造直接關(guān)系群眾生活，也是新型城鎮(zhèn)化的一項重要任務(wù)。編制和完善棚戶區(qū)改造方案，明確棚戶區(qū)改造的目標(biāo)和步驟，科學(xué)測算改造所需資金，統(tǒng)籌安排改造投入。中小城市應(yīng)按照中央統(tǒng)一部署，加快推進集中成片城市棚戶區(qū)改造，逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一城市棚戶區(qū)改造范圍，到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造任務(wù)。

加快建設(shè)綠色城市。應(yīng)依據(jù)中小城市發(fā)展實際，合理確定城市發(fā)展邊界，嚴格落實永久性基本農(nóng)田保護和生態(tài)紅線的規(guī)定，合理設(shè)定不同類型用地的土地開發(fā)利用容積率等規(guī)范性要求，建設(shè)緊湊型城市，確保城市建設(shè)用地的高效使用。具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，可以積極推進住宅產(chǎn)業(yè)化、建筑工業(yè)化，提升建筑物標(biāo)準(zhǔn)化程度，減少資源能源消耗和浪費，逐步提高綠色建筑占新建建筑的比重。依據(jù)各地自然條件，加大風(fēng)力、太陽能等可再生能源的綜合利用力度，城市建設(shè)和改造優(yōu)先采用分布式能源，逐步提高新能源和可再生能源比重。

加快建設(shè)智慧城市。智慧城市是繼數(shù)字城市和智能城市后的城市信息化高級形態(tài)，是信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深度融合的產(chǎn)物⑤，是運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式⑥。2012年12月5日，中國發(fā)布了《關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》，并印發(fā)了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》和《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標(biāo)體系（試行）》。自2013年1月以來，中國公布了三批290個智慧城市試點。智慧城市建設(shè)加快了中國城市轉(zhuǎn)型，在推動產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展綠色交通、改善人居環(huán)境以及提升城市綜合承載能力等方面發(fā)揮了重要作用。十三五期間，中小城市應(yīng)按照“頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃、信息共享、務(wù)實創(chuàng)新”的總體方針，加快完善城市基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，并根據(jù)國家住建部“智慧城市”建設(shè)指標(biāo)體系的相關(guān)要求，啟動城市政務(wù)云IDC中心建設(shè)。到2020年，城市家庭寬帶接入能力達到50Mbps以上，并在此基礎(chǔ)上加快實施網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施類工程和電子政務(wù)類工程，逐步普及智慧公共服務(wù)。

推動基本公共服務(wù)的全民覆蓋。在統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的“兩個全面覆蓋”，即城鄉(xiāng)人口全面覆蓋、本地人口和外來人口全面覆蓋。十三五期間，要努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋率達到90%，醫(yī)療保險覆蓋率達到98%，在財力允許和政策配套的前提下，應(yīng)積極探索城鄉(xiāng)居民社會保障與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌的具體途徑和方式。依據(jù)城鎮(zhèn)或居民點常住人口而不是行政等級配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加大對小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財政支持力度。加大公共交通的財政投入，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共交通補貼政策，提升公共交通服務(wù)水平。將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，合理規(guī)劃學(xué)校布局，科學(xué)核定教師編制，足額撥付教育經(jīng)費，保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育。通過投入傾斜、師資流動以及學(xué)生雙向選擇等途徑，提升基礎(chǔ)教育水平，促進城鄉(xiāng)教育均等化。加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，強化企業(yè)開展農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)責(zé)任，推進職業(yè)技能實訓(xùn)基地建設(shè)，鼓勵農(nóng)民工取得職業(yè)資格證書和專項職業(yè)能力證書。強化勞動力市場管理，實行城鄉(xiāng)居民同工同酬，在勞動協(xié)議簽署、社保繳納以及其他合法權(quán)益方面杜絕對農(nóng)民工的歧視?？茖W(xué)預(yù)測保障性住房需求，通過回遷房、廉租房等形式，實現(xiàn)常住人口保障性住房覆蓋率達到23%以上。

全面推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。按照城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益均等化、城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化的要求，中小城市應(yīng)編制城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，明確在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境綜合整治等方面實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展策略，并從空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、就業(yè)、社會保障、管理體制等方面明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路和目標(biāo)。在一體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)一體化為統(tǒng)領(lǐng)，以基礎(chǔ)設(shè)施一體化為保障，以公共服務(wù)一體化為主體內(nèi)容，全方位推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。以產(chǎn)業(yè)一體化為統(tǒng)領(lǐng)手段打破二元分割體系，以園區(qū)為龍頭，強化區(qū)鎮(zhèn)間的配套協(xié)作，形成以從中心城區(qū)到自然村落五個層級為依托的發(fā)展格局。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活環(huán)境的前提，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的保障，應(yīng)以交通與環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施為重點，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一建設(shè)，形成“無縫對接”，不斷改善城鄉(xiāng)環(huán)境?；竟卜?wù)直接關(guān)系群眾生活，在低保、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的基礎(chǔ)上，推進各項社會保障城鄉(xiāng)并軌，消弭城鄉(xiāng)福利差異。

中小城市提升綜合承載力的體制機制保障

創(chuàng)新體制機制，是全面建成小康社會的必然要求，也是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確要求落實的任務(wù)。結(jié)合中小城市實際，應(yīng)著重從以下幾個方面推進體制機制改革。

一是積極穩(wěn)妥推進縣改市、鎮(zhèn)改市工作。黨的十八屆三中全會明確將“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”作為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》將“城市規(guī)模結(jié)構(gòu)更加完善，中小城市數(shù)量增加”作為城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進不同規(guī)模等級城市協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，加快修訂完善和出臺新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，通過建立科學(xué)、完善、嚴格的指標(biāo)體系，引導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化的均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

二是建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。形成以政府為引導(dǎo)、市場化資本為主體的新型投融資機制，市場準(zhǔn)入全面放開，價格機制基本形成，社會資本廣泛參與，政府資產(chǎn)負債實現(xiàn)良性可持續(xù)運營，差別化融資模式與償債機制全面建立。探索發(fā)行以財政收支狀況和政府信用評級為基礎(chǔ)的地方政府債券，健全地方債券發(fā)行管理制度，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負債表，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管控機制和政府債務(wù)的風(fēng)險償債基金。

三是探索農(nóng)村宅基地制度改革完善和土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)改革。堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在上級相關(guān)部門支持下，在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市。加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)的股份制，探索建立土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)交易市場，規(guī)范使用權(quán)流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民在進城安家落戶的同時，保留宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和集體收益分配權(quán)。在充分論證的基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)試點探索宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和集體收益分配權(quán)有償退出機制。

四是改革行政管理體制和干部任用管理體制。中小城市行政管理改革的總體思路是：轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層級，提升行政效率，形成良好的政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系，推動城市治理現(xiàn)代化。中小城市行政管理改革的總要求是：“三個有利于”和“三個體現(xiàn)”?！叭齻€有利于”即有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于提升行政效率，有利于推動城市治理現(xiàn)代化；“三個體現(xiàn)”即體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的要求，體現(xiàn)政企分離、政事分離和政社分離的要求，體現(xiàn)法治精神。行政管理體制改革的內(nèi)容包括縣（市）本級行政機構(gòu)改革和調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革和調(diào)整、街道行政機構(gòu)改革和調(diào)整以及社區(qū)建設(shè)和園區(qū)管理體制改革等。與此同時，必須改革干部任用管理體制，改變傳統(tǒng)政績觀，將民生改善和生態(tài)文明建設(shè)納入干部考核體系。推廣廣東省、湖南省高配縣委書記、縣長的經(jīng)驗，就地提拔市縣領(lǐng)導(dǎo)，改變政府行為短期化、功利化局面⑦。

（作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所執(zhí)行研究員、城市經(jīng)濟研究室副主任）

【注釋】

①劉曉麗：“中小城市和縣城基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及問題”，《城市問題》，2011年第8期，第33～37頁。

②朱廣黔：“西部中小城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及原因分析”，《科技資訊》，2008年第12期，第213～214頁。

③姚遠：“中國中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式創(chuàng)新研究”，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》，2014年第36期，第178～179頁。

④《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》明確，到2020年，普通鐵路網(wǎng)要覆蓋20萬以上人口的城市，快速鐵路網(wǎng)要基本覆蓋50萬以上人口的城市，普通國道要基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口的城市。

⑤辜勝阻，楊建武等：“當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)中的問題與對策“，《中國軟科學(xué)》，2013年第1期，第6～12頁。

⑥中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會：《 關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201408/t20140829_624003.html ，2015年7月28日。

⑦白津夫，李學(xué)鋒等：“新型城鎮(zhèn)化：中小城市的實踐探索和質(zhì)量評價”，中國城市經(jīng)濟學(xué)會中小城市發(fā)展委員會：《中國中小城市發(fā)展報告》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年。

責(zé)編/王坤娜