樓國康

【摘要】黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、組織處理與效能問責(zé)是目前從嚴(yán)管理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的主要懲處方式，然而，在管黨治吏具體實(shí)踐中，存在著四種方式涉及制度規(guī)定過多、相互界線模糊不清、執(zhí)行主體多元等問題，給規(guī)范量紀(jì)追責(zé)帶來很大難度，直接影響紀(jì)律規(guī)定剛性運(yùn)行和執(zhí)紀(jì)問責(zé)的公正嚴(yán)肅性。應(yīng)加快推進(jìn)制度的頂層設(shè)計(jì)，對執(zhí)紀(jì)問責(zé)制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，避免政出多門、令出多頭。

【關(guān)鍵詞】黨紀(jì)處分 ? 政紀(jì)處分 ? 組織處理 ? 效能問責(zé) ? ? ? ?【中圖分類號】D262.6 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前執(zhí)紀(jì)問責(zé)實(shí)踐中存在的主要問題

制度重疊，影響執(zhí)紀(jì)問責(zé)準(zhǔn)確性。目前，黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、組織處理以及效能問責(zé)的相關(guān)制度規(guī)定較多，如中央層面有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《關(guān)于在查處違犯黨紀(jì)案件中規(guī)范和加強(qiáng)組織處理工作的意見（試行）》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法規(guī)制度;省級層面根據(jù)中央規(guī)定進(jìn)一步制定了實(shí)施細(xì)則，市、縣層面，往往也會結(jié)合本地實(shí)際，對中央、省級層面出臺的有關(guān)制度再行細(xì)化。有的地方，結(jié)合重點(diǎn)工作推進(jìn)、重點(diǎn)工程建設(shè)等，還會專門制定相關(guān)的組織處理或效能問責(zé)制度。過多的制度、規(guī)定、文件，導(dǎo)致了規(guī)定不一、概念沖突、解釋不清等問題的出現(xiàn)。在實(shí)際操作中，即使是長期工作在執(zhí)紀(jì)一線的人員也往往無法精確理解并提出適用條款、量紀(jì)意見，經(jīng)常通過請示上級或領(lǐng)導(dǎo)意見開展具體執(zhí)紀(jì)，這極大影響了懲處的準(zhǔn)確性。

立紀(jì)不嚴(yán)，影響執(zhí)紀(jì)問責(zé)規(guī)范性。雖然各部門、各地區(qū)在中央文件基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況對個(gè)別問題的處理意見進(jìn)行細(xì)化十分必要，但由于目前全國尚無關(guān)于懲處制度方面的統(tǒng)一規(guī)范，尤其是組織處理、效能問責(zé)的上位法淵源不足，因此有的地方在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)各自為政、自成體系，或隨意設(shè)置處罰種類，或重復(fù)設(shè)定違紀(jì)內(nèi)容，或任意降低處罰力度等，影響了懲處制度的效力和規(guī)范，甚至出現(xiàn)有的違紀(jì)違規(guī)行為既適用于黨政紀(jì)處分，也適用于組織處理，還適用于效能問責(zé)的情況。依據(jù)不同的懲處依據(jù)，實(shí)施的處罰措施完全不同，在處理等次確定上，容易引發(fā)不同地區(qū)、不同部門、不同時(shí)點(diǎn)、不同案件、不同執(zhí)紀(jì)人形成差異甚至完全性質(zhì)不同的處理意見。

界限不清，影響執(zhí)紀(jì)問責(zé)嚴(yán)肅性。在處理措施使用上，黨紀(jì)處理、政紀(jì)處理依據(jù)相對比較規(guī)范，但在組織處理、效能問責(zé)方面就顯得較為混亂，而違反黨、政紀(jì)處分規(guī)定制定效能問責(zé)辦法、使用組織處理措施問題較為突出。同樣是降職、誡免談話等，既可以紀(jì)律處分形式出現(xiàn)，也可以組織處理、效能問責(zé)名義出現(xiàn)，而不同名義的問責(zé)后果在是否存檔、是否影響以及如何影響個(gè)人職務(wù)和經(jīng)濟(jì)利益等方面存在很大差異。以上種種問題極易引發(fā)黨員干部對黨紀(jì)黨規(guī)認(rèn)識和具體執(zhí)行的誤區(qū)，引起被處理對象對黨政紀(jì)處分公信力、嚴(yán)肅性的質(zhì)疑和不滿。

量罰隨意，影響執(zhí)紀(jì)問責(zé)公平性。對于黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分如何使用方面，中紀(jì)委、中組部等單位都相應(yīng)出臺了各種解釋說明，便于基層干部把握區(qū)分情節(jié)較輕、較重和嚴(yán)重行為。但在地方，尤其是市、縣級層面出臺的組織處理、效能問責(zé)文件，對情節(jié)往往規(guī)定得較為籠統(tǒng)，以“情節(jié)較輕的，給予某某處理;情節(jié)較重的，給予某某處理”等一句話概括，未做進(jìn)一步界定。實(shí)際操作中，受領(lǐng)導(dǎo)意志、輿論炒作等因素影響，處罰結(jié)果輕重不一更為明顯。

主體多元，影響執(zhí)紀(jì)問責(zé)擔(dān)當(dāng)性。黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、組織處理、效能問責(zé)都有明確的實(shí)施主體。但實(shí)際操作中，尤其是組織處理、效能問責(zé)，黨委政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門，甚至各部門單位，都可成為實(shí)施主體。因此，在實(shí)施調(diào)查核實(shí)、做出處理決定等“得罪人”的工作中，較易形成部門之間的推諉扯皮。有的效能問責(zé)，在事發(fā)后往往需要主要領(lǐng)導(dǎo)指示交辦甚至?xí)涋k公會、常委會等來確定由哪個(gè)單位作為懲處的實(shí)施主體，而少有哪個(gè)部門在第一時(shí)間主動承擔(dān)問責(zé)責(zé)任。

規(guī)范四種執(zhí)紀(jì)問責(zé)方式的政策建議

應(yīng)當(dāng)把制度整合納入加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。首先應(yīng)進(jìn)一步明確各懲處措施的概念內(nèi)涵，特別是組織處理、效能問責(zé)的概念必須由中央層面統(tǒng)一明確。建議將組織處理框定為配合紀(jì)律處分使用或單獨(dú)采取的一種終局性組織措施，階段性使用的組織調(diào)整措施不再納入組織處理范疇，使組織處理概念更符合懲處措施的實(shí)質(zhì)。效能問責(zé)應(yīng)框定為針對違反工作紀(jì)律，影響機(jī)關(guān)工作秩序和效能的一種問責(zé)措施。其二要科學(xué)合理設(shè)置處罰種類。仿效行政、刑事處罰的“懲戒階梯”模式，規(guī)范設(shè)置不同懲處措施的種類和效力，明晰四者之間的層級。從被處罰人的不利后果來分，紀(jì)律處分最為嚴(yán)厲，組織處理次之，效能問責(zé)最輕。組織處理的不利后果應(yīng)限于教育警示、身份資格變化、職務(wù)變動或解除三類，效能問責(zé)的不利后果限于考績考核、經(jīng)濟(jì)待遇兩類。其三必須厘清各懲處措施之間的關(guān)系。組織處理和效能問責(zé)應(yīng)作為紀(jì)律處分的補(bǔ)充，而組織處理和效能問責(zé)之間不應(yīng)交叉重復(fù)。其四要著力明確執(zhí)紀(jì)問責(zé)主體及相互間履職協(xié)同責(zé)任。在黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、效能問責(zé)實(shí)施上，建議以各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使主體;涉及到組織處理問題，各級組織人事部門應(yīng)以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、效能問責(zé)等方面的處理意見作為依據(jù)同步實(shí)施。使得執(zhí)行問責(zé)脈絡(luò)更加清晰、責(zé)任主體更加明確、處理程序更加規(guī)范。

必須規(guī)范地方部門制定懲處措施的原則。建議參照《中華人民共和國立法法》模式，由中央層面出臺制定懲處制度的統(tǒng)一規(guī)范，明確基本原則、制定主體、制定程序、處罰幅度設(shè)置權(quán)限等內(nèi)容。地方部門制定管黨治吏懲處規(guī)定必須在中央上位法規(guī)的明確授權(quán)下進(jìn)行。

必須明確紀(jì)律處分在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)運(yùn)用中的核心地位。要把紀(jì)律挺在前面，動輒則咎開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，必須堅(jiān)持紀(jì)律處分在管黨治吏中的主導(dǎo)核心地位。凡是可以適用黨政紀(jì)處分的，絕不能用組織處理、效能問責(zé)來替代;單獨(dú)使用組織處理、效能問責(zé)措施的，必須以錯(cuò)誤事實(shí)達(dá)不到黨、政紀(jì)處分條件為前提（單獨(dú)使用組織處理措施還應(yīng)明確作出不予紀(jì)律處分的決定或處理意見）;需要在黨政紀(jì)處分使用同時(shí)，跟進(jìn)使用組織處理的，應(yīng)嚴(yán)格以黨政紀(jì)處分中規(guī)定的對職務(wù)、職級、任職年限等相應(yīng)處理要求為依據(jù)，而不能隨意提高或降低處罰檔次。

應(yīng)當(dāng)改革完善執(zhí)紀(jì)問責(zé)的工作程序。建議制定更加統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)紀(jì)問責(zé)程序規(guī)定，對四種懲處措施的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行、救濟(jì)等程序分別進(jìn)行完善，提高執(zhí)紀(jì)問責(zé)的程序化、規(guī)范化水平。要賦予并保證被處理人有效的救濟(jì)權(quán)，確保執(zhí)紀(jì)過程更為準(zhǔn)確、嚴(yán)肅、透明。要全面推進(jìn)違紀(jì)處理結(jié)果信息公開，倒逼黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和管黨治吏工作水平按照“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序公正、錯(cuò)罰相適、痕跡可查”要求不斷提高。

（作者為中共浙江省義烏市紀(jì)委書記）

責(zé)編/周素麗 ? 美編/于珊