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        澳大利亞加入亞投行:利益權(quán)衡的選擇?

        2015-09-10 07:22:44王毅李福建
        當(dāng)代世界 2015年5期
        關(guān)鍵詞:阿博特亞投行倡議

        王毅 李福建

        2015年3月29日,澳大利亞總理阿博特、外長畢曉普及國庫部長霍基聯(lián)合對外宣布澳大利亞將簽署有關(guān)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(下稱“亞投行”)的諒解備忘錄,成為“亞投行”的意向創(chuàng)始成員國。作為亞太地區(qū)具有一定經(jīng)濟(jì)實力的發(fā)達(dá)國家,同時兼具美國重要盟友的身份,澳大利亞是否能夠加入作為“一帶一路”倡議的具體舉措——“亞投行”一直備受矚目。澳大利亞從一開始便是參與“亞投行”相關(guān)磋商的主要國家,但到2014年10月卻拒絕加入,而又于窗口關(guān)閉前趕上了成為意向創(chuàng)始成員國的“末班車”,這一歷程不可謂不波折。輿論普遍認(rèn)為澳大利亞態(tài)度的轉(zhuǎn)變是受到以英國為首的一些主要西方國家表態(tài)的影響。澳大利亞之前的糾結(jié)與反復(fù)主要是在美國盟友及第一大貿(mào)易伙伴中國之間進(jìn)行抉擇的問題。美國另一重要盟友英國的“背叛”為澳大利亞減輕了壓力,因此它的加入也便順理成章。此種解釋固然有其合理性,但卻忽略了澳大利亞政府的能動性。即便沒有英國等西方國家的表態(tài),澳大利亞加入“亞投行”也是勢在必行,只是時間早晚的問題。“亞投行”案例是澳大利亞“蒙混過關(guān)”策略的一個經(jīng)典體現(xiàn)。澳大利亞的這一策略在一段時間內(nèi)將成為其處理中澳關(guān)系的主要模式。

        澳大利亞的政策選擇及其原因

        中國國家主席習(xí)近平2014年11月訪問澳大利亞時表示,歡迎澳大利亞參與“21世紀(jì)海上絲綢之路”(下稱“海絲”)倡議。澳大利亞歷史上并非海上絲綢之路的重要節(jié)點,因此最初對這一倡議缺乏共鳴。相比之下,與“海絲”倡議同時提出,并與之密切相關(guān)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行倡議卻獲得了澳大利亞政策制定者和民眾更多的關(guān)注?!昂=z”倡議的一個重要內(nèi)容是大力發(fā)展沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。亞洲大部分國家是發(fā)展中國家,對加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大需求,然而與此相對應(yīng)的卻是巨額的資金缺口。在此背景下,中國提出設(shè)立“亞投行”,是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難問題的具體回應(yīng)。

        然而,對于是否應(yīng)該成為“亞投行”的意向創(chuàng)始成員國,澳大利亞國內(nèi)發(fā)生了很大的爭論。澳大利亞輿論在對“亞投行”經(jīng)濟(jì)利益認(rèn)知加深的同時,也伴隨著對中國整個“一帶一路”倡議戰(zhàn)略意圖的進(jìn)一步擔(dān)憂,認(rèn)為這一倡議勢必削弱現(xiàn)存的由美國主導(dǎo)的地區(qū)秩序,所以機(jī)遇背后也有挑戰(zhàn)。

        正是在這樣的背景下,澳大利亞政府對“亞投行”的立場始終搖擺不定。澳大利亞全程參與了“亞投行”籌備的前期磋商,甚至據(jù)澳大利亞媒體透露,澳大利亞內(nèi)閣本來在原則上是同意加入“亞投行”的。然而,就在《籌建“亞投行”的政府間框架備忘錄》于2014年10月簽署前夕,澳大利亞內(nèi)閣國家安全委員會突然以“亞投行”可能影響國家安全為由拒絕參加。[1]而隨著“亞投行”籌備的順利進(jìn)展,貿(mào)易和投資部長羅布又于2014年12月向媒體表示,澳大利亞不排除加入的可能,使得澳大利亞政府態(tài)度顯得更加捉摸不定。2015年1月4日,澳大利亞近鄰新西蘭決定加入“亞投行”。2015年3月12日,澳大利亞的“母國”英國宣布加入。隨后,阿博特總理于14日在接受《澳大利亞人報》采訪時表示將盡快做出審慎的決定。24日,澳大利亞內(nèi)閣做出加入決定。29日,澳大利亞正式對外宣布這一決定。事態(tài)發(fā)展之迅速讓人始料未及。

        澳大利亞政府的前后反復(fù)反映出其對“亞投行”問題的糾結(jié)。在2014年底相關(guān)討論最為激烈的時候,澳內(nèi)閣成員之間的意見分歧甚至公開化了。主管經(jīng)貿(mào)的內(nèi)閣成員,如國庫部長霍基、貿(mào)易和投資部長羅布,主要從本國經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),始終支持澳大利亞加入“亞投行”;而外長畢曉普更多考慮到政治戰(zhàn)略因素,特別是美國和日本等盟國的態(tài)度,對加入“亞投行”持反對意見。畢曉普對“亞投行”的治理結(jié)構(gòu)提出質(zhì)疑,認(rèn)為目前的方案在安全性及透明度上都存在問題??偫戆⒉┨貏t表示澳大利亞是否加入取決于中國能否為“亞投行”提供更好的治理設(shè)計,并宣稱澳大利亞希望加入多邊機(jī)制,而非由中國主導(dǎo)的單邊機(jī)制。然而,霍基和羅布卻認(rèn)為澳大利亞只有加入“亞投行”,才可能對銀行的運營產(chǎn)生直接影響,才能避免上述治理問題。[2]

        事實上,治理結(jié)構(gòu)問題并非澳大利亞政府的全部考量。阿博特內(nèi)閣的決策實際上受到了美國的壓力。美國和日本將“亞投行”與亞洲開發(fā)銀行及世界銀行對立起來,認(rèn)為“亞投行”是對美、日金融影響力的挑戰(zhàn),并積極游說亞洲國家及其他西方盟國不去參與銀行的創(chuàng)立。正是在美日密集的外交活動,包括美國總統(tǒng)奧巴馬,國務(wù)卿克里及日本首相安倍對總理阿博特的高層外交攻勢下,阿博特內(nèi)閣才猶豫不決長達(dá)半年之久。

        澳大利亞國內(nèi)輿論

        對政府決策的態(tài)度

        澳大利亞國內(nèi)輿論對阿博特政府的長期猶豫不決多持負(fù)面意見。前總理基廷對阿博特政府的批評尤為激烈。在他看來,“亞投行”的影響是深遠(yuǎn)的,尤其當(dāng)中國愿意在本地區(qū)擔(dān)當(dāng)更大責(zé)任時,澳大利亞會因未積極參與到地緣經(jīng)濟(jì)的塑造進(jìn)程中而遭受極大的損失。

        對于“亞投行”是否會成為中國的戰(zhàn)略工具,基廷、格雷格·艾爾(澳大利亞資深媒體人)等人認(rèn)為,“亞投行”的高度商業(yè)化運作是可預(yù)期的,政治性不會是“亞投行”的主流。[3]他們以中國的國家開發(fā)銀行為例,指出中國本不需要外資的介入也可以獨立運作大型的投資銀行。然而,中國現(xiàn)在邀請其他國家共同參與“亞投行”的創(chuàng)立,本身就是開放性的體現(xiàn)。對于中國的投資比重過大,可能對權(quán)力形成壟斷的疑慮也是一個悖論。正如悉尼科技大學(xué)教授詹姆斯·勞倫森所指出的,如果按照各國GDP來設(shè)定投資比例的話,更多西方國家的加入自然會稀釋中國的股權(quán)占比,因此以中國可能壟斷權(quán)力為理由而不加入是個偽命題。[4]另外,澳大利亞也完全可以通過在“亞投行”的管理機(jī)構(gòu)中擔(dān)當(dāng)重要角色,例如理事會的副主席等,來保持對“亞投行”決策的影響。

        對于“亞投行”是否會對亞洲發(fā)展銀行和世界銀行構(gòu)成挑戰(zhàn),澳大利亞國內(nèi)的“亞投行”支持者雖不否認(rèn)這一點,但認(rèn)為中國要擴(kuò)大其在地區(qū)及世界的金融影響力實屬正常。正如澳大利亞前駐華大使芮捷銳所表示的,當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)以中國為重心,中國要在國際機(jī)制中打上自己的烙印是正?,F(xiàn)象。[5]澳大利亞輿論認(rèn)為全球金融危機(jī)以來,國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)未能顯著地提高新興經(jīng)濟(jì)體的決策權(quán),是中國要建立新的金融機(jī)構(gòu)的重要原因,問題并不只在于新興國家追逐權(quán)力,更是因為現(xiàn)狀國不愿分享利益。國庫部長霍基甚至也對現(xiàn)有國際金融機(jī)構(gòu)改革遲緩抱有微詞。

        澳大利亞的政治利益

        與經(jīng)濟(jì)利益是否相背離?

        根據(jù)亞洲開發(fā)銀行2011年做出的預(yù)測,到2020年,亞洲每年將有7500億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口,現(xiàn)有的融資平臺顯然已難以滿足需要。創(chuàng)立“亞投行”是順應(yīng)地區(qū)發(fā)展潮流的舉措,并不會因為某一國或幾國的不加入而停止腳步。然而,作為亞太地區(qū)重要發(fā)達(dá)國家,無論是提供資本還是經(jīng)驗,澳大利亞對亞太地區(qū)發(fā)展的重要性毋庸置疑,它的加入也必將產(chǎn)生積極影響。

        從澳大利亞自身來看,加入“亞投行”的經(jīng)濟(jì)利益是巨大的,將幫助其實現(xiàn)“亞洲世紀(jì)”的目標(biāo)。國內(nèi)層次,澳大利亞各州一直積極吸引來自中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資,中澳政府還在2012年簽署了促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作備忘錄?;A(chǔ)設(shè)施投資是今后一段時間內(nèi)澳大利亞國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點。如霍基所說,澳大利亞如果作為“亞投行”的創(chuàng)始成員,澳大利亞企業(yè)界則將有更多的機(jī)會參與到“亞投行”所投資的項目中,進(jìn)而拉動其資源業(yè)和服務(wù)業(yè)的增長。

        地區(qū)層次,澳政府態(tài)度的積極轉(zhuǎn)變不僅將有利于中澳關(guān)系的發(fā)展,尤其是經(jīng)貿(mào)往來的密度和深度將進(jìn)一步增強(qiáng),還會在南太平洋地區(qū)起到示范和帶頭的作用。澳政府本來對中國近年來在南太愈加擴(kuò)大的影響力存有戒心,生怕北京在其后院“挖墻腳”。南太國家在參與“海絲”倡議的問題上也不得不考慮澳大利亞的意見。澳大利亞目前對“亞投行”的積極表態(tài)應(yīng)該有助于南太島國放開手腳,探索各自在“海絲”倡議中的自身利益所在,進(jìn)一步加強(qiáng)與中國的合作關(guān)系。

        國際層次,澳大利亞于2014年主辦G20峰會,提出未來五年全球經(jīng)濟(jì)增長2%的目標(biāo),通過基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動經(jīng)濟(jì)增長成為各國領(lǐng)導(dǎo)人的普遍共識。促進(jìn)公私部門合作,減少基礎(chǔ)設(shè)施投資障礙是澳大利亞主辦G20峰會的主要目標(biāo)之一。[6]澳大利亞加入“亞投行”將鞏固其在全球多邊層面的相關(guān)努力。

        可以從兩個不同的角度來分析澳大利亞前后不一的政策立場。一方面,人們普遍認(rèn)為澳大利亞在是否加入“亞投行”問題上所面臨的困境是政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突,其實質(zhì)是美澳在安全上的同盟關(guān)系與中澳之間緊密的貿(mào)易聯(lián)系之間的張力,其結(jié)構(gòu)性背景是中美在亞太的競爭所形成的地緣政治格局與地緣經(jīng)濟(jì)格局的背離。雖然阿博特政府盡力在二者之間尋求平衡,以同時獲得經(jīng)濟(jì)利益與安全利益,但結(jié)果并不總是如其所愿,澳大利亞對“亞投行”的政策糾結(jié)便是最好的說明。

        從另外一個角度來看,澳大利亞的政治與經(jīng)濟(jì)利益并不能簡單加以剝離,美國不僅僅是其政治利益的保障,而澳大利亞的經(jīng)濟(jì)利益也不僅僅來自中國,對“亞投行”的立場變化恰恰反映了這種復(fù)雜性。堪培拉決策者也相當(dāng)看重日本和美國對澳大利亞的經(jīng)濟(jì)重要性。美日合起來對澳大利亞的貿(mào)易總量及投資累計總額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國,關(guān)鍵時刻做出偏向美日的抉擇并非簡單意義上的顧此失彼。何況阿博特總理于2014年年底頂住同僚的反對聽取美國、日本的勸說等于給了盟友很大面子,也為自己積累了政治資本。在當(dāng)歐洲國家宣布加入“亞投行”以后,阿博特不失時機(jī)地調(diào)整立場,轉(zhuǎn)而支持加入“亞投行”,美日也很難再予以阻擋,同時也避免了對盟國關(guān)系造成很大的負(fù)面影響。

        這一點也許借鑒了其前任霍華德在擺平澳大利亞同中美兩國關(guān)系方面的經(jīng)驗?;羧A德執(zhí)政初期因加強(qiáng)澳美同盟等舉動使中方不悅,待其地位穩(wěn)固、夯實澳美同盟后,則大力發(fā)展對華關(guān)系,并在白宮前當(dāng)著小布什總統(tǒng)的面公開向世人聲明,澳大利亞的對華利益有別于美國。最終,霍華德政府從中美雙方都獲得了收益。

        澳方希望一邊同中國發(fā)展關(guān)系,一邊同美國推進(jìn)傳統(tǒng)同盟關(guān)系,做到雙贏,而不是零和。不過,在實際運作中會遇到許多棘手的、看似零和的局面,需要澳政府做出選擇。在遇到錯綜復(fù)雜、難以抉擇的局面時(如阿博特政府面對“亞投行”問題時),澳大利亞的政策往往是在“蒙混過關(guān)”(muddle through),以避免矛盾激化。然而,僅憑于此并不能使澳大利亞所面對的政治安全利益及經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾消失。至于這種矛盾是否會達(dá)到不可調(diào)和的地步則取決于中國的崛起是否具有可持續(xù)性,中國在經(jīng)濟(jì)上對澳大利亞繼續(xù)保持重要性或越來越重要,甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美日及其西方盟國,成為澳經(jīng)濟(jì)利益的代名詞。另外,中美之間雖有競爭,甚至在某些領(lǐng)域還十分激烈,但不至于失控。中國領(lǐng)導(dǎo)人提出與美方共同建設(shè)以“不沖突、不對抗,相互尊重,合作共贏”為內(nèi)涵的新型大國關(guān)系不失為一種消除對抗、避免重蹈歷史覆轍的新嘗試。因而澳大利亞也不必做出非此即彼的硬性選擇,可以利用模糊的空間加以回旋,從中獲得利益。

        結(jié)語

        中國倡議的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行深深觸動了澳大利亞的國家利益,使堪培拉政府左右為難。澳大利亞再一次運用其“蒙混過關(guān)”策略,在最后時刻做出了符合澳根本利益的選擇,同時成功地避免了對美澳同盟關(guān)系造成重大損害??梢灶A(yù)期,澳大利亞未來在處理中澳關(guān)系時還將繼續(xù)套用這一策略。

        (第一作者系澳大利亞格里菲斯大學(xué)亞洲研究所研究員;第二作者系外交學(xué)院亞洲研究所助理研究員)

        (責(zé)任編輯:張凱)

        ————————

        [1] Phillip Coorey, “Australia Offered Top Role in China’s $57b Infrastructure Bank”, The Australian Financial Review, November 3, 2014, http://www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/australia_offered_top_role_in_china_o7ATw7ydjWD132gTYGSW3H. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日)

        [2] Lisa Murray, Phillip Coorey and Greg Earl, “China Sets Infrastructure Bank Deadline for Australia”, The Australian Financial Review, November 23, 2014, http://www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_sets_infrastructure_bank_deadline_gQErxPFdeuupGrtnIQhinJ. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日)

        [3] Michael Stutchbury and Greg Earl, “Keating Slams China Bank Snub”, The Australian Financial Review, November 30, 2014, http://www.afr.com/Page/Uuid/ff82668a-5f29-11e4-98b6-aff0797ad804. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日); Greg Earl, “China’s New Infrastructure Bank May Be Hard to Ignore”, The Australian Financial Review, October 29, 2014, http://www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_new_infrastructure_bank_may_4WYxSsaTM0PCaUu3dthyeN. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日)

        [4] James Laurenceson, “Abbott’s Awkward APEC Moment over Asian Infrastructure Bank”, The Conversation, November 10, 2014, http://theconversation.com/abbotts-awkward-apec-moment-over-asian-infrastructure-bank-33830. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日)

        [5] Su-Lin Tan, “Mistake for Australia to Snub China's New Infrastructure Bank, Says Former Ambassador Geoff Raby”, The Sydney Morning Herald, October 28, 2014, http://www.smh.com.au/business/g20/mistake-for-australia-to-snub-chinas-new-infrastructure-bank-says-former-ambassador-geoff-raby-20141028-11d7lg.html. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日)

        [6] Michelle Grattan, “Division over Bank as Australia Caught between China and US”, The Conversation, October 19, 2014, http://theconversation.com/division-over-bank-as-australia-caught-between-china-and-us-33153. (上網(wǎng)時間:2015年3月29日)

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