王毅　李福建

2015年3月29日，澳大利亞總理阿博特、外長畢曉普及國庫部長霍基聯(lián)合對外宣布澳大利亞將簽署有關(guān)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（下稱“亞投行”）的諒解備忘錄，成為“亞投行”的意向創(chuàng)始成員國。作為亞太地區(qū)具有一定經(jīng)濟實力的發(fā)達國家，同時兼具美國重要盟友的身份，澳大利亞是否能夠加入作為“一帶一路”倡議的具體舉措——“亞投行”一直備受矚目。澳大利亞從一開始便是參與“亞投行”相關(guān)磋商的主要國家，但到2014年10月卻拒絕加入，而又于窗口關(guān)閉前趕上了成為意向創(chuàng)始成員國的“末班車”，這一歷程不可謂不波折。輿論普遍認為澳大利亞態(tài)度的轉(zhuǎn)變是受到以英國為首的一些主要西方國家表態(tài)的影響。澳大利亞之前的糾結(jié)與反復主要是在美國盟友及第一大貿(mào)易伙伴中國之間進行抉擇的問題。美國另一重要盟友英國的“背叛”為澳大利亞減輕了壓力，因此它的加入也便順理成章。此種解釋固然有其合理性，但卻忽略了澳大利亞政府的能動性。即便沒有英國等西方國家的表態(tài)，澳大利亞加入“亞投行”也是勢在必行，只是時間早晚的問題?！皝喭缎小卑咐前拇罄麃啞懊苫爝^關(guān)”策略的一個經(jīng)典體現(xiàn)。澳大利亞的這一策略在一段時間內(nèi)將成為其處理中澳關(guān)系的主要模式。

澳大利亞的政策選擇及其原因

中國國家主席習近平2014年11月訪問澳大利亞時表示，歡迎澳大利亞參與“21世紀海上絲綢之路”（下稱“海絲”）倡議。澳大利亞歷史上并非海上絲綢之路的重要節(jié)點，因此最初對這一倡議缺乏共鳴。相比之下，與“海絲”倡議同時提出，并與之密切相關(guān)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行倡議卻獲得了澳大利亞政策制定者和民眾更多的關(guān)注。“海絲”倡議的一個重要內(nèi)容是大力發(fā)展沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。亞洲大部分國家是發(fā)展中國家，對加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大需求，然而與此相對應(yīng)的卻是巨額的資金缺口。在此背景下，中國提出設(shè)立“亞投行”，是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難問題的具體回應(yīng)。

然而，對于是否應(yīng)該成為“亞投行”的意向創(chuàng)始成員國，澳大利亞國內(nèi)發(fā)生了很大的爭論。澳大利亞輿論在對“亞投行”經(jīng)濟利益認知加深的同時，也伴隨著對中國整個“一帶一路”倡議戰(zhàn)略意圖的進一步擔憂，認為這一倡議勢必削弱現(xiàn)存的由美國主導的地區(qū)秩序，所以機遇背后也有挑戰(zhàn)。

正是在這樣的背景下，澳大利亞政府對“亞投行”的立場始終搖擺不定。澳大利亞全程參與了“亞投行”籌備的前期磋商，甚至據(jù)澳大利亞媒體透露，澳大利亞內(nèi)閣本來在原則上是同意加入“亞投行”的。然而，就在《籌建“亞投行”的政府間框架備忘錄》于2014年10月簽署前夕，澳大利亞內(nèi)閣國家安全委員會突然以“亞投行”可能影響國家安全為由拒絕參加。[1]而隨著“亞投行”籌備的順利進展，貿(mào)易和投資部長羅布又于2014年12月向媒體表示，澳大利亞不排除加入的可能，使得澳大利亞政府態(tài)度顯得更加捉摸不定。2015年1月4日，澳大利亞近鄰新西蘭決定加入“亞投行”。2015年3月12日，澳大利亞的“母國”英國宣布加入。隨后，阿博特總理于14日在接受《澳大利亞人報》采訪時表示將盡快做出審慎的決定。24日，澳大利亞內(nèi)閣做出加入決定。29日，澳大利亞正式對外宣布這一決定。事態(tài)發(fā)展之迅速讓人始料未及。

澳大利亞政府的前后反復反映出其對“亞投行”問題的糾結(jié)。在2014年底相關(guān)討論最為激烈的時候，澳內(nèi)閣成員之間的意見分歧甚至公開化了。主管經(jīng)貿(mào)的內(nèi)閣成員，如國庫部長霍基、貿(mào)易和投資部長羅布，主要從本國經(jīng)濟利益出發(fā)，始終支持澳大利亞加入“亞投行”；而外長畢曉普更多考慮到政治戰(zhàn)略因素，特別是美國和日本等盟國的態(tài)度，對加入“亞投行”持反對意見。畢曉普對“亞投行”的治理結(jié)構(gòu)提出質(zhì)疑，認為目前的方案在安全性及透明度上都存在問題?？偫戆⒉┨貏t表示澳大利亞是否加入取決于中國能否為“亞投行”提供更好的治理設(shè)計，并宣稱澳大利亞希望加入多邊機制，而非由中國主導的單邊機制。然而，霍基和羅布卻認為澳大利亞只有加入“亞投行”，才可能對銀行的運營產(chǎn)生直接影響，才能避免上述治理問題。[2]

事實上，治理結(jié)構(gòu)問題并非澳大利亞政府的全部考量。阿博特內(nèi)閣的決策實際上受到了美國的壓力。美國和日本將“亞投行”與亞洲開發(fā)銀行及世界銀行對立起來，認為“亞投行”是對美、日金融影響力的挑戰(zhàn)，并積極游說亞洲國家及其他西方盟國不去參與銀行的創(chuàng)立。正是在美日密集的外交活動，包括美國總統(tǒng)奧巴馬，國務(wù)卿克里及日本首相安倍對總理阿博特的高層外交攻勢下，阿博特內(nèi)閣才猶豫不決長達半年之久。

澳大利亞國內(nèi)輿論

對政府決策的態(tài)度

澳大利亞國內(nèi)輿論對阿博特政府的長期猶豫不決多持負面意見。前總理基廷對阿博特政府的批評尤為激烈。在他看來，“亞投行”的影響是深遠的，尤其當中國愿意在本地區(qū)擔當更大責任時，澳大利亞會因未積極參與到地緣經(jīng)濟的塑造進程中而遭受極大的損失。

對于“亞投行”是否會成為中國的戰(zhàn)略工具，基廷、格雷格·艾爾（澳大利亞資深媒體人）等人認為，“亞投行”的高度商業(yè)化運作是可預(yù)期的，政治性不會是“亞投行”的主流。[3]他們以中國的國家開發(fā)銀行為例，指出中國本不需要外資的介入也可以獨立運作大型的投資銀行。然而，中國現(xiàn)在邀請其他國家共同參與“亞投行”的創(chuàng)立，本身就是開放性的體現(xiàn)。對于中國的投資比重過大，可能對權(quán)力形成壟斷的疑慮也是一個悖論。正如悉尼科技大學教授詹姆斯·勞倫森所指出的，如果按照各國GDP來設(shè)定投資比例的話，更多西方國家的加入自然會稀釋中國的股權(quán)占比，因此以中國可能壟斷權(quán)力為理由而不加入是個偽命題。[4]另外，澳大利亞也完全可以通過在“亞投行”的管理機構(gòu)中擔當重要角色，例如理事會的副主席等，來保持對“亞投行”決策的影響。

對于“亞投行”是否會對亞洲發(fā)展銀行和世界銀行構(gòu)成挑戰(zhàn)，澳大利亞國內(nèi)的“亞投行”支持者雖不否認這一點，但認為中國要擴大其在地區(qū)及世界的金融影響力實屬正常。正如澳大利亞前駐華大使芮捷銳所表示的，當前世界經(jīng)濟已經(jīng)以中國為重心，中國要在國際機制中打上自己的烙印是正常現(xiàn)象。[5]澳大利亞輿論認為全球金融危機以來，國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機構(gòu)未能顯著地提高新興經(jīng)濟體的決策權(quán)，是中國要建立新的金融機構(gòu)的重要原因，問題并不只在于新興國家追逐權(quán)力，更是因為現(xiàn)狀國不愿分享利益。國庫部長霍基甚至也對現(xiàn)有國際金融機構(gòu)改革遲緩抱有微詞。

澳大利亞的政治利益

與經(jīng)濟利益是否相背離？

根據(jù)亞洲開發(fā)銀行2011年做出的預(yù)測，到2020年，亞洲每年將有7500億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，現(xiàn)有的融資平臺顯然已難以滿足需要。創(chuàng)立“亞投行”是順應(yīng)地區(qū)發(fā)展潮流的舉措，并不會因為某一國或幾國的不加入而停止腳步。然而，作為亞太地區(qū)重要發(fā)達國家，無論是提供資本還是經(jīng)驗，澳大利亞對亞太地區(qū)發(fā)展的重要性毋庸置疑，它的加入也必將產(chǎn)生積極影響。

從澳大利亞自身來看，加入“亞投行”的經(jīng)濟利益是巨大的，將幫助其實現(xiàn)“亞洲世紀”的目標。國內(nèi)層次，澳大利亞各州一直積極吸引來自中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資，中澳政府還在2012年簽署了促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作備忘錄?；A(chǔ)設(shè)施投資是今后一段時間內(nèi)澳大利亞國民經(jīng)濟的重要增長點。如霍基所說，澳大利亞如果作為“亞投行”的創(chuàng)始成員，澳大利亞企業(yè)界則將有更多的機會參與到“亞投行”所投資的項目中，進而拉動其資源業(yè)和服務(wù)業(yè)的增長。

地區(qū)層次，澳政府態(tài)度的積極轉(zhuǎn)變不僅將有利于中澳關(guān)系的發(fā)展，尤其是經(jīng)貿(mào)往來的密度和深度將進一步增強，還會在南太平洋地區(qū)起到示范和帶頭的作用。澳政府本來對中國近年來在南太愈加擴大的影響力存有戒心，生怕北京在其后院“挖墻腳”。南太國家在參與“海絲”倡議的問題上也不得不考慮澳大利亞的意見。澳大利亞目前對“亞投行”的積極表態(tài)應(yīng)該有助于南太島國放開手腳，探索各自在“海絲”倡議中的自身利益所在，進一步加強與中國的合作關(guān)系。

國際層次，澳大利亞于2014年主辦G20峰會，提出未來五年全球經(jīng)濟增長2%的目標，通過基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動經(jīng)濟增長成為各國領(lǐng)導人的普遍共識。促進公私部門合作，減少基礎(chǔ)設(shè)施投資障礙是澳大利亞主辦G20峰會的主要目標之一。[6]澳大利亞加入“亞投行”將鞏固其在全球多邊層面的相關(guān)努力。

可以從兩個不同的角度來分析澳大利亞前后不一的政策立場。一方面，人們普遍認為澳大利亞在是否加入“亞投行”問題上所面臨的困境是政治利益與經(jīng)濟利益的沖突，其實質(zhì)是美澳在安全上的同盟關(guān)系與中澳之間緊密的貿(mào)易聯(lián)系之間的張力，其結(jié)構(gòu)性背景是中美在亞太的競爭所形成的地緣政治格局與地緣經(jīng)濟格局的背離。雖然阿博特政府盡力在二者之間尋求平衡，以同時獲得經(jīng)濟利益與安全利益，但結(jié)果并不總是如其所愿，澳大利亞對“亞投行”的政策糾結(jié)便是最好的說明。

從另外一個角度來看，澳大利亞的政治與經(jīng)濟利益并不能簡單加以剝離，美國不僅僅是其政治利益的保障，而澳大利亞的經(jīng)濟利益也不僅僅來自中國，對“亞投行”的立場變化恰恰反映了這種復雜性。堪培拉決策者也相當看重日本和美國對澳大利亞的經(jīng)濟重要性。美日合起來對澳大利亞的貿(mào)易總量及投資累計總額都遠遠超過中國，關(guān)鍵時刻做出偏向美日的抉擇并非簡單意義上的顧此失彼。何況阿博特總理于2014年年底頂住同僚的反對聽取美國、日本的勸說等于給了盟友很大面子，也為自己積累了政治資本。在當歐洲國家宣布加入“亞投行”以后，阿博特不失時機地調(diào)整立場，轉(zhuǎn)而支持加入“亞投行”，美日也很難再予以阻擋，同時也避免了對盟國關(guān)系造成很大的負面影響。

這一點也許借鑒了其前任霍華德在擺平澳大利亞同中美兩國關(guān)系方面的經(jīng)驗?；羧A德執(zhí)政初期因加強澳美同盟等舉動使中方不悅，待其地位穩(wěn)固、夯實澳美同盟后，則大力發(fā)展對華關(guān)系，并在白宮前當著小布什總統(tǒng)的面公開向世人聲明，澳大利亞的對華利益有別于美國。最終，霍華德政府從中美雙方都獲得了收益。

澳方希望一邊同中國發(fā)展關(guān)系，一邊同美國推進傳統(tǒng)同盟關(guān)系，做到雙贏，而不是零和。不過，在實際運作中會遇到許多棘手的、看似零和的局面，需要澳政府做出選擇。在遇到錯綜復雜、難以抉擇的局面時（如阿博特政府面對“亞投行”問題時），澳大利亞的政策往往是在“蒙混過關(guān)”（muddle through），以避免矛盾激化。然而，僅憑于此并不能使澳大利亞所面對的政治安全利益及經(jīng)濟利益之間的矛盾消失。至于這種矛盾是否會達到不可調(diào)和的地步則取決于中國的崛起是否具有可持續(xù)性，中國在經(jīng)濟上對澳大利亞繼續(xù)保持重要性或越來越重要，甚至遠遠超過美日及其西方盟國，成為澳經(jīng)濟利益的代名詞。另外，中美之間雖有競爭，甚至在某些領(lǐng)域還十分激烈，但不至于失控。中國領(lǐng)導人提出與美方共同建設(shè)以“不沖突、不對抗，相互尊重，合作共贏”為內(nèi)涵的新型大國關(guān)系不失為一種消除對抗、避免重蹈歷史覆轍的新嘗試。因而澳大利亞也不必做出非此即彼的硬性選擇，可以利用模糊的空間加以回旋，從中獲得利益。

結(jié)語

中國倡議的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行深深觸動了澳大利亞的國家利益，使堪培拉政府左右為難。澳大利亞再一次運用其“蒙混過關(guān)”策略，在最后時刻做出了符合澳根本利益的選擇，同時成功地避免了對美澳同盟關(guān)系造成重大損害?？梢灶A(yù)期，澳大利亞未來在處理中澳關(guān)系時還將繼續(xù)套用這一策略。

（第一作者系澳大利亞格里菲斯大學亞洲研究所研究員；第二作者系外交學院亞洲研究所助理研究員）

（責任編輯：張凱）

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[1] Phillip Coorey， “Australia Offered Top Role in China’s $57b Infrastructure Bank”， The Australian Financial Review， November 3， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/australia_offered_top_role_in_china_o7ATw7ydjWD132gTYGSW3H. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）

[2] Lisa Murray， Phillip Coorey and Greg Earl， “China Sets Infrastructure Bank Deadline for Australia”， The Australian Financial Review， November 23， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_sets_infrastructure_bank_deadline_gQErxPFdeuupGrtnIQhinJ. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）

[3] Michael Stutchbury and Greg Earl， “Keating Slams China Bank Snub”， The Australian Financial Review， November 30， 2014， http：//www.afr.com/Page/Uuid/ff82668a-5f29-11e4-98b6-aff0797ad804. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）； Greg Earl， “China’s New Infrastructure Bank May Be Hard to Ignore”， The Australian Financial Review， October 29， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_new_infrastructure_bank_may_4WYxSsaTM0PCaUu3dthyeN. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）

[4] James Laurenceson， “Abbott’s Awkward APEC Moment over Asian Infrastructure Bank”， The Conversation， November 10， 2014， http：//theconversation.com/abbotts-awkward-apec-moment-over-asian-infrastructure-bank-33830. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）

[5] Su-Lin Tan， “Mistake for Australia to Snub China's New Infrastructure Bank， Says Former Ambassador Geoff Raby”， The Sydney Morning Herald， October 28， 2014， http：//www.smh.com.au/business/g20/mistake-for-australia-to-snub-chinas-new-infrastructure-bank-says-former-ambassador-geoff-raby-20141028-11d7lg.html. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）

[6] Michelle Grattan， “Division over Bank as Australia Caught between China and US”， The Conversation， October 19， 2014， http：//theconversation.com/division-over-bank-as-australia-caught-between-china-and-us-33153. （上網(wǎng)時間：2015年3月29日）