湯夢(mèng)君

生育政策的制定要有遠(yuǎn)見(jiàn)，要將政策的近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，不能操之過(guò)急，但也不能延誤時(shí)機(jī)。

自十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”政策以來(lái)，已實(shí)施一年，但政策并未帶來(lái)預(yù)測(cè)中的“嬰兒潮”，據(jù)衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，全國(guó)符合單獨(dú)二孩再生育條件的1100多萬(wàn)對(duì)夫婦中，只有近100萬(wàn)對(duì)夫婦提出再生育申請(qǐng)，不足1/10。此外，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年中國(guó)勞動(dòng)年齡人口連續(xù)第3年下降。在此情況下，一些專(zhuān)家呼吁“盡快全面放開(kāi)二孩”，但也有一些專(zhuān)家認(rèn)為，生育政策調(diào)整干系重大，需要審慎推進(jìn)。不管怎么說(shuō)，低生育水平已經(jīng)成為中國(guó)人口的基本國(guó)情之一，中國(guó)的生育政策也正處在一個(gè)十字路口。與中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)極為相似的新加坡、日本、韓國(guó)，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的控制人口政策后，都選擇了鼓勵(lì)生育的政策，效果卻不盡如人意。但它們的政策調(diào)整與轉(zhuǎn)變過(guò)程，卻可以為中國(guó)人口政策的選擇提供參考與借鑒。

低生育率現(xiàn)象正在向全球蔓延，我國(guó)雖有政策上的特殊性，但也不能忽略生育率下降的普遍性以及與其他國(guó)家的相似性

國(guó)際社會(huì)通常將低于更替水平的生育率（生育率為2.1）稱(chēng)為低生育率，而將低于1.5的生育率稱(chēng)為很低生育率，將低于1.3的生育率稱(chēng)為超低生育率。低生育率現(xiàn)象正在向全球蔓延，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家也加入了很低生育率國(guó)家甚至是超低生育水平國(guó)家的行列。

人口學(xué)者認(rèn)為，生育率低于1.5并持續(xù)多年，會(huì)對(duì)未來(lái)的人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響，并且在短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)到更替水平。而超低生育水平產(chǎn)生的人口后果更為嚴(yán)重。因此有了“低生育率陷阱”的說(shuō)法：生育率一旦下降到一定水平（1.5）以下，就會(huì)繼續(xù)不斷下降，很難甚至不可能逆轉(zhuǎn)。

無(wú)法否認(rèn)，低生育水平已成為中國(guó)人口的基本國(guó)情之一。聯(lián)合國(guó)人口司估計(jì)中國(guó)2010年生育率為1.64，與中國(guó)原國(guó)家人口計(jì)生委的估計(jì)（1.6～1.8）十分相近。近期生育意愿與生育行為的研究都發(fā)現(xiàn)，目前的年輕人都傾向于少生與晚生，中國(guó)的生育率并沒(méi)有到達(dá)谷底，還有進(jìn)一步下降的空間。由于中國(guó)生育率下降的性質(zhì)和影響機(jī)制與西方國(guó)家不同，有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)離超低生育率為時(shí)不遠(yuǎn)了。由此看來(lái)，全國(guó)生育水平還將保持著下降的勢(shì)頭，很有可能邁入超低生育水平國(guó)家。

生育率下降越多，偏離更替水平越遠(yuǎn)，對(duì)人口的結(jié)構(gòu)性破壞也越大，對(duì)未來(lái)中國(guó)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展威脅越大。如何完善現(xiàn)行的生育政策日漸成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。生育政策完善是事關(guān)中國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。人口慣性與人口再生產(chǎn)的特征都決定了生育政策的制定要有遠(yuǎn)見(jiàn)，要將政策的近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，不能操之過(guò)急，但也不能延誤時(shí)機(jī)。

中國(guó)現(xiàn)行控制人口的計(jì)劃生育政策在導(dǎo)致生育率的下降中起到了非常重要的作用。以往關(guān)于我國(guó)生育率下降的討論往往過(guò)多地強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府主導(dǎo)的計(jì)劃生育政策的特殊性，而忽略了生育率下降的普遍性以及與其他國(guó)家的相似性。全球低生育率的蔓延以及中國(guó)區(qū)域內(nèi)生育水平差異的縮小，都說(shuō)明了生育率正在“從分化到趨同”，說(shuō)明了人口發(fā)展規(guī)律的普遍適用性。

“它山之石，可以攻玉?！闭撟C中國(guó)生育政策未來(lái)走向，不僅要對(duì)中國(guó)人口形勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確地判斷，還要把這一政策置于更廣闊的全球視野下。深入觀(guān)察與分析一些相似國(guó)家和地區(qū)生育政策調(diào)整的歷程，論證生育政策演變背后的邏輯，并與中國(guó)當(dāng)前的人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行比較，為十字路口的中國(guó)生育政策抉擇提供有益經(jīng)驗(yàn)。

新加坡、日本、韓國(guó)都曾實(shí)行控制人口的政策，并在生育率持續(xù)降低后，又先后調(diào)整了原來(lái)的生育政策

東亞與東南亞的新加坡、日本、韓國(guó)在人口轉(zhuǎn)變模式、歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面，與西方國(guó)家有一定的區(qū)別，與我國(guó)有很大的相似性。這些相似性可歸納為：

一是人口轉(zhuǎn)變歷程的總體相似性。這些國(guó)家的生育率從20世紀(jì)五六十年代開(kāi)始下降，在80年代已經(jīng)低于更替水平。之后下降速度有所放緩，進(jìn)入21世紀(jì)后繼續(xù)下降，降至1.3左右，目前正面臨著全球最低的生育率。人口轉(zhuǎn)變與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同步。婚姻模式的轉(zhuǎn)變被認(rèn)為對(duì)這些國(guó)家的超低生育率起到了關(guān)鍵的作用。生育率的下降與工業(yè)化、城市化、教育水平的提高、嬰兒死亡率與兒童死亡率的下降同步，伴隨著人們的生活方式、價(jià)值觀(guān)念、婚姻家庭觀(guān)念的轉(zhuǎn)變。由于這些國(guó)家非婚生育的比例很小，人們延遲結(jié)婚或選擇不婚，終身不婚比例持續(xù)上升、平均初婚與女性初育年齡上升很快。

二是歷史文化與家庭傳統(tǒng)的相似性。這些地區(qū)都受儒家文化的影響，重視傳宗接代，重視代際之間的關(guān)系，有保持大家庭的喜好；存在較強(qiáng)的男性偏好，“男主外、女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別分工較為普遍。社會(huì)普遍不認(rèn)同非婚生育。

三是國(guó)家福利制度的相似性。這些國(guó)家受新資本主義經(jīng)濟(jì)的影響很大，都沒(méi)有實(shí)行社會(huì)民主主義制度，基本上是自由主義福利模式。由于傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)十分牢固，政府在家庭福利方面的作用比較小。

四是人口政策軌跡的相似性。新加坡、韓國(guó)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始都曾經(jīng)推行過(guò)控制人口增長(zhǎng)的計(jì)劃生育政策。這被認(rèn)為對(duì)生育率的下降起到了重要作用，在全球被認(rèn)為是計(jì)劃生育的典范。日本雖然沒(méi)有向世界公開(kāi)宣布人口控制政策和目標(biāo)，但二戰(zhàn)后期它宣布人工流產(chǎn)和絕育合法化、廣泛推廣避孕措施的舉措也表明政府控制人口的決心。更重要的是，這些國(guó)家在20世紀(jì)后20年里，都先后對(duì)生育政策進(jìn)行了調(diào)整，比中國(guó)先行了一步。其政策調(diào)整前后的動(dòng)因、過(guò)程及效果可為中國(guó)生育政策的完善提供參考。

這些國(guó)家在20世紀(jì)五六十年代都開(kāi)始實(shí)施以控制人口增長(zhǎng)為目的的生育政策。政策出臺(tái)主要是由于第二次世界大戰(zhàn)之后出生率大幅度上升導(dǎo)致人口絕對(duì)量增長(zhǎng)很快，政府在資源有限的條件下希望發(fā)展經(jīng)濟(jì)。廣泛應(yīng)用“人均”指標(biāo)來(lái)說(shuō)明人口過(guò)快增長(zhǎng)的負(fù)面影響，說(shuō)明“人口多對(duì)國(guó)家發(fā)展不利”，成為這些國(guó)家普遍采用的宣傳內(nèi)容。

除日本外，這些國(guó)家的計(jì)劃生育政策都是政府主導(dǎo)的，并且都形成了一套與之相配套的政策制度。共同點(diǎn)在于：政府建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)計(jì)劃生育事務(wù)，或指定由某一政府部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)，這使得計(jì)劃生育政策得以快速推行；在全社會(huì)開(kāi)展控制人口增長(zhǎng)合理性的宣傳教育，宣傳少子女家庭的好處；提供免費(fèi)或低償?shù)谋茉泄?jié)育服務(wù)，開(kāi)展人工流產(chǎn)；在經(jīng)濟(jì)上刺激實(shí)施節(jié)育措施的家庭，如給予這些家庭住房?jī)?yōu)惠與稅收減免；將計(jì)劃生育政策納入全民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和社區(qū)健康計(jì)劃之中。

計(jì)劃生育政策的出臺(tái)伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加速了生育率下降。開(kāi)始實(shí)行計(jì)劃生育政策后，新加坡和日本用了不到10年，而韓國(guó)用了20年左右的時(shí)間，生育率就降至更替水平，并且繼續(xù)下降。

那么，這些國(guó)家又是何時(shí)調(diào)整其生育政策的呢？資料顯示，在生育水平到達(dá)更替水平6～14年后，這些國(guó)家原本控制人口增長(zhǎng)的政策才有所松動(dòng)。

由于生育率在降至更替水平之后人口還在持續(xù)增長(zhǎng)，這些國(guó)家的政府對(duì)生育率降低到更替水平這一現(xiàn)象普遍反應(yīng)遲鈍，直到生育率繼續(xù)下降至1.5甚至以下，政府才有些警覺(jué)。從調(diào)整的步伐來(lái)看，新加坡相對(duì)快速。而韓國(guó)實(shí)現(xiàn)人口控制政策時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)、政策調(diào)整相對(duì)緩慢，政策調(diào)整的阻力也比日本、新加坡大得多。

經(jīng)驗(yàn)表明，一旦低生育率成為社會(huì)普遍準(zhǔn)則，即使在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的條件下采用鼓勵(lì)生育的政策，扭轉(zhuǎn)生育率的下降趨勢(shì)也非常困難

從生育率的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，這些國(guó)家都并未能實(shí)現(xiàn)生育率的回升。生育率繼續(xù)下降，并不意味著這些政策是失敗的，因?yàn)?，如果沒(méi)有這些政策的話(huà)，生育率可能會(huì)下降得更快。

分析原因，我們發(fā)現(xiàn)，以下一些因素可能影響生育率回升：

第一，政策變革并不徹底，對(duì)家庭育兒的支持力度還不夠大。傳統(tǒng)家庭價(jià)值觀(guān)與女性獨(dú)立自主的沖突，實(shí)際上是導(dǎo)致生育率下降的主要原因。鼓勵(lì)家庭生育的政策必須與女性就業(yè)政策、家庭領(lǐng)域的性別平等政策相銜接。當(dāng)政策體系仍然在維護(hù)“男主外、女主內(nèi)”的傳統(tǒng)家庭模式，當(dāng)男性家務(wù)勞動(dòng)參與率沒(méi)有因?yàn)檫@些政策而提高，女性仍要承擔(dān)繁重的家務(wù)勞動(dòng)與育兒的辛苦，女性就不愿意放棄職業(yè)發(fā)展來(lái)生兒育女了。另外，一些傳統(tǒng)的家庭與育兒觀(guān)念還很根深蒂固。比如，日本人傾向認(rèn)為，母親教育孩子比幼兒園好。因此，婦女更希望自己帶孩子。

這些政策沒(méi)有有效地減輕家庭生育與育兒壓力。在鼓勵(lì)男性參與家務(wù)與育兒方面，這些國(guó)家與歐洲國(guó)家看來(lái)還有很大的差距。比如，并沒(méi)有全部推出男性產(chǎn)假與育兒假制度、休假期間的收入水平也很難保證家庭維持原有的收入水平。兒童津貼的種類(lèi)也較單一、標(biāo)準(zhǔn)也比較低，政策的補(bǔ)貼對(duì)于整個(gè)育兒負(fù)擔(dān)來(lái)說(shuō)還只是杯水車(chē)薪。

第二，政策調(diào)整的時(shí)機(jī)太晚。韓國(guó)的人口政策過(guò)渡期過(guò)長(zhǎng)，沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)生育的政策，被認(rèn)為錯(cuò)過(guò)了生育政策變革的最佳時(shí)期。

有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，生育率在1.8左右是較為理想的水平。因?yàn)閲?guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一旦生育率跌至2.7左右，將會(huì)繼續(xù)下降，因此在生育率低于2.7的國(guó)家與地區(qū)不應(yīng)采取限制生育的政策，高于1.8的國(guó)家與地區(qū)不應(yīng)采取鼓勵(lì)生育的政策。因?yàn)樵谏蔬€未下降到超低水平、保持有彈性的時(shí)候，人們的生育意愿與行為還未固化的時(shí)候進(jìn)行調(diào)整，才有可能獲得成功。偏離程度越小，越適合調(diào)整政策。從指標(biāo)上看，在這些地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，女性初婚年齡與單身比例越大，越不利于生育率上升。

新加坡與日本都在生育率為1.57時(shí)開(kāi)始鼓勵(lì)生育，兩地偏離1.8的程度一致，但新加坡由于開(kāi)始鼓勵(lì)生育政策實(shí)施最早，當(dāng)時(shí)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值較低，這也許可以部分解釋為什么它的生育政策當(dāng)時(shí)曾一度奏效，但后來(lái)效果不明顯，而日本的生育率卻一直不見(jiàn)起色，因?yàn)閮烧哒咿D(zhuǎn)向時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不一致。

韓國(guó)在生育率為1.6與1.8時(shí)開(kāi)始轉(zhuǎn)為中立，到1.1左右進(jìn)入超低生育水平后數(shù)年才開(kāi)始鼓勵(lì)生育。它們與日本轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育政策的指標(biāo)顯示出一些共同的特征：都是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)行政策調(diào)整，婦女普遍受到高中以上的教育，平均初婚年齡在25歲以上；當(dāng)時(shí)人口已經(jīng)進(jìn)入了老齡，人口預(yù)期壽命在75歲以上。也就是說(shuō)，它們選擇在其他方面較為接近，而生育率比日本低得多的情況下轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育。這也許預(yù)示著，這兩地政策調(diào)整的預(yù)期不容樂(lè)觀(guān)。

還要看到，未來(lái)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著很大的壓力，全球化和現(xiàn)代化的進(jìn)程將進(jìn)一步加速，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力仍然很大，就業(yè)不穩(wěn)定，眾多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化的因素都對(duì)生育產(chǎn)生了不友好的環(huán)境。這會(huì)自然抵消鼓勵(lì)生育政策的作用。這也說(shuō)明，生育率存在著持續(xù)下降的內(nèi)在動(dòng)力，一旦低生育率成為社會(huì)普遍準(zhǔn)則，那么即使在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的條件下采用鼓勵(lì)生育的政策，要扭轉(zhuǎn)生育率的下降非常困難。

假定中國(guó)的生育水平為聯(lián)合國(guó)人口司估計(jì)的1.64的水平，偏離1.8的程度還不大。將中國(guó)與這些國(guó)家地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他人口指標(biāo)相比，2010年從全國(guó)來(lái)看，無(wú)論從人口發(fā)展指標(biāo)還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，均還未達(dá)到那些國(guó)家當(dāng)時(shí)的水平?？梢?jiàn)，中國(guó)還存在維持現(xiàn)有生育水平的因素，促進(jìn)中國(guó)當(dāng)前生育率進(jìn)一步下降的因素并不及這幾個(gè)國(guó)家當(dāng)時(shí)強(qiáng)勁。目前著手開(kāi)始生育政策調(diào)整的話(huà)，應(yīng)該還不算太晚，政策的效果會(huì)比這幾個(gè)國(guó)家要樂(lè)觀(guān)一些。

但是還要看到，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與生育水平存在著巨大的城鄉(xiāng)差異與地區(qū)差異。在東部沿海的城市地區(qū)已多年超低生育水平，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平早已達(dá)到這些國(guó)家當(dāng)時(shí)的水平，但生育率卻下降到比這些國(guó)家還要低的水平。比如，上海的生育率2010年為0.83，人口出生率已降為1.98‰。在這些地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶來(lái)越來(lái)越多抑制生育的因素，它已取代生育政策成為中國(guó)生育率下降的主要?jiǎng)恿ΑＲ虼?，這些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如果現(xiàn)在開(kāi)始調(diào)整生育政策的話(huà)，面臨的形勢(shì)可能也比日本、韓國(guó)還要嚴(yán)峻。所以，中國(guó)生育政策的調(diào)整應(yīng)盡早開(kāi)始，至少應(yīng)該要立即著手東部沿海持續(xù)超低生育水平地區(qū)的生育政策調(diào)整。“單獨(dú)二孩”僅是個(gè)開(kāi)始，中國(guó)生育政策完善的道路還很漫長(zhǎng)。

（作者單位：中國(guó)人口與發(fā)展研究中心）