劉彥平
進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展,城市問題和城市管理挑戰(zhàn)日漸凸顯,我國的城市管理實踐開啟了“從政府到治理”的探索和轉(zhuǎn)型。然而學(xué)界普遍認(rèn)為,我國城市治理在取得顯著進(jìn)步的同時,還存在著大量的問題和挑戰(zhàn),直接或間接地阻礙著我國城市邁向善治的進(jìn)程。
2014年2月,習(xí)近平總書記發(fā)表了關(guān)于“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要講話。2014年10月,十八屆四中全會正式發(fā)布了中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的藍(lán)圖正變得日益清晰。在此背景下,探討并進(jìn)一步推進(jìn)我國城市治理的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,已成為擺上日程的時代課題。
革新法治觀念,推進(jìn)依法治市
依法治市就是要使憲法和法律成為城市社會體系的根本價值標(biāo)準(zhǔn),將城市管理及城市生活的各主體的行為納入法律軌道。首先,要扭轉(zhuǎn)“人治”觀念和官本位意識,樹立民主、法治、平等、自由等社會主義核心價值觀。依法治市的重點是通過法律治權(quán),而不是政府“依法治民”,要通過法律界定城市政府各部門的權(quán)限,并規(guī)定權(quán)力的具體內(nèi)容、分配及行使程序等,對權(quán)力進(jìn)行管理、監(jiān)督與控制,使公權(quán)力與其責(zé)任相符并在法律范圍內(nèi)運(yùn)行。其次,應(yīng)制定和完善城市治理的法律、法規(guī)體系,加強(qiáng)城市的地方立法工作,包括制定新法,修訂舊法和廢除惡法等。如在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市生態(tài)、城市公共秩序、城市社區(qū)居民自治、城市公共參與、城市社團(tuán)管理、城市減貧、城市弱勢群體保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化等領(lǐng)域,形成盡可能完善的城市治理法規(guī)體系,為真正開創(chuàng)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的城市法治新格局奠定堅實基礎(chǔ)。
改革政府管理,推行政府治理
政府是城市治理結(jié)構(gòu)中最重要的主體之一,推進(jìn)政府管理改革是城市治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。一方面,要樹立“社會本位”和“公共利益導(dǎo)向”的行政觀念。政府發(fā)揮“掌舵”而不是“劃槳”的作用,進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系,有效遏制政府職能“缺位”“錯位”與“越位”的現(xiàn)象。另一方面,要探索和構(gòu)建彈性化和整合化的行政架構(gòu)。包括縱向分權(quán)和橫向整合,同時容納、擴(kuò)大第三部門和市民參與城市公共事務(wù)和公共決策,改變壓力型體制為合作型體制。此外,改變過分強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的管理模式,設(shè)定綜合性、可持續(xù)的城市發(fā)展目標(biāo),包括城市經(jīng)濟(jì)、城市社會、城市文化、城市建設(shè)、城市環(huán)境以及政府治理能力等方面的指標(biāo)體系,有效發(fā)揮城市政府的公共行政功能。
促進(jìn)社會組織,發(fā)展社會治理
促進(jìn)社會組織的發(fā)展,是中國城市治理走向善治的必然途徑。然而目前中國城市社會還非常弱小,各類非政府組織、非營利組織、民間中介組織等普遍存在規(guī)模實力小、資金缺乏、能力不強(qiáng)、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等問題,亟須給以法律、政策以及輿論支持。一方面,要制定營造有利于公民社會發(fā)育和發(fā)展的環(huán)境,通過法律保障、政府轉(zhuǎn)型、政策鼓勵和資源配置來促進(jìn)公民社會的發(fā)展,支持并鼓勵社會團(tuán)體實行真正的自主、自治,限制政府權(quán)力、鼓勵民間組織積極參與城市公共事務(wù)、分擔(dān)部分城市管理的功能等,有效擴(kuò)展第三部門的發(fā)展空間以及相應(yīng)的資源。另一方面,要加強(qiáng)社會組織的自身建設(shè),切實提高其社會治理能力。
擴(kuò)大公民參與,增強(qiáng)公民責(zé)任
城市善治意味著政府與公民的良好合作,所以要切實提高公民對公共事務(wù)的參與意識、參與熱情和參與能力,保障公民的民主參與權(quán)利。首先,將傳統(tǒng)的“老百姓意識”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代“公民意識”,包括公民權(quán)意識、民主意識、憲法意識、法治意識、責(zé)任意識和納稅人意識等,大力推行公民意識的宣傳和教育。其次,完善公民民主權(quán)利的保障制度,進(jìn)一步落實憲法賦予公民的權(quán)利并規(guī)范公民參與行為。包括推行公民參與的協(xié)商對話制度,不斷開辟新的民主參政渠道,包括積極發(fā)展并創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)新媒體作為信息溝通和參與途徑的作用等。使公民參與制度化、規(guī)范化、程序化,保障參與的有序和有效。最后,實行政務(wù)公開、信息公開,保障公民的知情權(quán),鼓勵企業(yè)和市民有序參與。
規(guī)范公私協(xié)作,提升治理效益
公私協(xié)作(PPP)是政府公共行政、私人部門效率和公民社會參與的結(jié)合體,意在達(dá)成公私部門單獨所不能達(dá)成的目標(biāo)。當(dāng)前PPP模式得到各界、各領(lǐng)域的高度重視。一方面,鼓勵合作目標(biāo)的綜合化和合作主體的多元化,改變公私協(xié)作就是為城市建設(shè)籌集資金的片面認(rèn)識。公私協(xié)作的目標(biāo)是提升公共管理和公共服務(wù)效率,內(nèi)容應(yīng)廣泛涉及城市管理和發(fā)展。合作的重點除了資金和資源的協(xié)同外,還包括知識、能力和信息的協(xié)同。另一方面,要制定和完善公私協(xié)作的配套政策和協(xié)調(diào),通過合資、托管、特許權(quán)經(jīng)營或政府采購等模式,加強(qiáng)公私合作的有效性和規(guī)范化,特別是合作中的契約規(guī)范、競爭公平和程序透明,設(shè)計并不斷創(chuàng)新增加透明度和彼此信任的機(jī)制。
強(qiáng)化社區(qū)自治,構(gòu)筑和諧基礎(chǔ)
城市社區(qū)治理是城市治理的根基,是城市公民意識的搖籃,也是城市公民社會發(fā)展的基礎(chǔ)。為此,要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu),改進(jìn)社區(qū)管理模式。改變政府在社區(qū)管理中的強(qiáng)勢一元化領(lǐng)導(dǎo)格局,促進(jìn)社區(qū)管理模式由垂直型權(quán)力運(yùn)作向政府、社區(qū)組織、非營利組織、社區(qū)成員單位及社區(qū)居民之間協(xié)商合作的橫向網(wǎng)絡(luò)型模式轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮社區(qū)的能動性和自主性。不斷完善社區(qū)居民自治組織,創(chuàng)新現(xiàn)代社區(qū)管理體制,使社區(qū)自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督落到實處。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一治
逐步破除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度,是城市管理體現(xiàn)公共價值、走向和諧善治的必經(jīng)之路。這涉及新型城鎮(zhèn)化的制度支撐體系的改革與創(chuàng)新,包括戶籍制度、土地制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度、住房制度、公共產(chǎn)品分配等全方位的制度改革。當(dāng)然,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展也要避免陷入三個誤區(qū):即城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)一樣,就是消滅農(nóng)村、消滅農(nóng)民,就是搞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實行城鄉(xiāng)一治,目的是謀求城市與鄉(xiāng)村共贏。
創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào),推行區(qū)域治理
中國特殊的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式導(dǎo)致地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等多種弊端,加劇了區(qū)域無序競爭,降低了區(qū)域公共品供給效率。因此,要積極探索區(qū)域治理的有效模式。如建立發(fā)展論壇、市長聯(lián)席會議制度等多樣化、多層次的區(qū)域治理組織模式,創(chuàng)新區(qū)域治理的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制。當(dāng)前,長三角、長株潭、京津冀等區(qū)域協(xié)同發(fā)展治理的探索,具有重大的政策實驗意義。相關(guān)的經(jīng)驗值得認(rèn)真觀察、總結(jié)、研究和推廣。
總之,城市治理轉(zhuǎn)型是我國地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義,應(yīng)作為我國當(dāng)前地方管理改革的重大議題予以大力推進(jìn)。
(作者單位:中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)