單石彬

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆最近披露了一個(gè)數(shù)字，2014年重慶地方債同比減少了1300億，直降千億的背后，PPP投融資改革功不可沒(méi)。2014年，重慶十余個(gè)PPP項(xiàng)目就解決了超過(guò)1000億的資金，而2013年重慶地方財(cái)政收入也才不過(guò)1700億。雖然當(dāng)下各地都在講PPP，重慶卻是做得最好的，重慶是如何做到的呢？

社會(huì)資本為何紛紛進(jìn)入

對(duì)于投融資模式的推進(jìn)，重慶敢于嘗試，積極探索PPP改革。在國(guó)家尚未專項(xiàng)推進(jìn)、各地方暫無(wú)系統(tǒng)性經(jīng)驗(yàn)可借鑒時(shí)，重慶便將探索完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資PPP模式改革，列入2014年25項(xiàng)重點(diǎn)改革專項(xiàng)之首部署推進(jìn)，在全國(guó)率先研究形成《重慶市PPP投融資模式改革實(shí)施方案》。

2014年8月7日，重慶市舉行了十個(gè)PPP項(xiàng)目的集中簽約儀式，涉及資產(chǎn)總額超過(guò)1000億元，囊括高速、軌道、鐵路、公共設(shè)施、港口物流、土地整治等六大領(lǐng)域。十個(gè)項(xiàng)目社會(huì)投資者的來(lái)源廣泛，包括香港地鐵、中法水務(wù)、蘇伊士水務(wù)等外資，也有重慶民企，也有中電建路橋集團(tuán)、國(guó)家交通投資集團(tuán)、中鐵建等央企。這標(biāo)志著重慶市PPP投融資模式改革正式進(jìn)入具體實(shí)施階段。此次重慶推出的項(xiàng)目是資金需求量極大的項(xiàng)目，但也是公共產(chǎn)品屬性較弱，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)，行業(yè)盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，因此吸引了龐大的社會(huì)資本。

2014年12月，重慶軌道交通三號(hào)線工程被列為財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目之一，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)工作規(guī)劃并結(jié)合重慶實(shí)際，2015年重慶市還將探索在土地儲(chǔ)備整治一級(jí)開(kāi)發(fā)、公共租賃住房和軌道交通建設(shè)等領(lǐng)域進(jìn)行PPP試點(diǎn)，甚至棚戶區(qū)改造、主城道路橋梁建設(shè)方面，未來(lái)也將引入PPP模式。

可以說(shuō)，PPP改革改變了公共資本獨(dú)木難支的投資困局，對(duì)于重慶一項(xiàng)能產(chǎn)生上千億資本、資金紅利的重大改革。實(shí)際上，PPP模式有效改變了過(guò)去政府投資時(shí)“要么財(cái)政拿錢，要么政府舉債”的狀況。

簽約一周前的8月1日，黃奇帆在重慶市PPP投融資模式改革專題培訓(xùn)班上作了首場(chǎng)專題報(bào)告，重慶各區(qū)縣政府區(qū)縣長(zhǎng)、分管投融資改革的常務(wù)副區(qū)縣長(zhǎng)，以及部分市級(jí)部門、市屬國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人按要求參加了培訓(xùn)。報(bào)告中，黃奇帆親自授課，系統(tǒng)闡述了PPP投融資改革的原則和邊界。

值得注意的是，重慶還第一次將土地整治以PPP的方式對(duì)外合作。在土地整治項(xiàng)目中，合作雙方為重慶地產(chǎn)集團(tuán)與基金公司，將對(duì)主城區(qū)的釣魚(yú)嘴南片區(qū)進(jìn)行土地整治。地產(chǎn)集團(tuán)是重慶有土地儲(chǔ)備功能的政府投融資平臺(tái)，由融資平臺(tái)而非政府直接與社會(huì)資本簽約合作，也是黃奇帆此前設(shè)想過(guò)的重慶PPP模式。

重慶基礎(chǔ)設(shè)施多由地方政府組建的投融資平臺(tái)進(jìn)行融資投建，引入PPP后，這些投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)模式也將發(fā)生變化。此前，“八大投”的融資主要以銀行、企業(yè)債券為主，對(duì)于國(guó)資、民資、外資、保險(xiǎn)資金、公私募基金等資金吸引不足。而這些資金巨大，通過(guò)政策引導(dǎo)這部分資金在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮作用，將形成雙贏，多贏格局，而現(xiàn)在，PPP模式成功撬動(dòng)了這些資金。

然而，PPP運(yùn)作之后，地方投融資平臺(tái)依然會(huì)存在，黃奇帆在2014年5月所撰寫的《城市管理者要心中有“數(shù)”》一文中提出，在PPP模式中要“發(fā)揮好投融資平臺(tái)的作用”：“搞PPP融資談判，與外資、民資合作發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不能與政府機(jī)構(gòu)直接混合，而應(yīng)由政府委托的法人介入。地方投融資平臺(tái)依然有存在的價(jià)值?！?/p>

黃奇帆劃定了什么框架

整體來(lái)講，重慶市有一套完整的方案，在一定框架內(nèi)逐步推進(jìn)。這一系列框架就是黃奇帆一直強(qiáng)調(diào)的“遵循五個(gè)原則、厘清五個(gè)邊界條件、做好五個(gè)防范”。

簡(jiǎn)單說(shuō)五個(gè)原則就是：堅(jiān)持利益共享，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，政府與投資人按合約分享項(xiàng)目的合理收益。堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府與投資人共同承擔(dān)相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府不得承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的兜底責(zé)任。堅(jiān)持公共利益最大化，重視項(xiàng)目公共服務(wù)屬性，設(shè)定基本服務(wù)量時(shí)充分體現(xiàn)和照顧公共利益。堅(jiān)持社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧，優(yōu)先保障公共服務(wù)供給，同時(shí)創(chuàng)造條件吸引社會(huì)投資。堅(jiān)持收益約束，確保投資人享有合理收益，杜絕出現(xiàn)暴利。

重慶還根據(jù)各類不同項(xiàng)目的實(shí)際情況，厘清和創(chuàng)造PPP的5個(gè)邊界條件。一是市場(chǎng)定價(jià)，充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)投資人的引導(dǎo)作用。二是政府指導(dǎo)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品或服務(wù)，收費(fèi)達(dá)不到完全市場(chǎng)化要求的，但具備價(jià)格調(diào)整空間的，按照“成本+合理回報(bào)”的原則確定政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，逐步調(diào)整價(jià)格實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收費(fèi)平衡。三是購(gòu)買服務(wù)，在當(dāng)前尚未達(dá)到市場(chǎng)化條件、政府核定的價(jià)格不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本時(shí)，財(cái)政通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式對(duì)“影子”價(jià)格和協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補(bǔ)貼。四是資源配置，對(duì)收益較低或者不收費(fèi)的公共項(xiàng)目，以土地開(kāi)發(fā)收益作為投資來(lái)源或收益來(lái)源，按照合同約定配置相應(yīng)數(shù)量的土地進(jìn)行對(duì)價(jià)。五是防止暴利，對(duì)資源配置、開(kāi)發(fā)增值類項(xiàng)目，合理約定投資人收益的上下限。

在千變?nèi)f化的PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，重慶還做到了“5個(gè)防范”。一是防范形似神不似，名為PPP，實(shí)際讓政府背上高息債務(wù)。二是防范社會(huì)投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷亂收費(fèi)、高收費(fèi)。三是防范在不同區(qū)縣、不同地區(qū)的同一項(xiàng)目，因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致價(jià)格、收費(fèi)混亂。四是防范由于操作不陽(yáng)光、不透明導(dǎo)致灰色交易發(fā)生。五是社會(huì)投資者出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，影響公共服務(wù)不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，防范政府部門撒手不管、缺乏應(yīng)急措施。

PPP項(xiàng)目無(wú)標(biāo)準(zhǔn)合約文本，一直以來(lái)都是社會(huì)資金進(jìn)入的一大顧忌。因此，重慶特別重視依法推進(jìn)PPP。重慶市發(fā)展改革委制定并印發(fā)了PPP合作通行協(xié)議指導(dǎo)文本，規(guī)范合同文本通行條款內(nèi)容，建立特殊條款或?qū)ｉT條款補(bǔ)充通道。

區(qū)縣政府的兩難困境

重慶市作為全國(guó)推廣運(yùn)用PPP試點(diǎn)省份之一，PPP項(xiàng)目在快速發(fā)展帶來(lái)利益的同時(shí)，也暴露出越來(lái)越多的監(jiān)管盲區(qū)。

重慶PPP還遭遇到一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即缺乏跨部門的PPP機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)制。PPP操作中極為復(fù)雜的一個(gè)問(wèn)題是，由于涉及項(xiàng)目的審批管理流程，將影響相關(guān)部門的職責(zé)劃分和權(quán)力再分配。

PPP雖然在重慶蔚然成風(fēng)，但是對(duì)于一些發(fā)展滯后的區(qū)縣來(lái)說(shuō)，推進(jìn)PPP可謂兩難抉擇。因?yàn)镻PP需要有收益的項(xiàng)目，而區(qū)縣政府的信用低，有收益的市政項(xiàng)目非常少，社會(huì)資本不愿意進(jìn)來(lái)，而有收益的項(xiàng)目如污水處理權(quán)在市級(jí)政府，相關(guān)PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)還需研究。

而土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是有收益的項(xiàng)目，也有成本投入。于是，重慶巴南出現(xiàn)了一種PPP模式，即以土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及配套城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)為標(biāo)的的基金項(xiàng)目，其運(yùn)作模式是：基金與其帶來(lái)的各路資本和當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司共同設(shè)立有限合伙公司，然后成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)匾患?jí)土地開(kāi)發(fā)及相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。待項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目公司從土地出讓收入中獲取本息收入，基金由此退出。

這種方式避開(kāi)了土地儲(chǔ)備中心和融資平臺(tái)兩大敏感主體，既可以從相關(guān)金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持，也可以避免新增政府債務(wù)。于是，通過(guò)基金的模式引入社會(huì)資本進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)就成為大多數(shù)區(qū)縣的選擇，這些模式在地方上也被稱為PPP模式。但也有持不同意見(jiàn)者認(rèn)為，通過(guò)基金的模式實(shí)質(zhì)上是一種股權(quán)融資、一種融資渠道而已，還不是嚴(yán)格意義上的PPP。

（作者單位：重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心）