劉峰 賀海峰

晉江市是福建省發(fā)展最快、實力最強、最具活力的縣域，已連續(xù)10多年躋身全國縣域經(jīng)濟十強縣。2002年，時任福建省省長習近平系統(tǒng)總結晉江經(jīng)驗，認為如能涌現(xiàn)10個或更多晉江這樣的縣市，福建省經(jīng)濟發(fā)展必然會實現(xiàn)一個新跨越。2014年，習近平總書記又充分肯定晉江新型城鎮(zhèn)化試點工作，批示強調(diào)“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。

在經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”的大背景下，縣域將是我國未來持續(xù)健康發(fā)展的潛力所在和希望所在。作為探索縣域治理現(xiàn)代化道路的先行者，晉江在諸多方面必然是矛盾先有、問題先發(fā)、經(jīng)驗先出、業(yè)績先成?；谶@種考慮，我們赴晉江進行了實地調(diào)研，試圖感知晉江的轉型陣痛、創(chuàng)新沖動及改革脈動，進而揭示其對我國縣域治理的標桿意義和示范價值。

“創(chuàng)新驅動”靠什么支撐

先從一則案例說起。2012年下半年，受消費低迷、產(chǎn)品同質(zhì)化影響，市場份額占全國60%以上的晉江運動鞋服產(chǎn)業(yè)，相繼遭遇前所未有的“寒流”。為了渡過難關，這些企業(yè)積極調(diào)整產(chǎn)能結構，通過優(yōu)化產(chǎn)品、提升品牌價值、注重消費者體驗等方式實現(xiàn)業(yè)績增長。2014年上半年，部分龍頭企業(yè)止跌回暖、率先突圍。例如安踏集團，2014年營業(yè)收入達89.2億元，同比增長22.5%；凈利潤達17億元，同比增長29.3%。

由此可見，在市場經(jīng)濟條件下，無論企業(yè)還是縣域，“要么創(chuàng)新，要么死亡”。2012年底，黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)“這是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、破解經(jīng)濟發(fā)展深層次矛盾和問題、增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力和活力的根本措施”。從縣域經(jīng)濟發(fā)展看，依靠大量要素資源投入支撐經(jīng)濟增長的發(fā)展模式已難以為繼。進而言之，實現(xiàn)縣域現(xiàn)代化的關鍵，在于積極推動自主創(chuàng)新，促進發(fā)展方式從要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變。

實施創(chuàng)新驅動，晉江具有得天獨厚的土壤和基礎。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，企業(yè)家群體則是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的主角。作為著名的僑鄉(xiāng)和“民辦特區(qū)”，晉江地域文化特質(zhì)就是“個個想當老板”、“愛拼會贏”、“抱團發(fā)展”。目前，全市民營企業(yè)總數(shù)多達2萬家，其中規(guī)模以上企業(yè)1472家，也就是說，平均每百人中至少有一名企業(yè)家，這是晉江最寶貴的財富。同時，擁有上市公司44家、“國字號”企業(yè)品牌137項，在全國縣域都可謂遙遙領先。

過去10多年來，“上市和品牌”支撐帶動了晉江快速發(fā)展，但在經(jīng)濟新常態(tài)下，二者的效應與優(yōu)勢不斷遞減，“創(chuàng)新驅動”更具有決定性意義。所謂創(chuàng)新驅動，本質(zhì)上是科技創(chuàng)新成為區(qū)域發(fā)展的主要驅動力。對于企業(yè)而言，科技創(chuàng)新活動是一個完整的鏈條，包括孵化器、公共研發(fā)平臺、風險投資，以及圍繞創(chuàng)新形成的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)權交易、法律服務、市場中介、物流平臺等。這個鏈條在晉江已初步形成，但仍不健全、不完善，需要動真格、下工夫。

2014年，作為全國制造業(yè)重鎮(zhèn)、著名品牌之都，泉州獲選“中國制造2025”唯一的地方試點和實踐范例。晉江抓住這個契機，借鑒德國工業(yè)4.0經(jīng)驗，實施“數(shù)控一代”示范工程，作為企業(yè)轉型升級的標志性工程。按照市委書記陳榮法的說法，晉江正在“以科技創(chuàng)新為核心，引領產(chǎn)品、品牌、管理、營銷模式等全方位創(chuàng)新”。

首先是生產(chǎn)技術智能化。通過技術升級，打造智能車間，減少用工依賴，提高生產(chǎn)效率。目前，“晉江-哈工大機器人研發(fā)中心”為本土企業(yè)改造了80多條生產(chǎn)線，22家企業(yè)被列為“數(shù)控一代”示范工程，另有一批企業(yè)引進3D打印、激光裁剪、產(chǎn)業(yè)機器人等。例如恒安集團某智能化生產(chǎn)基地，實現(xiàn)了從信息碼、流水線、堆垛、打包、入庫等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的高度全智能自動，人工依賴數(shù)減少75%，生產(chǎn)效率反而提升4倍。

其次是產(chǎn)品功能智能化?，F(xiàn)在模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流。產(chǎn)品創(chuàng)新應當更加注重用戶的感受和需求，立足于為客戶創(chuàng)造價值。例如，361°公司的兒童智能防丟鞋，雖仍處于起步階段，但已成為市場“新寵”。這家企業(yè)還攜手互聯(lián)網(wǎng)巨頭百度公司，成立“大數(shù)據(jù)創(chuàng)新實驗室”，研究和管理用戶真實的數(shù)據(jù)，研發(fā)和生產(chǎn)基于用戶需求的數(shù)字化鞋產(chǎn)品。

再次是營銷模式智能化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是一場深刻革命。把晉江傳統(tǒng)制造業(yè)融合到“互聯(lián)網(wǎng)+”的風口上，就能夠開辟新天地。例如，冠達星云商就是將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)批發(fā)相結合，線上線下互動的新興電子商務平臺。小商店注冊加入后，商戶可以在手機上下單、支付，再通過線下的智能倉儲物流，將商品直接配送到小商店。這樣就省去層層批發(fā)環(huán)節(jié)，充分讓利于商家和消費者。目前，平臺的小商店已增加到2萬家。

當然，這些探索仍是初步的、局部的。美國硅谷一位成功企業(yè)家說：“創(chuàng)新不能在真空中產(chǎn)生，而是來自交互作用的研究、開發(fā)和應用所驅動的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。”這里的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，絕非簡單的技術建構（譬如創(chuàng)新鏈），而是創(chuàng)新企業(yè)及周圍組織之間的一種互動的、合作性的安排，由企業(yè)、政府、科研主體以及中介機構、科技產(chǎn)業(yè)孵化器等上下游支撐性、配套型的要素組成。以此標準衡量，晉江“創(chuàng)新驅動”依然任重道遠。

新型城鎮(zhèn)化的表與里

推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，是晉江新型城鎮(zhèn)化重頭戲。在調(diào)研中，一組數(shù)據(jù)引起我們注意：到2015年，實現(xiàn)15萬農(nóng)業(yè)轉移人口市民化；到2017年，實現(xiàn)30萬農(nóng)業(yè)轉移人口市民化；到2020年，力爭實現(xiàn)50萬農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)率達到77%。作為僅有109萬戶籍人口的縣級市，晉江的底氣從何而來呢？

長期以來，晉江城市化滯后于工業(yè)化，城市總體水平不高，呈現(xiàn)出“城市不像城市、農(nóng)村不像農(nóng)村”的特殊景象，城市集聚力、輻射力、帶動力相對不足。為此，2009年，晉江實施“九大組團、五大片區(qū)”改造，拉開了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展框架；2010年以來，按照“全市一城”思路，對城市總規(guī)劃進行修編，確立了“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、濱海園林城市”的發(fā)展定位。凡此種種，有效改善了城市面貌，做到了“強功能、興業(yè)態(tài)、提品質(zhì)、聚人氣”。

“產(chǎn)城一體、融合發(fā)展”，是晉江又一著力點。2002年，習近平就要求晉江和各地正視城鎮(zhèn)化滯后于或超前于工業(yè)化的問題，努力推動工業(yè)化與城市化互促共進、協(xié)調(diào)發(fā)展。如今，晉江通過產(chǎn)業(yè)提升，吸納了大量就業(yè)人口，擴大了城鄉(xiāng)居民消費，推動了城市發(fā)展繁榮。2014年，三產(chǎn)增加值增幅持續(xù)高于二產(chǎn)，納稅增長27%，占財政收入增量87%。通過城市更新，又帶動了產(chǎn)業(yè)提升、人才聚集、企業(yè)回遷、稅源回流。3年來，232家企業(yè)總部、銷售中心回歸，回歸稅源達20多億元。

但這只是表象。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。在城鄉(xiāng)二元結構羈絆下，“鐘擺式”“候鳥式”的城鄉(xiāng)人口流動，給國家和社會帶來了高昂的成本和代價。因此，當務之急是切實保障農(nóng)民權利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，為農(nóng)民轉變?yōu)槭忻駝?chuàng)造條件。

晉江特殊之處在于，外來人口常年保持在130萬人左右，早已超過本地人口。在推動本地人口就地就近市民化的同時，更要著力促進外來人口在晉江安居樂業(yè)，穩(wěn)步推進外來農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。2011年，晉江在福建率先推行“居住證”制度，讓外來人口享受教育、社保、選舉權等30多項市民化待遇，吸引越來越多的農(nóng)業(yè)轉移人口選擇融入晉江、扎根晉江。僅2013年起，就已有12563名外來人員落戶成為“新市民”。此外，還有341名外來人員擔任市鎮(zhèn)兩級黨代表、人大代表和政協(xié)委員。

根據(jù)測算，一個農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，大約需要10萬元配套投入。如此高額的市民化成本，是各地新型城鎮(zhèn)化首要考驗。2014年，晉江財政總收入為198億元，市本級留成僅有114億元，其中65%以上財政支出用于改善民生。但是，2010年至今，全市政府性投入超過500億元，且總體已進入良性循環(huán)狀態(tài)。那么，錢從哪里來？又如何運作？

晉江的理念是經(jīng)營城市，亦即“政府主導、市場運作、自求平衡、滾動發(fā)展”。利用有限的財政資金撬動巨大的社會資金，爭取政策性傾斜支持、開辟資本市場直接融資、鼓勵民營資本積極參與。例如，自來水公司引入48%的民營股份，五店市傳統(tǒng)街區(qū)運營公司引入55%的民營股份。如此一來，城市承載力得以全面提升，不僅賺來了發(fā)展空間和后勁，更增強了市民的認同感和歸屬感。

服務型政府與協(xié)同治理

在晉江，我們隨處可感受到服務型政府的力量和作用。具體來說，就是既為市場主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境和提供服務，又為市民的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境和提供服務。

2002年，習近平就強調(diào)，“建設服務型政府絕不是要政府遠離經(jīng)濟”，“領導經(jīng)濟是各級黨委、政府的基本職責”。晉江市場化進程起步較早，政府扮演的角色也在不斷調(diào)整。在確立市場經(jīng)濟體制之初，政府從“舵手”變成“推手”，不再具體干預，而是“背后使力”。亦即通過制定政策，引導各類要素向受到鼓勵的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)流動。最近10年，政府從“推手”變成“助手”，從明確針對某一領域的“背后使力”，變?yōu)槊嫦蛉鐣摹肮餐狭Α薄Ｒ嗉粗攸c探索公共服務平臺建設，讓各類要素更公平、更便利地為全社會所享用。

一個典型的案例是，2012年，晉江引進哈爾濱工業(yè)大學機器人研究所，設立“晉江-哈工大機器人研發(fā)中心”，以項目為牽引，負責機器人及自動化產(chǎn)品的設計開發(fā)、指導生產(chǎn)應用和產(chǎn)業(yè)化，搭建了一批服務產(chǎn)業(yè)轉型提升的平臺。但一個集群的自動化、智能化，單靠政府或單家企業(yè)的努力遠遠不夠，力量畢竟有限。該中心副主任蔡宇祥建議，“政府引導、企業(yè)主導、科研融入”，推動產(chǎn)學研資源共享、協(xié)同創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)轉型升級提供更有力支撐。

為了更有效激發(fā)市場活力，晉江在諸多領域進行改革。例如推動市鎮(zhèn)簡政放權改革，審批中心即辦率提高到80.36%；推行“先照后證”登記制度，全市新增市場主體2.3萬家；實行民間融資登記備案，撬動27億民間資本進入金融領域。值得一提的是，有些企業(yè)家認為，“比起融資難，高端人才匱乏更讓人煩惱”。對此，晉江也進行了不少探索，例如出臺《關于加快引進優(yōu)秀人才的若干建議》，成立全國首家縣域經(jīng)濟企業(yè)博士后科研工作站，大規(guī)模推行“二帶十”區(qū)域化黨建工作模式等，初步實現(xiàn)了讓人才“引得進、用得好、留得住”。下一步，還應繼續(xù)以開創(chuàng)“民營特區(qū)”的膽魄和經(jīng)驗，打造更開放、更包容、更誘人的“人才特區(qū)”。

而在社會治理方面，晉江同樣可圈可點。改革開放以來，海內(nèi)外晉江人大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，才形成震動全國的“晉江模式”。2002年，晉江市慈善總會成立。借助這個公益平臺，海外華僑資源、本土民營企業(yè)家資源，被更有效地動員起來了。之后短短10年，就募集善款15.5億元，累計投入6.82億元開展解困、助學、復明、養(yǎng)老等慈善活動和公益項目建設。由此可見，縣域治理可以把有為的政府、有效的市場與有機的社會結合起來，形成相互合作、相互監(jiān)督的公共服務供給系統(tǒng)，催生理性、寬容、協(xié)商的協(xié)同治理機制，進而實現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。

2012年，作為全國社會管理創(chuàng)新試點城市，晉江率先建立“綜合接處警、應急處突、應急救助和社會管理服務”為一體的綜合治理應急指揮中心。目前，全市又率先實行市鎮(zhèn)村三級網(wǎng)格化管理，構建街道、社區(qū)、業(yè)主、物業(yè)“四位一體”社區(qū)治理體系，全力打造“智慧城市”，從而打通了公共服務“最后一公里”。今年5月，全市社會治理便民服務中心將正式投入運行。基于這些探索，晉江的經(jīng)驗可概括為“四個變”：變末端管理為源頭治理，變簡單粗放為精細規(guī)范，變管理為重為服務為先，變分散管理為協(xié)同治理。

（作者單位：國家行政學院）