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        多規(guī)合一:規(guī)劃“打架”的規(guī)避之路

        2015-09-10 07:22:44夏自釗
        決策 2015年5期
        關(guān)鍵詞:肥西縣合一用地

        夏自釗

        皖北某市住建委主任最近很是煩惱:“我們創(chuàng)建國家園林城市,要求必須有植物園,從立項(xiàng)到選址,到現(xiàn)在施工圖都做好了,開始準(zhǔn)備招標(biāo),結(jié)果國土部門說土地利用總體規(guī)劃上不允許,項(xiàng)目只能中止,現(xiàn)在我們也不知道該怎么辦?!泵鎸?duì)《決策》記者,他大倒苦水。

        針對(duì)市縣規(guī)劃存在著數(shù)量過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問題,2014年11月,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》,明確提出抓住十三五規(guī)劃編制的有利時(shí)機(jī),提高政府的空間管控能力,推進(jìn)市縣多規(guī)融合與多規(guī)合一,形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。隨后,國家發(fā)改委、國土部、住建部和環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開始市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》,在28個(gè)市縣推行試點(diǎn),探索多規(guī)合一的路徑和經(jīng)驗(yàn)。

        事實(shí)上,推動(dòng)多規(guī)合一的直接動(dòng)力來自于中央,在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上,因規(guī)劃“打架”造成的空間無序開發(fā)、重復(fù)建設(shè)、土地資源浪費(fèi)等問題,就已經(jīng)受到中央高層的關(guān)注。

        但記者采訪發(fā)現(xiàn),很多地方干部對(duì)多規(guī)合一還比較陌生,應(yīng)該如何操作多規(guī)合一?多規(guī)合一的實(shí)現(xiàn)要突破什么?將會(huì)有哪些路徑?

        規(guī)劃為何老“打架”?

        多規(guī)合一來源于三規(guī)合一?!叭?guī)”分別是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃( 以下簡稱“經(jīng)規(guī)”)、城市總體規(guī)劃(以下簡稱“城規(guī)”)和土地利用總體規(guī)劃( 以下簡稱“土規(guī)”),這三個(gè)規(guī)劃也是影響城市發(fā)展最重要的規(guī)劃。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來,落到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上,以避免規(guī)劃“打架”。

        翻看《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)法律條文,會(huì)發(fā)現(xiàn)“三規(guī)”之間的關(guān)系:城規(guī)、土規(guī)的編制都應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)規(guī),城規(guī)還應(yīng)注意與土規(guī)相銜接??梢?,“三規(guī)”的層次關(guān)系依次為經(jīng)規(guī)——土規(guī)——城規(guī)。但是,層次高的經(jīng)規(guī)規(guī)劃期限最短,一般為5年,有的會(huì)擴(kuò)展到10年,土規(guī)的規(guī)劃期限為15 年,而城規(guī)的規(guī)劃期限卻最長,一般為20年。比如說,現(xiàn)在各個(gè)地方正在制定的十三五規(guī)劃是5年規(guī)劃,而很多城市總體規(guī)劃已經(jīng)做到了2030年。

        具體到一個(gè)地市或縣區(qū)而言,規(guī)劃編制的主體有發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個(gè)不同的管理部門。除了以上三規(guī),還有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等多種。在各類規(guī)劃中,經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導(dǎo)向的,而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護(hù)為目的,各自出發(fā)點(diǎn)的不同,也時(shí)常造成規(guī)劃“打架”。

        在所有規(guī)劃中,土規(guī)最為嚴(yán)格?!耙粋€(gè)縣的城規(guī)市政府就可以批,但是土規(guī)必須要省政府批,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批,而且這個(gè)數(shù)據(jù)庫國土部還要備案,衛(wèi)星能拍到,如果不符合數(shù)據(jù)庫,就要拆除。”肥西縣國土局副局長范熹穎告訴《決策》,“我們最主要的任務(wù)是保護(hù)耕地和基本農(nóng)田,國家有18億畝耕地的紅線,另外刑法上也有規(guī)定,破壞耕地多少、破壞基本農(nóng)田多少都要判刑的,土規(guī)的剛性是不能隨意調(diào)整的?!?/p>

        在實(shí)踐中,各個(gè)規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象極為常見。土規(guī)的耕地、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)是自上而下層層分解的,是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據(jù)人口增長規(guī)模,測算得出建設(shè)用地的指標(biāo),于是城規(guī)確定的建設(shè)用地規(guī)模和邊界不斷突破土規(guī)給定的指標(biāo)與范圍,而發(fā)改部門確立的項(xiàng)目又經(jīng)常不在城規(guī)確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

        采訪中大家共同的感受是,當(dāng)下的空間規(guī)劃存在“重縱向控制,輕橫向銜接”的問題,而這恰恰導(dǎo)致在同一橫向維度上,不同規(guī)劃管控的邏輯矛盾,造成城市空間管理的諸多問題。其中問題最突出的,是各個(gè)規(guī)劃的交集部分——城市建設(shè)空間。

        具體到操作層面來看,經(jīng)規(guī)提出的發(fā)展目標(biāo)最后要落實(shí)到具體建設(shè)項(xiàng)目上,而建設(shè)項(xiàng)目需要建設(shè)用地支持。土規(guī)的工作重點(diǎn)是規(guī)定各類土地的用途,其中一個(gè)重要方面是確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模與布局。城規(guī)本身是對(duì)城市建設(shè)用地的規(guī)模測算與空間布局,而環(huán)境總體規(guī)劃則劃定了生態(tài)保護(hù)區(qū)域,建設(shè)用地不可侵入。

        由此可見,城市建設(shè)用地成為多規(guī)合一最需要統(tǒng)一的部分。其中,“沖突”最多的是城規(guī)和土規(guī),這兩規(guī)在建設(shè)用地布局上的差異,經(jīng)常導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

        以廣州為例,根據(jù)相關(guān)部門對(duì)廣州市“兩規(guī)”建設(shè)用地布局對(duì)照分析發(fā)現(xiàn),差異圖斑有29.4萬塊,面積高達(dá)935平方公里。廣州由于“兩規(guī)”打架造成了248.26平方公里差異用地,因只符合一種規(guī)劃而不能直接使用。按照廣州2005-2012年年均建設(shè)用地增量28.57平方公里計(jì)算,此部分差異用地如果盤活可以用8到9年。

        各類規(guī)劃的相互矛盾,還導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)區(qū)域經(jīng)常被侵占。城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃各自都劃定了生態(tài)用地,但面積有出入,邊界上也存在較大差異。發(fā)改部門在建設(shè)項(xiàng)目選址時(shí),也未注意避讓生態(tài)用地,導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目觸及生態(tài)用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以上種種都對(duì)城市急需保護(hù)的生態(tài)敏感用地造成一定程度破壞。

        理想化的“合一”

        與務(wù)實(shí)的“融合”

        “雖然現(xiàn)在都在提三規(guī)合一,但我認(rèn)為有兩個(gè)門檻邁不過去,一個(gè)是部門利益,第二個(gè)從專業(yè)上邁不過去,不可能有一幫人什么都懂,人力上首先不可能,我們在專業(yè)上培養(yǎng)一個(gè)規(guī)劃人才都要好多年?!蓖畋蹦晨h發(fā)改委主任對(duì)現(xiàn)階段推行多規(guī)合一遭遇的瓶頸,作了細(xì)致分析。

        安徽省較早開展多規(guī)合一的肥西縣,也遭遇到“專業(yè)上邁步過去”的難題。肥西縣規(guī)劃局副局長高坤梅告訴《決策》:“肥西縣規(guī)劃局跟國內(nèi)幾個(gè)比較知名的規(guī)劃設(shè)計(jì)院已經(jīng)取得聯(lián)系,想請他們來參加肥西的多規(guī)合一工作,但是他們擅長的是專項(xiàng)規(guī)劃,對(duì)多規(guī)合一比較陌生,不知如何著手。”

        同時(shí),高坤梅表示,現(xiàn)在很多地方認(rèn)為多規(guī)合一的最終目的,是把多個(gè)規(guī)劃整合到一張總圖上去,這既誤解了多規(guī)合一的本質(zhì),也極為理想化。除了專業(yè)上不可能之外,一個(gè)重要的原因就是一張總圖會(huì)“限制”地方的發(fā)展。

        按照相關(guān)規(guī)定,這張法定總圖要做到控地規(guī)劃的深度,但實(shí)際工作中,控地規(guī)劃的要求很嚴(yán)格,調(diào)整控規(guī)又是極難的事情。一旦控地全覆蓋的話,又與發(fā)展相矛盾,所以很多地方?jīng)]有做到全覆蓋,這樣一來,即使想搞一張總圖也很困難。

        “多規(guī)合一應(yīng)該是一個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)工作,而非只做一種規(guī)劃。事實(shí)上,多規(guī)合一真正要實(shí)現(xiàn)的應(yīng)該是多規(guī)融合,是幾項(xiàng)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)融合的過程?!备呃っ氛J(rèn)為。

        范熹穎也認(rèn)為:“經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導(dǎo)向的,而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護(hù)為目的,各自的出發(fā)點(diǎn)不一樣,合一的話會(huì)偏剛性,部分融合還是可行的,通俗一點(diǎn)講,就是你讓我、我讓你?!?/p>

        記者采訪中發(fā)現(xiàn),皖中某縣國土部門的“剛?cè)岵?jì)術(shù)”為多規(guī)融合提供了一個(gè)很好的注腳。首先來看“剛”的一面?!拔覀兊闹笜?biāo)是自上而下來的,上面定盤子定任務(wù),盤子就是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模,這個(gè)城市建設(shè)用地的總規(guī)模是不能突破的,但是城規(guī)是自下而上的,根據(jù)發(fā)展進(jìn)行測算,上一級(jí)政府是編制到2030年,我們縣一級(jí)還是編制到2020年,后面這十年肯定是不能統(tǒng)一的?!痹摽h國土局局長告訴《決策》。

        然而,該局長同時(shí)也表示,國土部門必須在耕地保護(hù)任務(wù)和支持地方發(fā)展之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。“國家是要求我們保護(hù)耕地和基本農(nóng)田,但是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要用地。現(xiàn)在我們是倒過來,先測算地方發(fā)展的需求,在保證基本農(nóng)田保護(hù)、耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)擴(kuò)展總規(guī)模這三個(gè)基本指標(biāo)的前提下,滿足地方發(fā)展的需求。在這三個(gè)指標(biāo)都不突破的前提下,進(jìn)行‘轉(zhuǎn)移’和平衡。”

        “總之一句話,經(jīng)規(guī)是定目標(biāo),土規(guī)是給指標(biāo),城規(guī)是安坐標(biāo)。多規(guī)融合就是協(xié)調(diào)、控制規(guī)劃之間的矛盾,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo),土地利用計(jì)劃的指標(biāo),并與城市規(guī)劃的坐標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一,最終達(dá)到這樣一個(gè)目的?!狈鹅浞f對(duì)《決策》概括說。

        一個(gè)縣域的多規(guī)融合試驗(yàn)

        多規(guī)合一目前提及比較多的是“三規(guī)”、“四規(guī)”合一,而在肥西縣,卻是“七規(guī)合一”,除了經(jīng)規(guī)、土規(guī)、城規(guī)、生態(tài)規(guī)劃之外,基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃以及征地拆遷規(guī)劃,悉數(shù)納入多規(guī)合一。

        在國家四部委發(fā)布的試點(diǎn)名單中,肥西不是多規(guī)合一的試點(diǎn)縣,卻早于很多地方開始推動(dòng)多規(guī)合一。肥西的經(jīng)驗(yàn)是“先干起來”,雖然肥西縣多規(guī)合一的正式文本尚未編制出來,很多部門已經(jīng)按照多規(guī)合一的思路在推進(jìn)工作了。肥西推進(jìn)多規(guī)合一,緣起于一次對(duì)歷史遺留問題的處理。

        在2013年的肥西縣城鎮(zhèn)化會(huì)議上,肥西縣委書記湯傳信發(fā)現(xiàn),很多歷史遺留問題是因?yàn)楦黜?xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的。

        “以項(xiàng)目建設(shè)為例,有些項(xiàng)目來了找不到地,結(jié)果相關(guān)部門讓項(xiàng)目單位自己去找,找來地之后,相關(guān)部門圍繞找來的地再做規(guī)劃,實(shí)際上這是顛倒了。正常程序應(yīng)該是先做好規(guī)劃,然后項(xiàng)目屬于哪個(gè)類別,就在哪個(gè)位置。這種情況下,就會(huì)出現(xiàn)很多問題,有的是重復(fù)建設(shè),還有土地閑置問題?!狈饰骺h建設(shè)局副局長孫平告訴《決策》。

        還有一個(gè)是關(guān)于拆遷未安置的歷史遺留問題。近幾年肥西縣的征遷量很大,僅2014年就拆遷了200萬平方米。在這個(gè)過程中,由于缺少系統(tǒng)思維和多規(guī)合一的指導(dǎo),有些地拆了沒用,有些拆遷戶多年未安置。孫平說:“政府每個(gè)月要付很大一筆費(fèi)用給未安置戶,給政府的財(cái)力造成壓力,縣領(lǐng)導(dǎo)在開會(huì)解決這個(gè)問題的時(shí)候,感覺到多規(guī)合一迫在眉睫。”

        2014年,肥西縣多規(guī)合一正式啟動(dòng)。據(jù)了解,規(guī)劃、國土、發(fā)改、城建、環(huán)保等部門定期開會(huì)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào),謀劃下一步整個(gè)建設(shè)計(jì)劃的安排。項(xiàng)目梳理出來后,縣主要領(lǐng)導(dǎo)都要聽匯報(bào),相關(guān)部門都到現(xiàn)場,項(xiàng)目落地遇到規(guī)劃之間的矛盾,就當(dāng)場協(xié)調(diào),把后面可能的遺留問題一次性解決。

        在肥西,重大項(xiàng)目布點(diǎn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃已經(jīng)結(jié)合得較好,相關(guān)部門每周都開一次碰頭會(huì),信息共享。高坤梅認(rèn)為:“肥西縣在實(shí)踐中更多的是多規(guī)融合,而非合一,我們講多規(guī)合一就是解決問題,而在多規(guī)融合的過程中,已經(jīng)把問題解決了,不一定非要追求‘合一’這一終極目標(biāo)?!?/p>

        2014年,肥西縣制定了征遷安置規(guī)劃,拆遷開始有計(jì)劃的進(jìn)行?,F(xiàn)在,拆遷之前要回答這些問題:這個(gè)拆遷是否符合土地利用規(guī)劃、是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,有沒有項(xiàng)目,是否符合城鎮(zhèn)化的需求?!斑@樣一來,拆遷安置不再無序進(jìn)行,極大緩解了政府的財(cái)政壓力?!睂O平告訴《決策》。

        在一年多的實(shí)踐中,多規(guī)合一給肥西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來諸多紅利。

        首先是避免了項(xiàng)目建設(shè)的隨意性。過去一些項(xiàng)目來了之后,一查布局規(guī)劃,發(fā)展占用基本農(nóng)田;現(xiàn)在有多規(guī)合一的指導(dǎo),根本不存在這個(gè)問題。其次,可以做到控地規(guī)劃的深度,項(xiàng)目的布局達(dá)到一個(gè)非常細(xì)化的深度。在這樣的基礎(chǔ)上,項(xiàng)目的落地、選址可以一目了然?!巴ㄟ^一張圖,重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目的落地,可以更順利地推進(jìn)。此外,還避免了相關(guān)部門各自為政,從源頭上建立起信息的聯(lián)動(dòng)平臺(tái),有助于并聯(lián)審批?!睂O平說。

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