夏自釗
皖北某市住建委主任最近很是煩惱:“我們創(chuàng)建國家園林城市,要求必須有植物園,從立項到選址,到現(xiàn)在施工圖都做好了,開始準備招標,結果國土部門說土地利用總體規(guī)劃上不允許,項目只能中止,現(xiàn)在我們也不知道該怎么辦?!泵鎸Α稕Q策》記者,他大倒苦水。
針對市縣規(guī)劃存在著數(shù)量過多、內容交叉重復、缺乏銜接協(xié)調甚至相互矛盾沖突等問題,2014年11月,國家發(fā)改委發(fā)布《關于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》,明確提出抓住十三五規(guī)劃編制的有利時機,提高政府的空間管控能力,推進市縣多規(guī)融合與多規(guī)合一,形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。隨后,國家發(fā)改委、國土部、住建部和環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關于開始市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》,在28個市縣推行試點,探索多規(guī)合一的路徑和經(jīng)驗。
事實上,推動多規(guī)合一的直接動力來自于中央,在中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央深化改革領導小組第二次會議上,因規(guī)劃“打架”造成的空間無序開發(fā)、重復建設、土地資源浪費等問題,就已經(jīng)受到中央高層的關注。
但記者采訪發(fā)現(xiàn),很多地方干部對多規(guī)合一還比較陌生,應該如何操作多規(guī)合一?多規(guī)合一的實現(xiàn)要突破什么?將會有哪些路徑?
規(guī)劃為何老“打架”?
多規(guī)合一來源于三規(guī)合一。“三規(guī)”分別是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃( 以下簡稱“經(jīng)規(guī)”)、城市總體規(guī)劃(以下簡稱“城規(guī)”)和土地利用總體規(guī)劃( 以下簡稱“土規(guī)”),這三個規(guī)劃也是影響城市發(fā)展最重要的規(guī)劃。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來,落到一個共同的空間規(guī)劃平臺上,以避免規(guī)劃“打架”。
翻看《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關法律條文,會發(fā)現(xiàn)“三規(guī)”之間的關系:城規(guī)、土規(guī)的編制都應當依據(jù)經(jīng)規(guī),城規(guī)還應注意與土規(guī)相銜接??梢?,“三規(guī)”的層次關系依次為經(jīng)規(guī)——土規(guī)——城規(guī)。但是,層次高的經(jīng)規(guī)規(guī)劃期限最短,一般為5年,有的會擴展到10年,土規(guī)的規(guī)劃期限為15 年,而城規(guī)的規(guī)劃期限卻最長,一般為20年。比如說,現(xiàn)在各個地方正在制定的十三五規(guī)劃是5年規(guī)劃,而很多城市總體規(guī)劃已經(jīng)做到了2030年。
具體到一個地市或縣區(qū)而言,規(guī)劃編制的主體有發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個不同的管理部門。除了以上三規(guī),還有環(huán)境保護規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等多種。在各類規(guī)劃中,經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導向的,而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護為目的,各自出發(fā)點的不同,也時常造成規(guī)劃“打架”。
在所有規(guī)劃中,土規(guī)最為嚴格?!耙粋€縣的城規(guī)市政府就可以批,但是土規(guī)必須要省政府批,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批,而且這個數(shù)據(jù)庫國土部還要備案,衛(wèi)星能拍到,如果不符合數(shù)據(jù)庫,就要拆除?!狈饰骺h國土局副局長范熹穎告訴《決策》,“我們最主要的任務是保護耕地和基本農田,國家有18億畝耕地的紅線,另外刑法上也有規(guī)定,破壞耕地多少、破壞基本農田多少都要判刑的,土規(guī)的剛性是不能隨意調整的?!?/p>
在實踐中,各個規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象極為常見。土規(guī)的耕地、基本農田保護指標是自上而下層層分解的,是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據(jù)人口增長規(guī)模,測算得出建設用地的指標,于是城規(guī)確定的建設用地規(guī)模和邊界不斷突破土規(guī)給定的指標與范圍,而發(fā)改部門確立的項目又經(jīng)常不在城規(guī)確定的建設用地范圍內。
采訪中大家共同的感受是,當下的空間規(guī)劃存在“重縱向控制,輕橫向銜接”的問題,而這恰恰導致在同一橫向維度上,不同規(guī)劃管控的邏輯矛盾,造成城市空間管理的諸多問題。其中問題最突出的,是各個規(guī)劃的交集部分——城市建設空間。
具體到操作層面來看,經(jīng)規(guī)提出的發(fā)展目標最后要落實到具體建設項目上,而建設項目需要建設用地支持。土規(guī)的工作重點是規(guī)定各類土地的用途,其中一個重要方面是確定城鄉(xiāng)建設用地的規(guī)模與布局。城規(guī)本身是對城市建設用地的規(guī)模測算與空間布局,而環(huán)境總體規(guī)劃則劃定了生態(tài)保護區(qū)域,建設用地不可侵入。
由此可見,城市建設用地成為多規(guī)合一最需要統(tǒng)一的部分。其中,“沖突”最多的是城規(guī)和土規(guī),這兩規(guī)在建設用地布局上的差異,經(jīng)常導致土地資源的浪費。
以廣州為例,根據(jù)相關部門對廣州市“兩規(guī)”建設用地布局對照分析發(fā)現(xiàn),差異圖斑有29.4萬塊,面積高達935平方公里。廣州由于“兩規(guī)”打架造成了248.26平方公里差異用地,因只符合一種規(guī)劃而不能直接使用。按照廣州2005-2012年年均建設用地增量28.57平方公里計算,此部分差異用地如果盤活可以用8到9年。
各類規(guī)劃的相互矛盾,還導致生態(tài)保護區(qū)域經(jīng)常被侵占。城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃各自都劃定了生態(tài)用地,但面積有出入,邊界上也存在較大差異。發(fā)改部門在建設項目選址時,也未注意避讓生態(tài)用地,導致建設項目觸及生態(tài)用地的現(xiàn)象時有發(fā)生。以上種種都對城市急需保護的生態(tài)敏感用地造成一定程度破壞。
理想化的“合一”
與務實的“融合”
“雖然現(xiàn)在都在提三規(guī)合一,但我認為有兩個門檻邁不過去,一個是部門利益,第二個從專業(yè)上邁不過去,不可能有一幫人什么都懂,人力上首先不可能,我們在專業(yè)上培養(yǎng)一個規(guī)劃人才都要好多年?!蓖畋蹦晨h發(fā)改委主任對現(xiàn)階段推行多規(guī)合一遭遇的瓶頸,作了細致分析。
安徽省較早開展多規(guī)合一的肥西縣,也遭遇到“專業(yè)上邁步過去”的難題。肥西縣規(guī)劃局副局長高坤梅告訴《決策》:“肥西縣規(guī)劃局跟國內幾個比較知名的規(guī)劃設計院已經(jīng)取得聯(lián)系,想請他們來參加肥西的多規(guī)合一工作,但是他們擅長的是專項規(guī)劃,對多規(guī)合一比較陌生,不知如何著手?!?/p>
同時,高坤梅表示,現(xiàn)在很多地方認為多規(guī)合一的最終目的,是把多個規(guī)劃整合到一張總圖上去,這既誤解了多規(guī)合一的本質,也極為理想化。除了專業(yè)上不可能之外,一個重要的原因就是一張總圖會“限制”地方的發(fā)展。
按照相關規(guī)定,這張法定總圖要做到控地規(guī)劃的深度,但實際工作中,控地規(guī)劃的要求很嚴格,調整控規(guī)又是極難的事情。一旦控地全覆蓋的話,又與發(fā)展相矛盾,所以很多地方?jīng)]有做到全覆蓋,這樣一來,即使想搞一張總圖也很困難。
“多規(guī)合一應該是一個規(guī)劃協(xié)調工作,而非只做一種規(guī)劃。事實上,多規(guī)合一真正要實現(xiàn)的應該是多規(guī)融合,是幾項規(guī)劃之間相互協(xié)調融合的過程?!备呃っ氛J為。
范熹穎也認為:“經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導向的,而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護為目的,各自的出發(fā)點不一樣,合一的話會偏剛性,部分融合還是可行的,通俗一點講,就是你讓我、我讓你?!?/p>
記者采訪中發(fā)現(xiàn),皖中某縣國土部門的“剛柔并濟術”為多規(guī)融合提供了一個很好的注腳。首先來看“剛”的一面。“我們的指標是自上而下來的,上面定盤子定任務,盤子就是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模,這個城市建設用地的總規(guī)模是不能突破的,但是城規(guī)是自下而上的,根據(jù)發(fā)展進行測算,上一級政府是編制到2030年,我們縣一級還是編制到2020年,后面這十年肯定是不能統(tǒng)一的。”該縣國土局局長告訴《決策》。
然而,該局長同時也表示,國土部門必須在耕地保護任務和支持地方發(fā)展之間找到一個平衡點?!皣沂且笪覀儽Wo耕地和基本農田,但是地方經(jīng)濟發(fā)展需要用地?,F(xiàn)在我們是倒過來,先測算地方發(fā)展的需求,在保證基本農田保護、耕地保護和城鎮(zhèn)擴展總規(guī)模這三個基本指標的前提下,滿足地方發(fā)展的需求。在這三個指標都不突破的前提下,進行‘轉移’和平衡。”
“總之一句話,經(jīng)規(guī)是定目標,土規(guī)是給指標,城規(guī)是安坐標。多規(guī)融合就是協(xié)調、控制規(guī)劃之間的矛盾,從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標,土地利用計劃的指標,并與城市規(guī)劃的坐標進行統(tǒng)一,最終達到這樣一個目的?!狈鹅浞f對《決策》概括說。
一個縣域的多規(guī)融合試驗
多規(guī)合一目前提及比較多的是“三規(guī)”、“四規(guī)”合一,而在肥西縣,卻是“七規(guī)合一”,除了經(jīng)規(guī)、土規(guī)、城規(guī)、生態(tài)規(guī)劃之外,基礎設施規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃以及征地拆遷規(guī)劃,悉數(shù)納入多規(guī)合一。
在國家四部委發(fā)布的試點名單中,肥西不是多規(guī)合一的試點縣,卻早于很多地方開始推動多規(guī)合一。肥西的經(jīng)驗是“先干起來”,雖然肥西縣多規(guī)合一的正式文本尚未編制出來,很多部門已經(jīng)按照多規(guī)合一的思路在推進工作了。肥西推進多規(guī)合一,緣起于一次對歷史遺留問題的處理。
在2013年的肥西縣城鎮(zhèn)化會議上,肥西縣委書記湯傳信發(fā)現(xiàn),很多歷史遺留問題是因為各項規(guī)劃不協(xié)調導致的。
“以項目建設為例,有些項目來了找不到地,結果相關部門讓項目單位自己去找,找來地之后,相關部門圍繞找來的地再做規(guī)劃,實際上這是顛倒了。正常程序應該是先做好規(guī)劃,然后項目屬于哪個類別,就在哪個位置。這種情況下,就會出現(xiàn)很多問題,有的是重復建設,還有土地閑置問題。”肥西縣建設局副局長孫平告訴《決策》。
還有一個是關于拆遷未安置的歷史遺留問題。近幾年肥西縣的征遷量很大,僅2014年就拆遷了200萬平方米。在這個過程中,由于缺少系統(tǒng)思維和多規(guī)合一的指導,有些地拆了沒用,有些拆遷戶多年未安置。孫平說:“政府每個月要付很大一筆費用給未安置戶,給政府的財力造成壓力,縣領導在開會解決這個問題的時候,感覺到多規(guī)合一迫在眉睫?!?/p>
2014年,肥西縣多規(guī)合一正式啟動。據(jù)了解,規(guī)劃、國土、發(fā)改、城建、環(huán)保等部門定期開會聯(lián)動協(xié)調,謀劃下一步整個建設計劃的安排。項目梳理出來后,縣主要領導都要聽匯報,相關部門都到現(xiàn)場,項目落地遇到規(guī)劃之間的矛盾,就當場協(xié)調,把后面可能的遺留問題一次性解決。
在肥西,重大項目布點規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃已經(jīng)結合得較好,相關部門每周都開一次碰頭會,信息共享。高坤梅認為:“肥西縣在實踐中更多的是多規(guī)融合,而非合一,我們講多規(guī)合一就是解決問題,而在多規(guī)融合的過程中,已經(jīng)把問題解決了,不一定非要追求‘合一’這一終極目標。”
2014年,肥西縣制定了征遷安置規(guī)劃,拆遷開始有計劃的進行?,F(xiàn)在,拆遷之前要回答這些問題:這個拆遷是否符合土地利用規(guī)劃、是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,有沒有項目,是否符合城鎮(zhèn)化的需求?!斑@樣一來,拆遷安置不再無序進行,極大緩解了政府的財政壓力?!睂O平告訴《決策》。
在一年多的實踐中,多規(guī)合一給肥西縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多紅利。
首先是避免了項目建設的隨意性。過去一些項目來了之后,一查布局規(guī)劃,發(fā)展占用基本農田;現(xiàn)在有多規(guī)合一的指導,根本不存在這個問題。其次,可以做到控地規(guī)劃的深度,項目的布局達到一個非常細化的深度。在這樣的基礎上,項目的落地、選址可以一目了然?!巴ㄟ^一張圖,重點產業(yè)項目、公共服務設施和基礎設施重大項目的落地,可以更順利地推進。此外,還避免了相關部門各自為政,從源頭上建立起信息的聯(lián)動平臺,有助于并聯(lián)審批?!睂O平說。