夏自釗

皖北某市住建委主任最近很是煩惱：“我們創(chuàng)建國家園林城市，要求必須有植物園，從立項到選址，到現(xiàn)在施工圖都做好了，開始準備招標，結果國土部門說土地利用總體規(guī)劃上不允許，項目只能中止，現(xiàn)在我們也不知道該怎么辦?！泵鎸Α稕Q策》記者，他大倒苦水。

針對市縣規(guī)劃存在著數(shù)量過多、內容交叉重復、缺乏銜接協(xié)調甚至相互矛盾沖突等問題，2014年11月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》，明確提出抓住十三五規(guī)劃編制的有利時機，提高政府的空間管控能力，推進市縣多規(guī)融合與多規(guī)合一，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。隨后，國家發(fā)改委、國土部、住建部和環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關于開始市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，在28個市縣推行試點，探索多規(guī)合一的路徑和經(jīng)驗。

事實上，推動多規(guī)合一的直接動力來自于中央，在中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央深化改革領導小組第二次會議上，因規(guī)劃“打架”造成的空間無序開發(fā)、重復建設、土地資源浪費等問題，就已經(jīng)受到中央高層的關注。

但記者采訪發(fā)現(xiàn)，很多地方干部對多規(guī)合一還比較陌生，應該如何操作多規(guī)合一？多規(guī)合一的實現(xiàn)要突破什么？將會有哪些路徑？

規(guī)劃為何老“打架”？

多規(guī)合一來源于三規(guī)合一。“三規(guī)”分別是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（ 以下簡稱“經(jīng)規(guī)”）、城市總體規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）和土地利用總體規(guī)劃（ 以下簡稱“土規(guī)”），這三個規(guī)劃也是影響城市發(fā)展最重要的規(guī)劃。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來，落到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，以避免規(guī)劃“打架”。

翻看《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關法律條文，會發(fā)現(xiàn)“三規(guī)”之間的關系：城規(guī)、土規(guī)的編制都應當依據(jù)經(jīng)規(guī)，城規(guī)還應注意與土規(guī)相銜接?？梢?，“三規(guī)”的層次關系依次為經(jīng)規(guī)——土規(guī)——城規(guī)。但是，層次高的經(jīng)規(guī)規(guī)劃期限最短，一般為5年，有的會擴展到10年，土規(guī)的規(guī)劃期限為15 年，而城規(guī)的規(guī)劃期限卻最長，一般為20年。比如說，現(xiàn)在各個地方正在制定的十三五規(guī)劃是5年規(guī)劃，而很多城市總體規(guī)劃已經(jīng)做到了2030年。

具體到一個地市或縣區(qū)而言，規(guī)劃編制的主體有發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個不同的管理部門。除了以上三規(guī)，還有環(huán)境保護規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等多種。在各類規(guī)劃中，經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導向的，而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護為目的，各自出發(fā)點的不同，也時常造成規(guī)劃“打架”。

在所有規(guī)劃中，土規(guī)最為嚴格?！耙粋€縣的城規(guī)市政府就可以批，但是土規(guī)必須要省政府批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批，而且這個數(shù)據(jù)庫國土部還要備案，衛(wèi)星能拍到，如果不符合數(shù)據(jù)庫，就要拆除?！狈饰骺h國土局副局長范熹穎告訴《決策》，“我們最主要的任務是保護耕地和基本農田，國家有18億畝耕地的紅線，另外刑法上也有規(guī)定，破壞耕地多少、破壞基本農田多少都要判刑的，土規(guī)的剛性是不能隨意調整的?！?/p>

在實踐中，各個規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象極為常見。土規(guī)的耕地、基本農田保護指標是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據(jù)人口增長規(guī)模，測算得出建設用地的指標，于是城規(guī)確定的建設用地規(guī)模和邊界不斷突破土規(guī)給定的指標與范圍，而發(fā)改部門確立的項目又經(jīng)常不在城規(guī)確定的建設用地范圍內。

采訪中大家共同的感受是，當下的空間規(guī)劃存在“重縱向控制，輕橫向銜接”的問題，而這恰恰導致在同一橫向維度上，不同規(guī)劃管控的邏輯矛盾，造成城市空間管理的諸多問題。其中問題最突出的，是各個規(guī)劃的交集部分——城市建設空間。

具體到操作層面來看，經(jīng)規(guī)提出的發(fā)展目標最后要落實到具體建設項目上，而建設項目需要建設用地支持。土規(guī)的工作重點是規(guī)定各類土地的用途，其中一個重要方面是確定城鄉(xiāng)建設用地的規(guī)模與布局。城規(guī)本身是對城市建設用地的規(guī)模測算與空間布局，而環(huán)境總體規(guī)劃則劃定了生態(tài)保護區(qū)域，建設用地不可侵入。

由此可見，城市建設用地成為多規(guī)合一最需要統(tǒng)一的部分。其中，“沖突”最多的是城規(guī)和土規(guī)，這兩規(guī)在建設用地布局上的差異，經(jīng)常導致土地資源的浪費。

以廣州為例，根據(jù)相關部門對廣州市“兩規(guī)”建設用地布局對照分析發(fā)現(xiàn)，差異圖斑有29.4萬塊，面積高達935平方公里。廣州由于“兩規(guī)”打架造成了248.26平方公里差異用地，因只符合一種規(guī)劃而不能直接使用。按照廣州2005-2012年年均建設用地增量28.57平方公里計算，此部分差異用地如果盤活可以用8到9年。

各類規(guī)劃的相互矛盾，還導致生態(tài)保護區(qū)域經(jīng)常被侵占。城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃各自都劃定了生態(tài)用地，但面積有出入，邊界上也存在較大差異。發(fā)改部門在建設項目選址時，也未注意避讓生態(tài)用地，導致建設項目觸及生態(tài)用地的現(xiàn)象時有發(fā)生。以上種種都對城市急需保護的生態(tài)敏感用地造成一定程度破壞。

理想化的“合一”

與務實的“融合”

“雖然現(xiàn)在都在提三規(guī)合一，但我認為有兩個門檻邁不過去，一個是部門利益，第二個從專業(yè)上邁不過去，不可能有一幫人什么都懂，人力上首先不可能，我們在專業(yè)上培養(yǎng)一個規(guī)劃人才都要好多年?！蓖畋蹦晨h發(fā)改委主任對現(xiàn)階段推行多規(guī)合一遭遇的瓶頸，作了細致分析。

安徽省較早開展多規(guī)合一的肥西縣，也遭遇到“專業(yè)上邁步過去”的難題。肥西縣規(guī)劃局副局長高坤梅告訴《決策》：“肥西縣規(guī)劃局跟國內幾個比較知名的規(guī)劃設計院已經(jīng)取得聯(lián)系，想請他們來參加肥西的多規(guī)合一工作，但是他們擅長的是專項規(guī)劃，對多規(guī)合一比較陌生，不知如何著手?！?/p>

同時，高坤梅表示，現(xiàn)在很多地方認為多規(guī)合一的最終目的，是把多個規(guī)劃整合到一張總圖上去，這既誤解了多規(guī)合一的本質，也極為理想化。除了專業(yè)上不可能之外，一個重要的原因就是一張總圖會“限制”地方的發(fā)展。

按照相關規(guī)定，這張法定總圖要做到控地規(guī)劃的深度，但實際工作中，控地規(guī)劃的要求很嚴格，調整控規(guī)又是極難的事情。一旦控地全覆蓋的話，又與發(fā)展相矛盾，所以很多地方?jīng)]有做到全覆蓋，這樣一來，即使想搞一張總圖也很困難。

“多規(guī)合一應該是一個規(guī)劃協(xié)調工作，而非只做一種規(guī)劃。事實上，多規(guī)合一真正要實現(xiàn)的應該是多規(guī)融合，是幾項規(guī)劃之間相互協(xié)調融合的過程?！备呃っ氛J為。

范熹穎也認為：“經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導向的，而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護為目的，各自的出發(fā)點不一樣，合一的話會偏剛性，部分融合還是可行的，通俗一點講，就是你讓我、我讓你?！?/p>

記者采訪中發(fā)現(xiàn)，皖中某縣國土部門的“剛柔并濟術”為多規(guī)融合提供了一個很好的注腳。首先來看“剛”的一面。“我們的指標是自上而下來的，上面定盤子定任務，盤子就是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，這個城市建設用地的總規(guī)模是不能突破的，但是城規(guī)是自下而上的，根據(jù)發(fā)展進行測算，上一級政府是編制到2030年，我們縣一級還是編制到2020年，后面這十年肯定是不能統(tǒng)一的。”該縣國土局局長告訴《決策》。

然而，該局長同時也表示，國土部門必須在耕地保護任務和支持地方發(fā)展之間找到一個平衡點?！皣沂且笪覀儽Ｗo耕地和基本農田，但是地方經(jīng)濟發(fā)展需要用地?，F(xiàn)在我們是倒過來，先測算地方發(fā)展的需求，在保證基本農田保護、耕地保護和城鎮(zhèn)擴展總規(guī)模這三個基本指標的前提下，滿足地方發(fā)展的需求。在這三個指標都不突破的前提下，進行‘轉移’和平衡。”

“總之一句話，經(jīng)規(guī)是定目標，土規(guī)是給指標，城規(guī)是安坐標。多規(guī)融合就是協(xié)調、控制規(guī)劃之間的矛盾，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，土地利用計劃的指標，并與城市規(guī)劃的坐標進行統(tǒng)一，最終達到這樣一個目的?！狈鹅浞f對《決策》概括說。

一個縣域的多規(guī)融合試驗

多規(guī)合一目前提及比較多的是“三規(guī)”、“四規(guī)”合一，而在肥西縣，卻是“七規(guī)合一”，除了經(jīng)規(guī)、土規(guī)、城規(guī)、生態(tài)規(guī)劃之外，基礎設施規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃以及征地拆遷規(guī)劃，悉數(shù)納入多規(guī)合一。

在國家四部委發(fā)布的試點名單中，肥西不是多規(guī)合一的試點縣，卻早于很多地方開始推動多規(guī)合一。肥西的經(jīng)驗是“先干起來”，雖然肥西縣多規(guī)合一的正式文本尚未編制出來，很多部門已經(jīng)按照多規(guī)合一的思路在推進工作了。肥西推進多規(guī)合一，緣起于一次對歷史遺留問題的處理。

在2013年的肥西縣城鎮(zhèn)化會議上，肥西縣委書記湯傳信發(fā)現(xiàn)，很多歷史遺留問題是因為各項規(guī)劃不協(xié)調導致的。

“以項目建設為例，有些項目來了找不到地，結果相關部門讓項目單位自己去找，找來地之后，相關部門圍繞找來的地再做規(guī)劃，實際上這是顛倒了。正常程序應該是先做好規(guī)劃，然后項目屬于哪個類別，就在哪個位置。這種情況下，就會出現(xiàn)很多問題，有的是重復建設，還有土地閑置問題。”肥西縣建設局副局長孫平告訴《決策》。

還有一個是關于拆遷未安置的歷史遺留問題。近幾年肥西縣的征遷量很大，僅2014年就拆遷了200萬平方米。在這個過程中，由于缺少系統(tǒng)思維和多規(guī)合一的指導，有些地拆了沒用，有些拆遷戶多年未安置。孫平說：“政府每個月要付很大一筆費用給未安置戶，給政府的財力造成壓力，縣領導在開會解決這個問題的時候，感覺到多規(guī)合一迫在眉睫?！?/p>

2014年，肥西縣多規(guī)合一正式啟動。據(jù)了解，規(guī)劃、國土、發(fā)改、城建、環(huán)保等部門定期開會聯(lián)動協(xié)調，謀劃下一步整個建設計劃的安排。項目梳理出來后，縣主要領導都要聽匯報，相關部門都到現(xiàn)場，項目落地遇到規(guī)劃之間的矛盾，就當場協(xié)調，把后面可能的遺留問題一次性解決。

在肥西，重大項目布點規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃已經(jīng)結合得較好，相關部門每周都開一次碰頭會，信息共享。高坤梅認為：“肥西縣在實踐中更多的是多規(guī)融合，而非合一，我們講多規(guī)合一就是解決問題，而在多規(guī)融合的過程中，已經(jīng)把問題解決了，不一定非要追求‘合一’這一終極目標。”

2014年，肥西縣制定了征遷安置規(guī)劃，拆遷開始有計劃的進行?，F(xiàn)在，拆遷之前要回答這些問題：這個拆遷是否符合土地利用規(guī)劃、是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，有沒有項目，是否符合城鎮(zhèn)化的需求?！斑@樣一來，拆遷安置不再無序進行，極大緩解了政府的財政壓力?！睂O平告訴《決策》。

在一年多的實踐中，多規(guī)合一給肥西縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多紅利。

首先是避免了項目建設的隨意性。過去一些項目來了之后，一查布局規(guī)劃，發(fā)展占用基本農田；現(xiàn)在有多規(guī)合一的指導，根本不存在這個問題。其次，可以做到控地規(guī)劃的深度，項目的布局達到一個非常細化的深度。在這樣的基礎上，項目的落地、選址可以一目了然?！巴ㄟ^一張圖，重點產業(yè)項目、公共服務設施和基礎設施重大項目的落地，可以更順利地推進。此外，還避免了相關部門各自為政，從源頭上建立起信息的聯(lián)動平臺，有助于并聯(lián)審批?！睂O平說。