傅蘊(yùn)愷
編者按:此次老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查的一大特點(diǎn)就是市人大執(zhí)法檢查與區(qū)縣人大執(zhí)法檢查相結(jié)合。各區(qū)縣人大常委會(huì)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H,與市人大常委會(huì)同步開(kāi)展多種形式的檢查活動(dòng),有力拓展了執(zhí)法檢查的廣度和深度。
在上海整體進(jìn)入深度老齡化階段的背景下,徐匯區(qū)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出老年人口持續(xù)增長(zhǎng)、高齡老人不斷增加、空巢化趨勢(shì)明顯等特點(diǎn)。截至2014年底,本區(qū)60周歲及以上戶籍老年人26.95萬(wàn)人,占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?9.35%。據(jù)預(yù)測(cè),到2020年徐匯區(qū)戶籍老年人口將達(dá)到32.53萬(wàn)人,占總?cè)丝诒壤?6%以上。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),區(qū)政府及相關(guān)部門在政府職能、服務(wù)形態(tài)、工作方法和聯(lián)動(dòng)機(jī)制上不斷探索和實(shí)踐,并深入開(kāi)展老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估試點(diǎn)工作,取得了新的進(jìn)展。
健全三大服務(wù)體系
形成多層次的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。區(qū)政府通過(guò)公建公辦、公辦公營(yíng)、民辦公助、民辦民營(yíng)等多種運(yùn)營(yíng)模式,建設(shè)和完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。加大了開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策扶持,對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)崗位、專業(yè)人才給予補(bǔ)貼,提高護(hù)理服務(wù)水平。此外,區(qū)政府積極探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范化建設(shè),制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,委托社會(huì)組織“徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心”對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展分層指導(dǎo)和分類培訓(xùn),并按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理規(guī)范形成考核指標(biāo),開(kāi)展規(guī)范達(dá)標(biāo)活動(dòng),將考核結(jié)果與政府補(bǔ)貼掛鉤。完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),推進(jìn)獨(dú)居老年人結(jié)對(duì)關(guān)愛(ài)工作,開(kāi)展了社區(qū)老年人互助“睦鄰點(diǎn)”項(xiàng)目,在社區(qū)選擇一些富有熱心且住房條件好的獨(dú)居、純老家庭老年人的家中,為社區(qū)內(nèi)其他獨(dú)居、純老家庭老年人提供生活幫助、精神慰藉等服務(wù),幫助老年人消除沮喪感、孤獨(dú)感,豐富他們的晚年生活。
建立老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估體系。以建立老年長(zhǎng)期照護(hù)體系為目標(biāo),依據(jù)市統(tǒng)一制訂的老年照護(hù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),整合多部門資源,建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息管理平臺(tái),形成社區(qū)助老、高齡護(hù)理、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、老年護(hù)理等分類醫(yī)療需求的第三方評(píng)估體系,統(tǒng)一受理、評(píng)估老年人的照護(hù)需求,實(shí)現(xiàn)老年基本照護(hù)需求與專業(yè)服務(wù)合理匹配,促進(jìn)有限養(yǎng)老服務(wù)資源的公平分配和有效使用。2014年在三個(gè)街道試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,目前已在全區(qū)開(kāi)展。
完善發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策支撐體系。完善政府購(gòu)買服務(wù)等財(cái)政補(bǔ)貼政策。完善政府購(gòu)買為老服務(wù)項(xiàng)目等相關(guān)政策,支持為老服務(wù)社會(huì)組織參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理。積極推進(jìn)為老服務(wù)信息化建設(shè),依托“962899”為老服務(wù)信息平臺(tái),為60周歲及以上老年人提供信息查詢和牽線搭橋服務(wù),使服務(wù)供給與需求緊密對(duì)接。
前進(jìn)路上的“羈絆”
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與人口分布尚不完全匹配,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合面臨一些瓶頸難題。未來(lái),徐匯區(qū)人口老齡化進(jìn)程將持續(xù)加快,對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的需求與日俱增。本區(qū)人口密度呈現(xiàn)出北密南疏的分布特點(diǎn),北部由于建設(shè)用地有限,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施較少,規(guī)模也相對(duì)較小,挖潛新增設(shè)施難度大,南部設(shè)施離市區(qū)相對(duì)較遠(yuǎn),交通不便,使得部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高。并且,由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異和觀念原因,公辦養(yǎng)老院一床難求,部分民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合推進(jìn)過(guò)程中遇到一些瓶頸難題,對(duì)達(dá)到100張床位以上規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須設(shè)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的要求,由于軟硬件條件限制,落實(shí)困難不小;社區(qū)衛(wèi)生中心及二、三級(jí)醫(yī)院由于認(rèn)識(shí)和機(jī)制原因,醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)機(jī)制推進(jìn)難度較大。此外,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位費(fèi)用與社保支付仍未完全打通,致使醫(yī)院護(hù)理床位與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位收費(fèi)形成剪刀差,一位老人說(shuō):“在醫(yī)院住院享受的醫(yī)療服務(wù)比養(yǎng)老院護(hù)理床位的服務(wù)好,但支付的費(fèi)用反而少,我寧愿去醫(yī)院?!?/p>
專業(yè)為老服務(wù)人員缺乏,養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制有待完善。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍反映,機(jī)構(gòu)為老服務(wù)人員文化程度普遍偏低,待遇大多為稅后每月3500—4000元,他們經(jīng)常沒(méi)干多久就跳槽,隊(duì)伍穩(wěn)定性差。而為老服務(wù)人員的想法為,他們勞動(dòng)強(qiáng)度不比月嫂、農(nóng)民工低,但報(bào)酬相比有較大差距,并且得不到社會(huì)認(rèn)同。這種矛盾導(dǎo)致專業(yè)護(hù)理人員缺乏,多數(shù)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)退休返聘人員,醫(yī)護(hù)人員年齡偏大,無(wú)法形成正常的職業(yè)發(fā)展機(jī)制。此外,有關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)工組織的培訓(xùn)次數(shù)仍相對(duì)較少,并且培訓(xùn)內(nèi)容仍不夠豐富,需要更加接近實(shí)戰(zhàn),貼近老人護(hù)理需求?!芭嘤?xùn)的形式、時(shí)間不夠靈活,如安排集中培訓(xùn),使得本已護(hù)理人員人手緊缺的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),更加捉襟見(jiàn)肘。”一位民辦養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人說(shuō)。
養(yǎng)老服務(wù)還未形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì),社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)力度不夠。為老服務(wù)還是以政府突入為主,促進(jìn)社會(huì)力量參與為老服務(wù)不夠,特別是相關(guān)公益性社會(huì)組織較少。徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共41家,民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)19家,純市場(chǎng)化運(yùn)作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅1家,占比較低。民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還存在著土地供應(yīng)、政府資助、價(jià)格控制等政策性障礙,市場(chǎng)還沒(méi)有在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用,難以滿足老年人巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求。
來(lái)自一線的呼聲
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、社會(huì)組織代表、社工等從業(yè)人員在座談交流中呼吁:
加強(qiáng)為老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè),拓展養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)渠道。開(kāi)展多層次培訓(xùn)。依托職業(yè)院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身,加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn),優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)時(shí)間,建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地,為養(yǎng)老服務(wù)人員提供更便捷、更個(gè)性化的培訓(xùn)課程。鼓勵(lì)高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)專業(yè)或培訓(xùn)項(xiàng)目,設(shè)立護(hù)理等級(jí)資質(zhì),形成護(hù)理人才梯隊(duì)。充分依托轄區(qū)內(nèi)的專業(yè)社會(huì)組織,完善為老服務(wù)人員的用工、培訓(xùn)、評(píng)估和考核機(jī)制。完善職業(yè)保障。鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入社會(huì)人才,對(duì)在民辦機(jī)構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行與公辦機(jī)構(gòu)相同的職業(yè)資格、注冊(cè)考核政策。完善為老服務(wù)人員職業(yè)防護(hù)機(jī)制,督促相關(guān)機(jī)構(gòu)依法繳納住院等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。完善本區(qū)為老服務(wù)行業(yè)用工指導(dǎo)意見(jiàn),規(guī)范用工行為,形成收入合理增長(zhǎng)機(jī)制。提高尊老敬老意識(shí)。健全為老志愿服務(wù)機(jī)制,開(kāi)發(fā)公益性崗位,為志愿者參與社會(huì)服務(wù)提供平臺(tái),促進(jìn)養(yǎng)老志愿服務(wù)廣泛開(kāi)展。開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)秀人員評(píng)選活動(dòng),培育和樹(shù)立尊老敬老的模范典型和為老服務(wù)光榮的理念。
鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老齡事業(yè)發(fā)展,完善養(yǎng)老服務(wù)考核和監(jiān)管機(jī)制。加大政策支持和引導(dǎo)力度,激發(fā)各類服務(wù)主體活力。將鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容納入“十三五”規(guī)劃中,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo),鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年照料、居家養(yǎng)老服務(wù)等為老服務(wù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作。加大和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)力度,創(chuàng)新服務(wù)供給方式。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)選擇機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、自助選擇的制度優(yōu)勢(shì),為老年人提供更多可選擇的優(yōu)質(zhì)服務(wù)產(chǎn)品,滿足老年人多層次需求。堅(jiān)持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性,重點(diǎn)接收孤寡、貧困、失能等無(wú)力進(jìn)入民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者民辦機(jī)構(gòu)接收有困難的老人。加強(qiáng)監(jiān)督管理力度,提高服務(wù)質(zhì)量和效率。在完善事中事后監(jiān)管方面,要明晰、公開(kāi)政府基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象,改革現(xiàn)有政府考核方式,從原有的考核養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位完成情況、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)老年人數(shù)量,轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合基本養(yǎng)老公共服務(wù)保障對(duì)象保障覆蓋進(jìn)行考核。
整合各類資源,鼓勵(lì)和促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。一是整合政策資源。居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策,由于涉及多個(gè)部門,要加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)政策和資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是整合部門工作力量。養(yǎng)老服務(wù)工作涉及民政、發(fā)展改革、衛(wèi)生計(jì)生、規(guī)劃國(guó)土資源等多個(gè)部門工作職責(zé),區(qū)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成工作合力。三是整合社區(qū)工作力量。對(duì)于社區(qū)的各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及資源,在加大供給的基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步提高現(xiàn)有資源的整合力度,既要深化老伙伴計(jì)劃等志愿服務(wù)項(xiàng)目,也要引入社會(huì)、市場(chǎng)力量參與服務(wù)供給,提高資源社會(huì)化運(yùn)作的開(kāi)放度。支持有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療護(hù)理床位或與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議,為老年人提供便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)衛(wèi)生中心、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作,強(qiáng)化醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展人才培養(yǎng)和保障,鼓勵(lì)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)護(hù)士到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中提供服務(wù)。