張持

修訂《上海市老年人權益保障條例》（以下簡稱修訂草案）是繼2014年制定《上海市養(yǎng)老機構條例》后，本市在深度、快速老齡化以及家庭小型化的社會背景下，貫徹落實國家《老年人權益保障法》，切實保障本市老年人權益而做出的系列制度安排。目前，修訂草案已經市十四屆人大常委會第十八、二十、二十一次會議審議，打破了地方性法規(guī)案經常委會二次審議即提請表決的一般做法。

《上海市老年人權益保障條例（修訂草案）》是本市面向人口老齡化和老年人權益保障的一部“總剛性法規(guī)”，兼具權益法、政策法和責任法等特征。條例修訂從頂層設計的視角出發(fā)，積極回應老年人現實需求，豐富老年人權益內涵。目前，修訂草案在社會養(yǎng)老服務體系、長期護理保障、老年照護需求評估、養(yǎng)老服務設施規(guī)劃編制與落實、深化居家養(yǎng)老服務內涵、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展等方面，提出了全面的制度安排。

細化社會養(yǎng)老服務體系內涵

本市自“十一五”以來，著力構建“9073”養(yǎng)老服務格局，迄今已形成了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構養(yǎng)老和醫(yī)療服務為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。這一體系還存在著有效供給不足，社會、市場等多元主體參與積極性不高等突出問題，亟須進一步厘清政府、社會與市場在社會養(yǎng)老服務供給中的責任邊界。修訂草案根據政府、社會與市場的不同功能定位，對社會養(yǎng)老服務體系的內涵予以細化，明確要求政府將基本養(yǎng)老服務納入基本公共服務體系，以體現政府“?；尽⒍档拙€”的作用，提供方式既可以是政府直接供給，也可以采取購買服務等方式;同時，完善政策措施，扶持社會力量提供公益性養(yǎng)老服務，支持企業(yè)提供市場化的養(yǎng)老服務，滿足老年人多元化、多層次服務需求。

完善老年人長期護理保障制度

老年人特別是失能、患慢性病老年人的長期護理是本市應對人口老齡化所需面臨的突出問題，具體表現為失能老年人數量劇增、長期護理供需嚴重失衡、護理成本居高不下等。目前，德國、日本等發(fā)達國家主要通過建立個人、雇主、政府三方分擔繳費的社會保險形式，并配套相應的評估、支付和服務保障制度解決這一問題。本市也相繼開展了一些有益的制度探索，主要包括民政部門實施的社區(qū)居家養(yǎng)老服務，衛(wèi)生計生部門實施的以機構護理、社區(qū)護理、居家護理為組成部分的老年護理服務，以及人保部門實施的“高齡老人醫(yī)療護理保障計劃”。上述制度的實施對緩解本市老年人長期護理需求起到了積極作用，但在實際操作中還存在著服務對象覆蓋有限、籌資支付水平偏低、評估標準不統(tǒng)一等問題。修訂草案著力發(fā)揮立法的引領和推動作用，對長期護理保障制度作了制度性規(guī)定，要求人力資源社會保障、民政、衛(wèi)生計生、財政等部門應當完善老年護理籌資、評估、支付、服務等體系，逐步建立并完善符合本市實際的老年人長期護理保障制度。

建立統(tǒng)一的老年照護需求評估制度

目前，在老年照護需求評估方面，本市民政、衛(wèi)生計生、人保等部門分別在各自系統(tǒng)內開展了社區(qū)居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老，老年護理醫(yī)院，高齡老人醫(yī)療護理等領域的需求評估工作，形成了三套評估體系，這些實踐探索積累了有益的經驗，但總體上仍存在著標準之間缺乏有效銜接、老年人重復接受評估、服務轉介機制不暢、政策及資源碎片化等問題，致使老年人服務需求與現有養(yǎng)老服務資源之間難以實現有效匹配。修訂草案創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給機制，建立統(tǒng)一的老年照護需求評估制度，按照全市統(tǒng)一的標準對其失能程度、疾病狀況、照護情況等進行評估，以確定照料護理需求等級，作為其享受相應的照料護理服務的依據;對其中高齡、無子女的老年人予以優(yōu)先保障，對經濟困難的老年人給予適當補貼。

合理布局各類養(yǎng)老服務設施

隨著老年人口的快速增長，養(yǎng)老服務設施建設用地緊張、總量不足、結構不合理、設施落后等問題較為突出。為從源頭上加強規(guī)劃指導和調控，修訂草案明確規(guī)定市民政部門會同市規(guī)劃國土資源部門，根據本市人口、公共服務資源、養(yǎng)老服務需求狀況等因素，組織編制全市養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃，合理布局各類養(yǎng)老服務設施，經市人民政府批準后，納入相應的城鄉(xiāng)規(guī)劃。區(qū)縣人民政府負責養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃在本行政區(qū)域內的推進落實。

加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給和資源整合

本市承擔社區(qū)居家養(yǎng)老服務的機構或設施主要為社區(qū)老年人托養(yǎng)機構、助餐服務點、助老服務社等。這些機構和設施，目前主要以政府興辦運營為主，社會和市場的參與度還有待提高，資源分布較為分散。結合老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務的強烈需求，亟須加大供給和資源整合。為此，《條例（修訂草案）》在以下幾個方面，做出了規(guī)定：一是創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務的供給方式，包括購買服務、委托運營等;二是對社區(qū)中各類為老服務資源加強統(tǒng)籌與整合，通過社區(qū)綜合為老服務平臺，方便老年人就近獲取多樣化的社區(qū)綜合服務;三是發(fā)揮養(yǎng)老機構的資源輻射作用，利用其自身設施和服務資源，為社區(qū)老年人及其家庭成員提供相應的延伸服務;四是規(guī)定了家庭照顧者支持措施，為失能老年人的家庭提供臨時或短期托養(yǎng)照顧、技能培訓、扶助器具租賃等服務;五是制定完善家庭養(yǎng)老支持政策，為家庭成員照料老年人提供幫助，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或就近居住。

推動醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展

醫(yī)養(yǎng)結合是當前養(yǎng)老工作中呼聲最強烈、需求最迫切、社會關注度最高的問題，也是本市推進社會養(yǎng)老服務建設中加大力度重點突破的難點問題。修訂草案發(fā)揮立法的引領和推動功能，從四個方面做出了規(guī)定：一是明確了醫(yī)養(yǎng)結合的總體目標和基本思路，即從設施布局、人才培養(yǎng)、合作機制等方面推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，明確社區(qū)衛(wèi)生服務機構在醫(yī)養(yǎng)結合工作中要發(fā)揮平臺作用，整合相關醫(yī)療衛(wèi)生資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機構、養(yǎng)老機構開展合作，為居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老的老年人提供基本醫(yī)療護理服務;二是對社區(qū)服務機構的具體服務內容做出了列舉，主要包括基本公共衛(wèi)生服務、家庭醫(yī)生服務以及設立家庭病床、居家護理等服務;三是要求衛(wèi)生計生部門應當加強對養(yǎng)老機構內設置醫(yī)療機構或者老年護理床位的指導與支持，并明確應按規(guī)定納入醫(yī)保支付范圍;四是規(guī)定社區(qū)衛(wèi)生服務機構、二級綜合醫(yī)療機構應根據需求和規(guī)劃設置老年護理床位，設置臨終關懷病區(qū)或者床位。

此次老年人權益保障條例修訂以解決問題為導向，把成熟的具有普遍意義的經驗上升為地方性法規(guī)。同時，努力科學把握上海人口老齡化的發(fā)展趨勢，對一些影響長遠的問題從立法層面做好頂層設計和前瞻性制度安排，積極發(fā)揮立法的引領和推動作用。