高洪成 姜瑞青

摘要：建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于優(yōu)化政府決策，提高決策水平；強(qiáng)化決策者責(zé)任意識，遏制權(quán)力濫用；維護(hù)政府形象，提升政府公信力。從目前相關(guān)實(shí)踐來看，重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹實(shí)施面臨重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責(zé)任追究制度不完善三大困局。只有通過明確重大決策的范圍、細(xì)化重大決策程序、完善終身責(zé)任追究制度以突破困局，重大決策終身責(zé)任追究制度才能落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：重大決策；終身責(zé)任追究制度；政府公信力；決策程序

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0025-03

一、建立重大決策終身責(zé)任追究制的現(xiàn)實(shí)意義

黨的十八屆四中全會提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度，這對于深化改革、加快責(zé)任政府建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。重大決策終身責(zé)任追究制的實(shí)施，從決策本身角度看，有利于優(yōu)化政府決策，提高決策水平；從決策者角度來看，有利于強(qiáng)化責(zé)任意識，遏制權(quán)力濫用；從政府角度來看，有利于維護(hù)政府形象，提升政府公信力?？梢哉f，重大決策終身責(zé)任追究制的實(shí)質(zhì)在于為重大決策系上了“安全帶”，為決策者套上了“緊箍咒”，實(shí)乃國家之幸，民生之福。

[JP+1]1優(yōu)化政府決策，提高決策水平。重大決策終身責(zé)任追究制有利于優(yōu)化政府決策，提高決策水平。首先，有利于保證決策的民主化，一方面，公眾參與重大決策，可以表明自己的觀點(diǎn)、態(tài)度和立場，表達(dá)自己的利益訴求，政府在進(jìn)行重大決策時(shí)，必須充分考慮公眾的意見與建議。另一方面，集體討論重大決策，只有得到多數(shù)人的支持和贊同，決策才能討論通過，從而改變過去一個(gè)人或幾個(gè)人說了算的局面。其次，有利于保證決策的科學(xué)化，專家論證重大決策，可以對決策方案提供專業(yè)化的理論指導(dǎo)，避免決策的片面性和盲目性；重大決策還須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，考量決策方案的風(fēng)險(xiǎn)性和可行性，這將有利于最大限度避免決策失誤，降低決策的失誤率。再者，有利于保證決策的法治化。重大決策必須經(jīng)受合法性審查，審查重大決策程序是否合法，內(nèi)容是否合法，這有利于保證決策的法治化。

2強(qiáng)化責(zé)任意識，遏制權(quán)力濫用。重大決策終身責(zé)任追究制有利于強(qiáng)化決策者的責(zé)任意識，遏制決策者濫用權(quán)力。重大決策終身責(zé)任追究制度為決策者的責(zé)任設(shè)定了期限，那就是“終身”。只要是決策者濫用職權(quán)或失職瀆職導(dǎo)致重大決策出錯(cuò)的，那么他們必須為自己的決策負(fù)責(zé)，調(diào)走也好，退休也好，辭職也罷，都要為決策的失誤付出代價(jià)，輕則丟官帽，重則領(lǐng)刑罰。由此必然強(qiáng)化決策者的責(zé)任，改變過去有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小的弊端，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相匹配。終身責(zé)任追究制度有利于遏制權(quán)力濫用，使決策者不敢為政績工程、面子工程而胡作為、亂作為，從而促進(jìn)決策者依法決策、審慎決策。

3維護(hù)政府形象，提升政府公信力。重大決策終身責(zé)任追究制有利于維護(hù)政府形象，提升政府公信力。重大決策是政府工作的重中之重，關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，通常以政府意志的形式體現(xiàn)。如果重大決策出現(xiàn)問題，人們往往將其歸咎于政府，而非直接作出決策的官員，可以說，重大決策一旦出現(xiàn)問題，將嚴(yán)重影響政府的形象，降低政府公信力。重大決策終身責(zé)任追究制的實(shí)施，一方面，將促使決策者增強(qiáng)責(zé)任意識，依法決策，審慎決策，降低決策的失誤率；另一方面，將在一定程度上厘清政府與官員之間的責(zé)任，這將有利于維護(hù)政府形象，提高政府公信力。

二、現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中重大決策終身責(zé)任追究制度的困局分析

重大決策終身責(zé)任追究制度不僅有利于優(yōu)化政府決策，提高決策水平，強(qiáng)化官員責(zé)任意識，遏制權(quán)力腐敗，還有利于維護(hù)政府形象，提高政府公信力。但是，從實(shí)踐來看，目前我國重大決策終身責(zé)任追究制度還面臨三大困局：重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責(zé)任追究制度不完善。

1重大決策范圍不明確。重大決策范圍界定是保證終身責(zé)任追究制度貫徹落實(shí)的基本前提。但是，到底什么是重大決策，重大決策的范圍邊界是什么，這既是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。一般認(rèn)為，重大決策是指行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)作出的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會涉及面廣、對一定區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性、風(fēng)險(xiǎn)性的重大事項(xiàng)或決定。但是，重大決策的具體范圍是什么，國務(wù)院并沒有給出明確的界定和說明，部分省市制定了關(guān)于重大決策事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，如湖南省、廣東省和江西?。ㄒ姳?）。

（一）制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大措施，編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；（二）編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；（三）編制財(cái)政預(yù)算，重大財(cái)政資金安排；（四）重大政資項(xiàng)目；（五）重大國有資產(chǎn)處理；（六）資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)等方面的重大措施；就業(yè)勞動、社會保障、人口計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥口、住宅建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通管理等方面重大措施；（七）政府定價(jià)的重要商品、服務(wù)價(jià)格的確定和調(diào)整、重要的行政收費(fèi)；（八）行政管理體制改革的重大措施。[]

（一）編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，制定落實(shí)上級政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和重大改革開放決策的政策措施；（二）政府立法規(guī)劃計(jì)劃，重要的規(guī)章和規(guī)范文件的制定與修訂；（三）重大財(cái)政資金安排；（四）政府重大投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批；（五）重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（六）重要的區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的重大政策措施；（七）重要的公用事業(yè)價(jià)格的制定與調(diào)整；（八）與港澳共同編制區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃以及重大合作項(xiàng)目決策等；（九）與公共安全直接相關(guān)的重大行政措施的制定與調(diào)整及對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估等；（十）其他重大行政決策。[]

（一）編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃及各類總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃；（二）制定土地管理、勞動就業(yè)、社會保障、文化衛(wèi)生、科技教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、住房保障、城市建設(shè)等方面的重大政策措施；（三）確定行政事業(yè)性收費(fèi)及政府定價(jià)的重要商品、服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；（四）研究政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目；（五）行政機(jī)關(guān)確定的其他重大行政決策事項(xiàng)。

這些規(guī)定既有相似又有不同，這有一定的合理性。但是，這又容易導(dǎo)致各級地方政府將重大決策當(dāng)成一般決策對待，進(jìn)而損害國家和公眾的利益。同時(shí)，這些問題的存在，會影響終身責(zé)任追究制度在全國范圍內(nèi)的貫徹落實(shí)。

實(shí)事求是地說，重大決策的范圍確實(shí)難以準(zhǔn)確界定，這是由其自身特點(diǎn)所決定的。首先，重大決策具有相對性，重大決策作為一個(gè)高度概括、抽象的概念，其限定詞是“重大”， “重大”只是相對于“非重大”而言的，重大決策與一般決策的區(qū)分只是相對的，只有程度上的不同，并沒有一個(gè)可量化的明確界限，很難將二者進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。其次，重大決策具有層級性，中央政府與地方政府對重大決策的理解是不同的，省與市、市與縣對重大決策的理解也是不一樣的。再者，重大決策具有動態(tài)性，重大決策不是一成不變的，而是隨著各方面情況的發(fā)展變化而不斷變化的?？梢哉f，重大決策的特點(diǎn)是制約其范圍界定的重要因素。

2重大決策程序不具體。重大決策程序是保證決策科學(xué)化、民主化和法治化的重要環(huán)節(jié)，更是終身責(zé)任追究制度貫徹實(shí)施的重要依據(jù)。黨的十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論作為重大決策的五個(gè)程序，對重大決策程序作了原則性規(guī)定。但是，國家尚沒有制定重大決策程序的實(shí)施細(xì)則，重大決策程序缺乏可操作性，很難得到貫徹落實(shí)。十八屆四中全會后，各省市相繼出臺了關(guān)于重大決策程序的相關(guān)規(guī)定，但大多是對重大決策程序的原則性規(guī)定和描述，沒有對重大決策程序進(jìn)行明確細(xì)致的規(guī)定，在決策過程中很容易走形變樣，這將導(dǎo)致重大決策程序只能停留在文件上或流于形式，難以真正保證重大決策的科學(xué)化、民主化和法治化，成為終身責(zé)任追究制度貫徹落實(shí)的現(xiàn)實(shí)障礙。

3終身責(zé)任追究制度不完善。終身責(zé)任追究制度既是重大決策科學(xué)化、民主化和法治化的重要保障，更是對決策者威懾和懲罰的重要手段。自2003年以來，責(zé)任追究制度得以確立并不斷發(fā)展，十八屆四中全面明確提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度，這是對責(zé)任追究制度的進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。但是，終身責(zé)任追究制度還處于初創(chuàng)階段，國家還沒有對其進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)，更沒有出臺相應(yīng)的配套措施，專家學(xué)者對終身責(zé)任追究制度的研究也主要集中于環(huán)境污染終身追責(zé)和工程建筑終身追責(zé)方面，重大決策終身責(zé)任追究制度的研究才剛剛開始。重大決策終身責(zé)任追究制度還沒有具體的制度設(shè)計(jì)，比如，何時(shí)啟動追究機(jī)制、決策者的責(zé)任如何認(rèn)定等，都沒有作出規(guī)定和說明?？梢哉f，終身責(zé)任追究制度還處于起步階段，相關(guān)制度不完善，這成為其進(jìn)一步貫徹實(shí)施的重要阻礙。

三、重大決策終身責(zé)任追究制度的困局突破

如上所述，目前重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹實(shí)施面臨重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責(zé)任追究制度不完善三大困局。如果不對重大決策的范圍進(jìn)行明確的界定，終身責(zé)任追究制度就失去了貫徹實(shí)施的先決條件；如果不使重大決策的程序細(xì)化，終身責(zé)任追究制度就缺乏貫徹實(shí)施的依據(jù)；如果終身責(zé)任追究制度不完善，重大決策終身責(zé)任追究制度就會流于形式，成為空談。只有突破重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責(zé)任追究制度不完善三大困局，重大決策終身責(zé)任追究制度才能落到實(shí)處，化為行動。

1明確界定重大決策的范圍。明確界定重大決策的范圍是終身責(zé)任追究制度貫徹實(shí)施的重要前提和基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前重大決策的范圍還比較籠統(tǒng)和模糊，專家和學(xué)者們提出了自己對重大決策的范圍的觀點(diǎn)和看法，各省市也制定了一些關(guān)于重大決策的相關(guān)規(guī)定，這些都沒有達(dá)成關(guān)于重大決策范圍的共識，重大決策范圍依然處于爭議狀態(tài)。為保證重大決策終身責(zé)任追究制度能夠得以順利實(shí)施，重大決策的范圍必須明確界定，這不僅需要確立重大決策范圍的識別標(biāo)準(zhǔn)，依此來界定重大決策的范圍，還需要國家制定相關(guān)法律法規(guī)，對重大決策的范圍進(jìn)行原則性的規(guī)定。

（1）確立重大決策的標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，重大決策是指行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)作出的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會涉及面廣、對一定區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性、風(fēng)險(xiǎn)性的重大事項(xiàng)或決定。本文認(rèn)為重大決策的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾點(diǎn)：首先，涉及的利害關(guān)系人范圍廣，如果一項(xiàng)決策涉及到一個(gè)國家或一個(gè)地方的所有人或者多數(shù)人的利益，即屬于重大決策。其次，決策執(zhí)行期限長，重大決策的出發(fā)點(diǎn)是現(xiàn)在，著眼點(diǎn)是未來，不是短期的，而是長期的，重大決策的執(zhí)行期限一般在5年以上。再者，決策具有較高的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施重大決策時(shí)要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)，即從備選的多個(gè)決策方案中進(jìn)行抉擇，不論選擇哪一種方案，都要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。此外，決策實(shí)施成本高，重大決策的貫徹實(shí)施需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。

（2）制定重大決策行政法規(guī)。國務(wù)院應(yīng)制定關(guān)于重大決策的行政法規(guī)，對重大決策的范圍進(jìn)行較為細(xì)致的劃分和界定，指導(dǎo)各省市結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，在符合國務(wù)院規(guī)定的重大決策范圍指導(dǎo)原則下，因地制宜地制定各個(gè)地方重大決策事項(xiàng)的具體規(guī)定，并實(shí)行備案制，省級政府制定的重大決策范圍事項(xiàng)應(yīng)報(bào)國務(wù)院備案，地級市政府制定的重大決策范圍事項(xiàng)應(yīng)報(bào)省級政府備案，依此類推。同時(shí)，國務(wù)院及各級地方政府應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化適時(shí)調(diào)整重大決策的范圍規(guī)定。

2細(xì)化重大決策的程序規(guī)定。明確具體的重大決策程序是終身責(zé)任追究制度貫徹實(shí)施的重要依據(jù)。十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論作為重大決策的五個(gè)程序。但是，重大決策程序并沒有明確細(xì)致的規(guī)定，因此，國務(wù)院應(yīng)盡快制定重大決策程序的實(shí)施細(xì)則，對公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論五個(gè)方面作出較為具體的規(guī)定。本文認(rèn)為重大決策實(shí)施細(xì)則應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）公眾參與程序。首先，決策前信息要公開，除有保密要求的重大決策，都要及時(shí)向社會公眾公開，保證公眾的知情權(quán)。其次，公民參與對象的選擇要具有廣泛性、針對性和代表性，決策者要認(rèn)真聽取公眾的意見和建議，保證公眾的參與權(quán)。再者，決策后信息要公開，公開決策的內(nèi)容、過程和結(jié)果，保證公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（2）專家論證程序。首先，專家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)要合理，各級政府應(yīng)積極組建專家咨詢委員會，吸納多領(lǐng)域多學(xué)科的專家參與其中，能夠提供多樣化的建議。其次，專家論證過程要民主，保證各個(gè)專家都能充分表達(dá)自己的意見和建議。此外，對專家論證結(jié)果要重視，決策機(jī)關(guān)及決策者應(yīng)認(rèn)真聽取和吸收專家論證意見和建議，以切實(shí)提高決策的質(zhì)量。

（3）風(fēng)險(xiǎn)評估程序。首先，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評估工作機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、公眾參與、專家咨詢的多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，多方面、多角度地對重大決策的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。其次，對風(fēng)險(xiǎn)評估要全面，對重大決策的合法性、合理性、可行性、可控性及風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行全面的評估。

（4）合法性審查程序。首先，合法性審查要細(xì)致全面，實(shí)行決策程序?qū)彶楹蜎Q策內(nèi)容審查相結(jié)合的方式，做到過程審查和結(jié)果審查并重。其次，合法性審查主體要多樣，不僅要進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)審查，還應(yīng)該進(jìn)行外部機(jī)構(gòu)審查，以保證合法性審查的客觀、公正。

（5）集體討論程序。一方面，集體討論主體要明確，即由哪些人參與重大決策討論，是全體參與還是部分人參與；另一方面，集體討論通過的標(biāo)準(zhǔn)要明確，是過半數(shù)同意才通過，還是2/3多數(shù)同意才通過。這些都要作出明確的規(guī)定。

總之，重大決策程序是終身責(zé)任追究制度貫徹實(shí)施的重要依據(jù)。只有建立完善的重大決策程序，才能確立是否進(jìn)行責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，在制定了重大決策程序?qū)嵤┘?xì)則之后，應(yīng)當(dāng)作如下規(guī)定：如果決策者沒有遵循重大決策程序的要求和規(guī)定，應(yīng)該對決策者進(jìn)行責(zé)任追究；如果決策者嚴(yán)格遵守重大決策程序的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)重大決策出現(xiàn)失誤時(shí)，決策者可以少承擔(dān)責(zé)任或者免于承擔(dān)責(zé)任。

3完善終身責(zé)任追究制度。重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹實(shí)施，離不開配套制度和措施的支持與配合。在這一方面應(yīng)建立重大決策備案制、重大決策監(jiān)督制和重大決策責(zé)任評估制。重大決策備案制，有利于明確決策的責(zé)任主體；重大決策監(jiān)督制，有利于強(qiáng)化重大決策的監(jiān)督；重大決策責(zé)任評估制，有利于量化決策的責(zé)任大小?？梢哉f，只有建立健全終身責(zé)任追究制，構(gòu)建全面系統(tǒng)的配套措施體系，終身責(zé)任追究制度才能真正發(fā)揮作用。

（1）制定重大決策備案制。政府制定的重大決策應(yīng)進(jìn)行備案，備案的內(nèi)容應(yīng)包括決策的主體、決策的客體、決策的程序、決策的方案等方面。決策的主體主要是指制定決策的行政首長、負(fù)有責(zé)任的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員；決策的客體指的是決策的事項(xiàng)及內(nèi)容；決策的程序指的是決策的五大程序的相關(guān)文件及記錄；決策的方案指的是決策的方案選擇或決定。重大決策應(yīng)實(shí)行雙重備案制，省級政府制定的重大決策應(yīng)報(bào)省人大常委會及國務(wù)院備案，地市級政府制定的重大決策應(yīng)報(bào)市人大常委會及省政府備案，依此類推，保證重大決策備案制的嚴(yán)密化。

（2）制定重大決策監(jiān)督制。國務(wù)院及各級政府應(yīng)制定重大決策監(jiān)督制度，設(shè)立重大決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)。重大決策監(jiān)督制度應(yīng)規(guī)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱、權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序，重大決策監(jiān)督應(yīng)實(shí)行過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督相結(jié)合，無論是重大決策存在程序性違法，還是重大決策出現(xiàn)問題，監(jiān)督機(jī)構(gòu)都可以依法追究決策者的責(zé)任。

（3）制定重大決策責(zé)任評估制。國務(wù)院及各級政府應(yīng)制定重大決策責(zé)任評估制度，設(shè)立重大決策責(zé)任評估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建重大決策評估指標(biāo)體系，根據(jù)重大決策失誤造成的原因及影響大小，對決策者的應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容及責(zé)任大小進(jìn)行量化，如按責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容不同，將重大決策責(zé)任分為財(cái)產(chǎn)責(zé)任、行為責(zé)任、人身責(zé)任、精神責(zé)任等，從而切實(shí)追究決策者的責(zé)任。

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【責(zé)任編輯：黎峰】