劉湘琛

政府高擎道德評(píng)判的大旗，指向少數(shù)纏訪者和鬧訪者。問(wèn)題是：政府公權(quán)力能否以道德為工具進(jìn)行社會(huì)治理，特別是將道德作為懲戒機(jī)制？

[城·事]

“信訪縣志門”引發(fā)爭(zhēng)議

位于陜西東南部的旬陽(yáng)縣，不久前因一項(xiàng)“纏訪者進(jìn)入縣志留惡名”舉措，而卷入全國(guó)輿論的風(fēng)暴眼中。

為了“扭轉(zhuǎn)社會(huì)風(fēng)氣”，旬陽(yáng)縣委書(shū)記梁濤在縣委全體會(huì)議上提到打造法治德治強(qiáng)縣、整治社會(huì)風(fēng)氣時(shí)，提出要在全縣范圍內(nèi)樹(shù)立正反典型，“縣志辦要將這些正反面典型分別匯集成冊(cè)，記入縣志。”，“今后凡屬重大纏訪赴省赴京上訪的，由縣人大啟動(dòng)重大信訪人民公開(kāi)聽(tīng)證程序，對(duì)確屬‘扯皮’、無(wú)理纏訪的，經(jīng)聽(tīng)證后繼續(xù)上訪的確定為旬陽(yáng)‘老扯’、‘麻名兒’、‘燃筋頭’，并記入旬陽(yáng)縣志?！薄袄铣丁?、“麻名兒”、“燃筋頭”是旬陽(yáng)當(dāng)?shù)赝猎?，指不講道理，無(wú)理取鬧者。

隨后，該縣文件中說(shuō)，“‘青史留名’是一個(gè)人、一個(gè)家族，乃至一個(gè)地域的無(wú)上榮譽(yù)，但留下的要是‘惡名’，則是把自己和家族永遠(yuǎn)地釘在歷史的恥辱柱上。今后，凡是我縣重大纏訪赴省進(jìn)京訪者也將進(jìn)入縣志‘青史留名’，只不過(guò)，留下的是遺臭萬(wàn)年的‘惡名’?！?/p>

旬陽(yáng)縣還研究出臺(tái)了《整治社會(huì)不良風(fēng)氣的決定》和《開(kāi)展“揚(yáng)正氣樹(shù)新風(fēng)”道德建設(shè)活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》；對(duì)確定的無(wú)理纏訪等負(fù)面典型，除了記入縣志，還要求“縣電視臺(tái)要制作評(píng)論節(jié)目，讓公眾知曉，讓社會(huì)評(píng)議”。

旬陽(yáng)縣電視臺(tái)制作了電視法制欄目《講理說(shuō)法》，首期曝光了當(dāng)?shù)匾粋€(gè)“老賴”的案例。節(jié)目“按照縣委主要領(lǐng)導(dǎo)‘凡鬧必曝光，曝光必點(diǎn)評(píng)，點(diǎn)評(píng)必有力，震懾效果強(qiáng)’等政法宣傳工作要求”，“將通過(guò)鮮活的案例剖析，讓群眾在具體的案例中受到法制教育”。

“旬陽(yáng)縣志門”事件迅速在全國(guó)引起輿論熱議，也使剛剛到任3個(gè)月的縣委書(shū)記梁濤站上了風(fēng)口浪尖，他在網(wǎng)上受到了攻擊甚至謾罵。當(dāng)?shù)毓俜交貞?yīng)稱，將積極吸納網(wǎng)民意見(jiàn)，確保信訪工作合法合規(guī)，探索信訪工作新機(jī)制。

[剖析]

權(quán)力的濫用？

旬陽(yáng)，本是陜西一個(gè)名不見(jiàn)經(jīng)傳的小縣城，近期卻因新履職的縣委書(shū)記一個(gè)爭(zhēng)議舉措，引發(fā)輿論熱議而知名度大增，由此釀出了“旬陽(yáng)縣志門”事件。

輿論幾乎一邊倒地對(duì)旬陽(yáng)的這種做法給予了批評(píng)，指出這種“以行政干預(yù)歷史、‘引導(dǎo)’道德”的做法，不僅是“隔靴搔癢、本末倒置”，而且是打壓上訪者的一種“權(quán)力的任性和濫用”。

事實(shí)上，在旬陽(yáng)縣委書(shū)記的那次講話中，從社會(huì)風(fēng)氣治理的整體高度，對(duì)旬陽(yáng)縣的信訪工作提出了較為深入系統(tǒng)的規(guī)范化構(gòu)想。

如，建立“信訪辦理評(píng)判核查機(jī)制”，核查訪民的合理訴求是否解決到位；建立“有理越級(jí)上訪責(zé)任倒查機(jī)制”，對(duì)沒(méi)有及時(shí)解決群眾合理訴求的干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)；建立“信訪事項(xiàng)辦理書(shū)面答復(fù)機(jī)制”，要求各級(jí)部門和干部及時(shí)受理訪民反映的問(wèn)題。

即使是處在風(fēng)口浪尖上的“縣志留惡名”，也有一個(gè)程序化的啟動(dòng)機(jī)制。即由縣人大啟動(dòng)重大信訪人民公開(kāi)聽(tīng)證程序，對(duì)確屬無(wú)理纏訪者、惡意操縱上訪者，或經(jīng)聽(tīng)證后仍繼續(xù)上訪者。

在實(shí)際操作中也并不是寫入縣志，而是在當(dāng)?shù)仉娨?、?bào)紙或街道曝光臺(tái)進(jìn)行曝光，“記錄在案”并“由后人評(píng)說(shuō)”。但這些細(xì)節(jié)，在媒體的評(píng)論中鮮有出現(xiàn)，而是直接放大了關(guān)于“縣志”的這一小點(diǎn)，并將其指為“權(quán)力和道德合謀的另一個(gè)暴力機(jī)器”。

公權(quán)力與道德之間

旬陽(yáng)“縣志門”是否失當(dāng)？這一問(wèn)題首先關(guān)涉到政府公權(quán)力與道德之間的關(guān)系。

在“依法治國(guó)”的大背景下，執(zhí)政者、民眾就政府公權(quán)力與法律之間的關(guān)系形成的共識(shí)是：公權(quán)力必須受到法律的監(jiān)督和規(guī)范，公權(quán)力的行使必須有法律明文授權(quán)，且必須嚴(yán)格遵照法律規(guī)定的程序及范圍實(shí)施。

如果我們認(rèn)同“法律是最低限度的道德”，依此原理，政府公權(quán)力同樣也不得逾越道德的界限。

在現(xiàn)代法治社會(huì)，政府公信力以法律為其強(qiáng)大的合法性來(lái)源，而支撐著法律的，實(shí)際是其后更深層次的道德認(rèn)同——政府的公權(quán)力是人民賦予的。因此，公權(quán)力的行使只能以人民的福祉為最高及唯一目的。歸根結(jié)底，政府公信力是要由民眾進(jìn)行法律和道德評(píng)判的。

而在旬陽(yáng)縣志門事件中，我們看到的卻是政府高擎道德評(píng)判的大旗，指向少數(shù)纏訪者和鬧訪者。所有的爭(zhēng)議與不解，皆源于此。由此引申出的一個(gè)問(wèn)題是：政府公權(quán)力能否以道德為工具進(jìn)行社會(huì)治理，特別是將道德作為懲戒機(jī)制？

與法律一樣，道德也是社會(huì)規(guī)范的一種，也具有社會(huì)治理功能。因而從理論上說(shuō)，現(xiàn)代法治社會(huì)并不排斥采用道德評(píng)價(jià)、道德說(shuō)教、道德宣傳等方式引導(dǎo)社會(huì)輿論，只要是為公共利益，且不侵害公民的合法權(quán)益。

然而，在實(shí)踐中，如果將道德評(píng)價(jià)、道德宣傳作為一種懲戒方式，即針對(duì)某位具體公民進(jìn)行負(fù)面的道德評(píng)價(jià)、道德宣傳，難以把握的恰恰就是負(fù)面的道德點(diǎn)評(píng)、道德宣傳與公民的合法權(quán)益（如名譽(yù)權(quán)和隱私權(quán)）之間的界限。

因?yàn)?，如果是違法行為，依法處罰之外的道德懲戒無(wú)疑有加重處罰之嫌；如果僅僅是不文明行為而尚未達(dá)到違法程度，道德懲戒則疑似法外處罰。這樣一來(lái)，道德懲戒就違背了現(xiàn)代法治基本原則——“罪刑法定”，即法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰。

因此，道德懲戒即便要使用，也應(yīng)以法律的明確規(guī)定為前提，否則便會(huì)失去其合法性基礎(chǔ)。這一點(diǎn)在旬陽(yáng)縣甘溪鎮(zhèn)“曝光臺(tái)”的嘗試中體現(xiàn)得十分明顯。

為配合旬陽(yáng)縣整治社會(huì)不良風(fēng)氣的專項(xiàng)治理，旬陽(yáng)縣甘溪鎮(zhèn)在繁華地段設(shè)立了“曝光臺(tái)”，以配圖形式曝光了不文明行為、亂停亂放行為，同時(shí)配有甘溪政法機(jī)關(guān)行政處罰一覽表，列出被處罰人員的姓名、身份證號(hào)、簡(jiǎn)要案情及住址。

當(dāng)?shù)匾恍┐迕癖硎?，并不認(rèn)同曝光臺(tái)的監(jiān)督形式，“不覺(jué)得‘曝光臺(tái)’上的人有多么可惡，即使犯了錯(cuò)，也不能把身份證號(hào)和住址公布出來(lái)”。因此，從治理策略的角度而言，現(xiàn)代法治社會(huì)的道德引導(dǎo)最好以樹(shù)正面典型為主，以肯定和鼓勵(lì)的方式為主。

現(xiàn)代法治社會(huì)，由公權(quán)力運(yùn)用的道德懲戒之所以會(huì)在合法性上遭遇質(zhì)疑，這是由道德自身的特點(diǎn)決定的。法律由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定公布并由專門機(jī)關(guān)實(shí)施，適用法律的標(biāo)準(zhǔn)是明確統(tǒng)一的。而道德存在于社會(huì)意識(shí)之中，多為抽象原則，既沒(méi)有特定的制定機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有相應(yīng)的解釋機(jī)構(gòu)，社會(huì)主體對(duì)道德準(zhǔn)則的理解往往并不一致，道德的存在樣態(tài)必然是多元的，由此也區(qū)分出能為大多數(shù)人所接受的主流道德，以及僅為少數(shù)人所秉承的非主流道德。

對(duì)同一行為，不同群體完全可能做出不同的道德評(píng)價(jià)。因此，通常是一個(gè)社會(huì)共同體形成共識(shí)的、且最基本最不可或缺的道德訴求，如不可殺人不可搶劫等，被上升為法律，以法律的手段加以懲戒。

除此之外，政府部門如果進(jìn)行道德懲戒，確有可能將自己的道德標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于相對(duì)人以及社會(huì)輿論之上，雖說(shuō)尚未達(dá)到“暴力”的程度，但確實(shí)面臨合法性不足的困境。

[路徑]

人性之惡VS制度之惡

更耐人尋味的是，與一邊倒地批評(píng)旬陽(yáng)縣政府相對(duì)應(yīng)，媒體和輿論對(duì)纏訪者、惡訪者卻表現(xiàn)出了較大的寬容。

正如一篇評(píng)論員文章所說(shuō)：“無(wú)理的纏訪者，再怎么無(wú)理，其背后反映的正是待解決的問(wèn)題，它要么是上訪者的訴求未得應(yīng)答；要么就是某些無(wú)奈的因素導(dǎo)致了上訪者自己也變成了問(wèn)題?！?/p>

纏訪者無(wú)理歸無(wú)理，但板子總要打在政府身上，因?yàn)槿诵灾異菏潜恢贫戎異旱贡瞥鰜?lái)的。可見(jiàn)，在政府與纏訪者之間的博弈中，媒體的立場(chǎng)并不中立。甚至，媒體的這種立場(chǎng)也不過(guò)反映了當(dāng)下民眾普遍存在的一種潛意識(shí)：相對(duì)于強(qiáng)大的公權(quán)力，纏訪者總是弱者；只要是弱者，就值得同情。

對(duì)弱者的同情是人類最樸素的道德情感之一，體現(xiàn)了我們對(duì)正義的直覺(jué)信仰。再考慮到產(chǎn)生這一自發(fā)情感的信訪制度背景，我們更不能輕易否認(rèn)其合理之處。

2014年信訪制度改革之前，由于“非正常上訪”直接與政府部門的年終考核、各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷掛鉤，“上訪者”被毆打、被非法拘禁等屢有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了一批專門替地方截訪的“黑保安”。

在這樣的制度語(yǔ)境中，中國(guó)老百姓一看到“纏訪者進(jìn)縣志”的字樣，便會(huì)條件反射般地，預(yù)先認(rèn)定他們一定是遭到強(qiáng)勢(shì)地位的政府的打壓。但這種樸素的正義觀是經(jīng)不起推敲的。

政府代表公共利益實(shí)施行政管理行為，并不必然就是道德的非正義方；而纏訪者執(zhí)意堅(jiān)持自身的利益訴求，并不必然就是道德的正義方。這里的正義與否，僅關(guān)乎事實(shí)上的利益分配是否失衡，而與參與道德評(píng)價(jià)雙方的強(qiáng)弱力量對(duì)比并無(wú)直接關(guān)系。

評(píng)價(jià)政府的行政行為是否正義，最基本的準(zhǔn)則是公平，即政府部門在分配利益時(shí)不任意制造差別，適當(dāng)平衡社會(huì)中相互對(duì)抗的利益需求。

具體說(shuō)來(lái)，就是行政行為的合法性原則和合理性原則。行政權(quán)的存在和行使首先應(yīng)該符合法律的規(guī)定，并合理而公正地行使自由裁量權(quán)。如果政府的行政行為達(dá)到了這樣的標(biāo)準(zhǔn)，一味纏訪不僅極大地干擾了行政部門正常的管理秩序，所要求的法外利益也侵害了其他行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，同樣違背了公平原則。

但現(xiàn)實(shí)生活中，信訪工作的復(fù)雜性就在于，行政行為是否合理合法，被管理者與行政部門對(duì)此產(chǎn)生了爭(zhēng)議。當(dāng)爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)，法治才是唯一標(biāo)準(zhǔn)。而“弱者就值得同情”之所以不公正，源于它對(duì)行政部門和行政管理相對(duì)人采用了雙重標(biāo)準(zhǔn)。

行政管理相對(duì)人因?yàn)樘幱谌鮿?shì)地位，就被輿論默許了一種法外特權(quán)，可以無(wú)底線地謀求自身利益的最大化。由此折射出“對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)者可以不擇手段”的潛意識(shí)，不僅破壞了法治，反而激發(fā)了人性之惡。

如，個(gè)別訪民摸透了地方政府對(duì)信訪排名的恐懼心理，頻頻越級(jí)上訪，已經(jīng)拿到了合理補(bǔ)償，卻還要求不切實(shí)際的巨額補(bǔ)償。在“上訪媽媽”唐慧女兒案中，唐慧的激烈上訪伴隨著該案的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，最終是從立案到審判，每道程序都不合常規(guī)。

法治之殤，是整個(gè)社會(huì)的恥辱，動(dòng)搖的還是社會(huì)公正的最終基石，震蕩之下，無(wú)人可以幸免。

我們必須接納人性的不完美。也正因此，法律、道德、宗教，包括政府，才有存在的價(jià)值。政府被視為“必要的邪惡”，公權(quán)力需要被關(guān)進(jìn)籠子里，但更需要它的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，以促進(jìn)社會(huì)的整體福利。

所幸在旬陽(yáng)縣志門事件中，我們看到了一個(gè)正在走向成熟的政府：“做錯(cuò)的接受批評(píng)，但不能遇到挫折就停止。有助于改善吏治和社會(huì)風(fēng)氣的措施要繼續(xù)實(shí)施。”

爭(zhēng)議越大壓力越大，越需要法律至上的堅(jiān)守。因?yàn)?，這是當(dāng)下我們所能找到的最佳途徑。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）