賀海峰

作為本屆政府的“當(dāng)頭炮”，簡政放權(quán)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期。不容忽視的是，安徽省亳州市探索的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，已成為破解群眾“辦事難”、激發(fā)市場與社會(huì)活力的生動(dòng)案例。

2015年6月18日，國家行政學(xué)院圍繞“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，舉辦了一場高規(guī)格的座談會(huì)。讓與會(huì)者意外的是，來自安徽省亳州市的一位官員應(yīng)邀介紹當(dāng)?shù)靥剿鳌盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式、打造“為民服務(wù)全程代理”升級(jí)版的成效和經(jīng)驗(yàn)。據(jù)稱，這項(xiàng)創(chuàng)新使企業(yè)和居民足不出戶即可辦證，有效破解了“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題，真正激發(fā)了市場與社會(huì)的活力。

推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)是一股世界性潮流，例如美國提出“以公眾需求為導(dǎo)向”，德國提出“讓數(shù)據(jù)而不是公民跑路”。本屆政府將簡政放權(quán)作為改革的“當(dāng)頭炮”，在推動(dòng)權(quán)責(zé)清單、網(wǎng)上服務(wù)等方面已取得不俗進(jìn)展，但“合并打包”、“邊減邊增”、程序繁瑣、效率滯后等頑癥仍然比較突出。作為安徽省最年輕的地級(jí)市，亳州的改革探索無疑具有樣本價(jià)值。

從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑腿”

【場景一】李響、崔漫漫夫婦是譙城區(qū)趙莊村村民，現(xiàn)正在青海省瑪沁縣做生意。因急需辦理流動(dòng)人口婚育證明，2015年3月，他們決定暫時(shí)放下手頭生意，準(zhǔn)備千里迢迢趕回老家一趟。可是，家里的老人聽村干部講，現(xiàn)在可以直接在網(wǎng)上辦證。帶著幾分懷疑與僥幸，李響撥通了村部電話，并在代辦員的指導(dǎo)下，把辦證所需材料通過手機(jī)拍照，發(fā)送到代辦員郵箱。出乎他意料的是，半個(gè)月后，婚育證明就送到自己手中了。

【場景二】2014年12月，經(jīng)過前期多次洽談，上海必勝客公司決定到亳州投資開設(shè)一家餐廳。按照傳統(tǒng)流程，僅環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)?？⒐を?yàn)收這兩項(xiàng)審批，投資方工程部經(jīng)理韓鈺就需往返上海、亳州至少6-7趟，前后耗時(shí)至少25天。通過登錄網(wǎng)上辦事大廳，上海必勝客公司僅用4個(gè)工作日，就順利辦理完成兩次環(huán)保審批，相關(guān)批復(fù)均通過快遞郵寄到上海總部。

這兩個(gè)實(shí)例是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的生動(dòng)寫照，揭示出“數(shù)據(jù)跑腿”給群眾辦事帶來的諸多便利。早在2000年，地級(jí)亳州市成立之初，群眾辦事“跑多個(gè)門、找多個(gè)人、辦一件事”，普遍遭遇到“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”等亂象，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。2001年，亳州組建市級(jí)行政服務(wù)中心，把群眾需求最多、最迫切的政務(wù)服務(wù)“物理集中”到一起，群眾辦事只需“進(jìn)一個(gè)門、找多個(gè)人、辦多件事”。2007年，亳州創(chuàng)立為民服務(wù)全程代理制度，變“群眾跑腿”為“干部跑腿”。此項(xiàng)變革雖深得民心，但也衍生出不少問題：為民服務(wù)事項(xiàng)不系統(tǒng)、不全面；鎮(zhèn)村干部頻繁往返城鄉(xiāng)之間，人力、交通成本過于高昂；基層人手有限、任務(wù)繁重，為民服務(wù)可持續(xù)性難以保障。怎么辦？2014年，在全面深化改革的大背景下，亳州開始運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)重塑政務(wù)服務(wù)，著力打造“為民服務(wù)全程代理”升級(jí)版。

從全國范圍看，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)可以分為三大基本模式：一是基于本級(jí)政府門戶網(wǎng)站，整合網(wǎng)上部門辦事服務(wù)。比如北京、上海、河南等地，門戶網(wǎng)站只是扮演導(dǎo)航員的角色，實(shí)質(zhì)上并未將相關(guān)辦事資源整合在統(tǒng)一平臺(tái)上；二是依托實(shí)體行政服務(wù)中心，建設(shè)本級(jí)網(wǎng)上政務(wù)中心。例如海南省政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站，提供辦理事項(xiàng)流程跟蹤、結(jié)果查詢功能，提升了用戶體驗(yàn)和滿意度；三是實(shí)現(xiàn)省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)，搭建“一站式”辦事大廳。此種模式更有利于實(shí)現(xiàn)平臺(tái)集約化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學(xué)化，對(duì)公眾而言更能確保權(quán)力運(yùn)行更透明、更規(guī)范，服務(wù)獲取和辦理更便捷。2012年，廣東最先采用這一模式，浙江、福建、安徽隨后相繼跟進(jìn)。

據(jù)亳州市委改革辦劉佳朋介紹，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)上辦事大廳的建設(shè)思路是：在功能上，突出“辦事”和“審批”，基本上囊括了個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織用戶的所有辦事事項(xiàng)；在業(yè)務(wù)上，覆蓋所有具有行政審批職權(quán)和服務(wù)管理職責(zé)的政府部門；在范圍上，實(shí)現(xiàn)整個(gè)市域的全覆蓋，構(gòu)建市縣鎮(zhèn)村四級(jí)協(xié)同辦事體系。由此可見，亳州的探索不僅集合了模式二、模式三的雙重優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了“24小時(shí)在線辦事、360度為民服務(wù)”，而且在每個(gè)村（社區(qū)）都設(shè)置了代辦點(diǎn)，所有居民“足不出村、足不出戶”都可以辦成事。

如此高難度動(dòng)作，何處尋找突破口？

從“合并打包”

到“最小顆?！?/p>

亳州面臨的首要任務(wù)，是如何全面清理行政審批事項(xiàng)，進(jìn)而與網(wǎng)上辦事大廳入駐事項(xiàng)相銜接。對(duì)此，市委、市政府態(tài)度很明確：堅(jiān)決避免“數(shù)字游戲”，按“最小顆粒度”標(biāo)準(zhǔn)徹底摸清家底，將各部門、各縣區(qū)的審批權(quán)責(zé)事項(xiàng)細(xì)化到最小子項(xiàng)，“直到不能繼續(xù)分解下去為止”。

這正是亳州最具價(jià)值的探索。2013年以來，新一屆中央政府將簡政放權(quán)作為改革的“當(dāng)頭炮”，各地清理行政審批事項(xiàng)的積極性隨之高漲。但在具體操作環(huán)節(jié)，“合并打包”、“邊減邊增”現(xiàn)象屢見不鮮，實(shí)際數(shù)量并沒有減少那么多，很多地方反而演變出新一輪“數(shù)字游戲”，給老百姓帶來的紅利必然會(huì)打折扣。僅以亳州為例，2014年底，三縣一區(qū)自行申報(bào)的行政權(quán)力事項(xiàng)總數(shù)，分別為2739項(xiàng)、2874項(xiàng)、3254項(xiàng)、2955項(xiàng)。同為亳州下轄縣區(qū)，同處一個(gè)制度環(huán)境，權(quán)力居然相差了515項(xiàng)，無論如何都解釋不通。一位市領(lǐng)導(dǎo)曾就此發(fā)問：“減少的那些權(quán)力，最后都去哪兒了？”為了更精準(zhǔn)地與網(wǎng)上辦事大廳入駐事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)，2015年初，亳州進(jìn)一步開展了權(quán)力清單“回頭看”工作，對(duì)已公布的權(quán)力清單進(jìn)行細(xì)化和“最小顆?；备脑?。

亳州市法制辦的慕朝春，受命成為“回頭看”的操盤手之一。市領(lǐng)導(dǎo)曾當(dāng)面叮囑，這次“最小顆?；备脑?，不追求數(shù)字上的“漂亮、轟動(dòng)”，不坐等各部門、各縣區(qū)自行申報(bào)，而是以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)為依據(jù)，“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，對(duì)全市三級(jí)政府正在行使的行政權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)、行政收費(fèi)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，確保實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無遺漏，一網(wǎng)打盡；權(quán)力事項(xiàng)必須細(xì)化、清晰、系統(tǒng)、全面，不得進(jìn)行合并、疊加，確保每項(xiàng)行政權(quán)力能夠獨(dú)立運(yùn)行；凡經(jīng)論證能上網(wǎng)運(yùn)行的事項(xiàng)，全部放到網(wǎng)上辦事大廳公開運(yùn)行，并對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤督查督辦。

值得注意的是，將具有審批特性的公共服務(wù)事項(xiàng)、行政收費(fèi)事項(xiàng)悉數(shù)納入其中，是亳州改革的一個(gè)亮點(diǎn)。在現(xiàn)階段，各地政府部門面向公民、法人和其他組織提供的公共服務(wù)，往往以登記、年檢、年審、備案、認(rèn)定等各種名義存在，名目眾多、標(biāo)準(zhǔn)不一、程序繁瑣，甚至互為前置條件，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。如不堅(jiān)決進(jìn)行清理規(guī)范，那些被精簡和取消的行政許可、非行政許可事項(xiàng)，很可能改頭換面，以公共服務(wù)的名義繼續(xù)存在。

據(jù)亳州市編辦副調(diào)研員戴勁松介紹，最初工作組一直在摸索，不知能推進(jìn)到什么程度，但慢慢就悟出很多門道。比如流浪犬的管理收容，到底該由哪個(gè)部門具體負(fù)責(zé)？從理論層面看，畜牧獸醫(yī)、衛(wèi)生部門、公安部門、綜合執(zhí)法大隊(duì)貌似都有責(zé)任，但在實(shí)踐中卻往往相互扯皮、無人問津。經(jīng)過一番論證，現(xiàn)在搞清楚了，就由公安部門牽頭管理。有時(shí)看似一個(gè)權(quán)力，實(shí)際隱藏了很多項(xiàng)權(quán)力。以工商部門的工商登記權(quán)為例，如果搬到網(wǎng)上辦事大廳，按照內(nèi)外資企業(yè)進(jìn)一步細(xì)分，可分解為企業(yè)變更、企業(yè)備案等200多項(xiàng)權(quán)力。

2015年6月，亳州已全部完成權(quán)力清單、責(zé)任清單、公共服務(wù)清單、行政收費(fèi)清單的“最小顆?；备脑?，從而確保權(quán)力清單中行政許可、確認(rèn)、備案、驗(yàn)收等七類權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)都能在網(wǎng)上得以實(shí)現(xiàn)。市級(jí)層面，梳理出行政權(quán)力10305項(xiàng)、公共服務(wù)501項(xiàng)、行政收費(fèi)234項(xiàng)?？h區(qū)層面，梳理出行政權(quán)力8673項(xiàng)、公共服務(wù)357項(xiàng)、行政收費(fèi)89項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，也分為鄉(xiāng)、普通鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)、街道辦事處四類進(jìn)行了清理。隨后，在安徽省率先公布了“四張清單”、運(yùn)行流程圖和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。目前，市縣鎮(zhèn)村四級(jí)可網(wǎng)上辦理的七類權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)6669項(xiàng)，已全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)行。

從“信息孤島”到“數(shù)據(jù)共享”

建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，并不是簡單地將“四張清單”事項(xiàng)原封不動(dòng)地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是對(duì)傳統(tǒng)的政府管理架構(gòu)進(jìn)行重塑，對(duì)傳統(tǒng)的行政審批流程進(jìn)行再造，最終使之?dāng)?shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。為此，亳州不僅成立了市政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，將市政府信息辦升格為市信息局，還聘請(qǐng)了國內(nèi)知名電子政務(wù)企業(yè)科大訊飛公司，與職能部門、事業(yè)單位、廠礦企業(yè)、中介組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層村組等共同研發(fā)權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)。

網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的靈魂，是信息資源整合共享；而信息資源共享的核心，則是信息化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享。按照預(yù)先設(shè)計(jì)，全市設(shè)立一個(gè)網(wǎng)上辦事大廳，市直、開發(fā)區(qū)和每個(gè)縣區(qū)分別設(shè)立一個(gè)廳；全市建設(shè)統(tǒng)一的服務(wù)門戶、后臺(tái)支撐和網(wǎng)上繳費(fèi)系統(tǒng)，各縣區(qū)廳與市直廳界面風(fēng)格一致、雙向鏈接暢通、用戶體驗(yàn)相同。整合市直部門所有數(shù)據(jù)信息，建立人口數(shù)據(jù)庫、法人數(shù)據(jù)庫和電子證照數(shù)據(jù)庫，并與網(wǎng)上辦事大廳集成關(guān)聯(lián)、實(shí)時(shí)抓取、實(shí)時(shí)比對(duì)。如此一來，企業(yè)和居民只需通過身份認(rèn)證，輸入身份信息，即可調(diào)取相關(guān)證照及資料信息；部門可對(duì)當(dāng)事人的具體情況進(jìn)行查詢、調(diào)閱、審查、核實(shí)和確認(rèn)，涉及多部門辦理的事項(xiàng)，各部門之間可進(jìn)行并聯(lián)審批和服務(wù)。

正所謂“三分技術(shù)、七分管理”，由于牽涉到大量利益調(diào)整，整個(gè)過程推動(dòng)起來頗費(fèi)周折。一是“信息孤島”大量存在。信息資源來源各不相同，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相互獨(dú)立，有的部門自身業(yè)務(wù)系統(tǒng)甚至都難共享，比如司法、公安系統(tǒng)分別存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)達(dá)13個(gè)、12個(gè)，而且無法互聯(lián)互通，形成的數(shù)據(jù)無法共享。二是資源整合壁壘重重。比如全市登記備案的信息系統(tǒng)多達(dá)111個(gè)，分散在52家單位。不同程度存在信息資源部門化、部門資源利益化、利益產(chǎn)權(quán)個(gè)人化問題，“部門壁壘”難以打破。三是建設(shè)主體各不相同。有些部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)由國家或省級(jí)統(tǒng)一建設(shè)，有的則是市級(jí)部門自行研發(fā)。即使是同一部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，也分別由不同的軟件服務(wù)商開發(fā)，給數(shù)據(jù)整合帶來了很大困難。

在市委、市政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，經(jīng)過數(shù)百人歷時(shí)數(shù)月的晝夜攻關(guān)，亳州市網(wǎng)上辦事大廳于2014年12月1日正式上線運(yùn)行。通過建立數(shù)據(jù)整合標(biāo)準(zhǔn)體系，將公安、工商等44家部門6.5億條數(shù)據(jù)整合到“亳州市數(shù)據(jù)中心”，構(gòu)建了人口數(shù)據(jù)庫、法人數(shù)據(jù)庫和電子證照數(shù)據(jù)庫；全市數(shù)據(jù)運(yùn)行維護(hù)，僅需一個(gè)云計(jì)算數(shù)據(jù)中心、一個(gè)運(yùn)行維護(hù)團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了一數(shù)一源、動(dòng)態(tài)共享，保障了信息的即時(shí)性和準(zhǔn)確性。一個(gè)極具代表性的實(shí)例是，在申報(bào)二孩生育證時(shí)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)識(shí)別用戶身份證號(hào)，并以此為準(zhǔn)調(diào)取個(gè)人計(jì)生、公安、民政等信息填入對(duì)應(yīng)表單中，申報(bào)時(shí)間從20多分鐘縮減到2分鐘。截至目前，網(wǎng)上辦事大廳平均每天辦件量2800多件，累計(jì)辦結(jié)公眾申報(bào)事項(xiàng)80多萬件，公眾滿意率高達(dá)99%以上。

不過，亳州市信息局局長王宇承認(rèn)，數(shù)據(jù)整合仍然面臨不少困難。比如，全市已完成數(shù)據(jù)調(diào)研的44家單位，數(shù)據(jù)存放在中央部委、省直廳局的分別有4家、13家。在具體協(xié)調(diào)過程中，有的單位不夠重視，不愿對(duì)接；有的單位雖然領(lǐng)導(dǎo)同意了，但相關(guān)處室以涉密等為由不落實(shí)。再如，很多服務(wù)商為維護(hù)自身利益，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各種理由拒絕對(duì)接數(shù)據(jù)，有的公司甚至借機(jī)索要高額費(fèi)用。所有這些問題，亟待從頂層設(shè)計(jì)和法律層面進(jìn)行破解。

從“物理集中”

到“化學(xué)變化”

從政務(wù)服務(wù)中心“實(shí)體大廳”到網(wǎng)上“虛擬大廳”，是一場深刻的行政效能革命。2015年1月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定著力規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為，李克強(qiáng)總理還鼓勵(lì)在改革中強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，強(qiáng)調(diào)“大多數(shù)審批事項(xiàng)都可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理”。亳州的探索也表明，這帶來了諸多紅利。

首先，辦事效率得以提升。對(duì)企業(yè)和居民而言，只有辦理那些必須現(xiàn)場抽血、拍照、驗(yàn)指紋的證件，才需要本人親自到行政服務(wù)中心辦理。而這些證件的辦理也可以直接到網(wǎng)上預(yù)約，避免了現(xiàn)場排隊(duì)帶來的精力消耗。安徽三義堂中藥飲片公司董事長黃天慈深有感觸地說，以前辦理企業(yè)的新設(shè)立手續(xù)，老跑冤枉路，費(fèi)錢又費(fèi)力；現(xiàn)在“網(wǎng)上審批解放了我”，到網(wǎng)上填寫表格、上傳資料，第二天就拿到營業(yè)執(zhí)照。對(duì)于工作人員而言，網(wǎng)上辦事大廳運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，減輕了錄入、接待、解答、資料匯總等工作負(fù)擔(dān)，點(diǎn)擊鼠標(biāo)就可以完成審核和審批工作，輕松完成了數(shù)倍于傳統(tǒng)方式的工作量。

其次，編制配置得以優(yōu)化。在安徽省地級(jí)市中，亳州機(jī)關(guān)事業(yè)編制數(shù)量最少，各單位一直都在高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。網(wǎng)上辦事大廳運(yùn)行以來，由于辦事效率大幅提升，原先在行政服務(wù)中心集中辦公的154名窗口人員已全部撤回原單位，轉(zhuǎn)而投入到市場運(yùn)行監(jiān)管和其他需要著力加強(qiáng)的工作中。比如，市農(nóng)委每年辦件量不到20件，若按以往慣例，必須派一人常駐政務(wù)服務(wù)中心，現(xiàn)在已無必要。再如，市政務(wù)服務(wù)中心、公共資源招投標(biāo)監(jiān)管局是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，目前政務(wù)服務(wù)中心主動(dòng)提出撤銷承擔(dān)政務(wù)服務(wù)中心大廳運(yùn)行的綜合服務(wù)科，并裁撤了相應(yīng)的行政編制，將主要精力放到公共資源交易的事中事后監(jiān)管。此舉開創(chuàng)了亳州建市以來部門主動(dòng)要求減少機(jī)構(gòu)和編制的先例，一時(shí)間被傳為美談。

2015年5月，市政務(wù)服務(wù)中心職能被劃為市政府信息局，為深度整合“實(shí)體大廳”、“虛擬大廳”埋下了伏筆。下一步，將建立與權(quán)力清單、網(wǎng)上運(yùn)行、績效管理三位一體的機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)而把每一個(gè)編制的效益釋放到最大限度。預(yù)計(jì)下半年，有望實(shí)現(xiàn)實(shí)體服務(wù)性窗口數(shù)量減少90%，實(shí)體窗口前臺(tái)工作人員減少70%，行政審批及辦事效率各提升一倍。

再次，尋租土壤得以鏟除。在傳統(tǒng)模式下，關(guān)系審批、人情辦事、暗箱操作、“吃拿卡要”，讓企業(yè)和居民叫苦不迭。通過網(wǎng)上辦事大廳，變“面對(duì)面審批”為“不見面審批”。通過電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)、全過程、可追溯的監(jiān)控，所有在網(wǎng)上運(yùn)行的行政權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)均留下痕跡，使監(jiān)察方式從事后監(jiān)察躍遷為事前、事中、事后監(jiān)察，從根本上鏟除了滋生權(quán)力設(shè)租尋租的現(xiàn)實(shí)土壤。同時(shí)，還可對(duì)超期限審批、違規(guī)審批及時(shí)進(jìn)行預(yù)警糾錯(cuò)，對(duì)各部門、各責(zé)任崗位一段時(shí)期內(nèi)的辦事效率、辦事效果進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，為實(shí)施績效評(píng)估提供了一個(gè)精確、量化的參考依據(jù)，從而“倒逼”各部門和工作人員從不作為、亂作為向積極主動(dòng)作為轉(zhuǎn)變。

（作者系國家行政學(xué)院博士研究生。感謝亳州市委改革辦的大力支持）