賀海峰

作為本屆政府的“當頭炮”，簡政放權(quán)改革已進入攻堅期。不容忽視的是，安徽省亳州市探索的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，已成為破解群眾“辦事難”、激發(fā)市場與社會活力的生動案例。

2015年6月18日，國家行政學(xué)院圍繞“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，舉辦了一場高規(guī)格的座談會。讓與會者意外的是，來自安徽省亳州市的一位官員應(yīng)邀介紹當?shù)靥剿鳌盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式、打造“為民服務(wù)全程代理”升級版的成效和經(jīng)驗。據(jù)稱，這項創(chuàng)新使企業(yè)和居民足不出戶即可辦證，有效破解了“門難進、臉難看、事難辦”問題，真正激發(fā)了市場與社會的活力。

推進網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)是一股世界性潮流，例如美國提出“以公眾需求為導(dǎo)向”，德國提出“讓數(shù)據(jù)而不是公民跑路”。本屆政府將簡政放權(quán)作為改革的“當頭炮”，在推動權(quán)責(zé)清單、網(wǎng)上服務(wù)等方面已取得不俗進展，但“合并打包”、“邊減邊增”、程序繁瑣、效率滯后等頑癥仍然比較突出。作為安徽省最年輕的地級市，亳州的改革探索無疑具有樣本價值。

從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑腿”

【場景一】李響、崔漫漫夫婦是譙城區(qū)趙莊村村民，現(xiàn)正在青海省瑪沁縣做生意。因急需辦理流動人口婚育證明，2015年3月，他們決定暫時放下手頭生意，準備千里迢迢趕回老家一趟?？墒?，家里的老人聽村干部講，現(xiàn)在可以直接在網(wǎng)上辦證。帶著幾分懷疑與僥幸，李響撥通了村部電話，并在代辦員的指導(dǎo)下，把辦證所需材料通過手機拍照，發(fā)送到代辦員郵箱。出乎他意料的是，半個月后，婚育證明就送到自己手中了。

【場景二】2014年12月，經(jīng)過前期多次洽談，上海必勝客公司決定到亳州投資開設(shè)一家餐廳。按照傳統(tǒng)流程，僅環(huán)境影響評價、環(huán)?？⒐を炇者@兩項審批，投資方工程部經(jīng)理韓鈺就需往返上海、亳州至少6-7趟，前后耗時至少25天。通過登錄網(wǎng)上辦事大廳，上海必勝客公司僅用4個工作日，就順利辦理完成兩次環(huán)保審批，相關(guān)批復(fù)均通過快遞郵寄到上?？偛?。

這兩個實例是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的生動寫照，揭示出“數(shù)據(jù)跑腿”給群眾辦事帶來的諸多便利。早在2000年，地級亳州市成立之初，群眾辦事“跑多個門、找多個人、辦一件事”，普遍遭遇到“門難進、臉難看、事難辦”等亂象，嚴重損害了政府的公信力。2001年，亳州組建市級行政服務(wù)中心，把群眾需求最多、最迫切的政務(wù)服務(wù)“物理集中”到一起，群眾辦事只需“進一個門、找多個人、辦多件事”。2007年，亳州創(chuàng)立為民服務(wù)全程代理制度，變“群眾跑腿”為“干部跑腿”。此項變革雖深得民心，但也衍生出不少問題：為民服務(wù)事項不系統(tǒng)、不全面；鎮(zhèn)村干部頻繁往返城鄉(xiāng)之間，人力、交通成本過于高昂；基層人手有限、任務(wù)繁重，為民服務(wù)可持續(xù)性難以保障。怎么辦？2014年，在全面深化改革的大背景下，亳州開始運用互聯(lián)網(wǎng)重塑政務(wù)服務(wù)，著力打造“為民服務(wù)全程代理”升級版。

從全國范圍看，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)可以分為三大基本模式：一是基于本級政府門戶網(wǎng)站，整合網(wǎng)上部門辦事服務(wù)。比如北京、上海、河南等地，門戶網(wǎng)站只是扮演導(dǎo)航員的角色，實質(zhì)上并未將相關(guān)辦事資源整合在統(tǒng)一平臺上；二是依托實體行政服務(wù)中心，建設(shè)本級網(wǎng)上政務(wù)中心。例如海南省政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站，提供辦理事項流程跟蹤、結(jié)果查詢功能，提升了用戶體驗和滿意度；三是實現(xiàn)省市縣多級聯(lián)動，搭建“一站式”辦事大廳。此種模式更有利于實現(xiàn)平臺集約化、服務(wù)標準化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學(xué)化，對公眾而言更能確保權(quán)力運行更透明、更規(guī)范，服務(wù)獲取和辦理更便捷。2012年，廣東最先采用這一模式，浙江、福建、安徽隨后相繼跟進。

據(jù)亳州市委改革辦劉佳朋介紹，當?shù)鼐W(wǎng)上辦事大廳的建設(shè)思路是：在功能上，突出“辦事”和“審批”，基本上囊括了個人、企業(yè)和社會組織用戶的所有辦事事項；在業(yè)務(wù)上，覆蓋所有具有行政審批職權(quán)和服務(wù)管理職責(zé)的政府部門；在范圍上，實現(xiàn)整個市域的全覆蓋，構(gòu)建市縣鎮(zhèn)村四級協(xié)同辦事體系。由此可見，亳州的探索不僅集合了模式二、模式三的雙重優(yōu)勢，實現(xiàn)了“24小時在線辦事、360度為民服務(wù)”，而且在每個村（社區(qū)）都設(shè)置了代辦點，所有居民“足不出村、足不出戶”都可以辦成事。

如此高難度動作，何處尋找突破口？

從“合并打包”

到“最小顆粒”

亳州面臨的首要任務(wù)，是如何全面清理行政審批事項，進而與網(wǎng)上辦事大廳入駐事項相銜接。對此，市委、市政府態(tài)度很明確：堅決避免“數(shù)字游戲”，按“最小顆粒度”標準徹底摸清家底，將各部門、各縣區(qū)的審批權(quán)責(zé)事項細化到最小子項，“直到不能繼續(xù)分解下去為止”。

這正是亳州最具價值的探索。2013年以來，新一屆中央政府將簡政放權(quán)作為改革的“當頭炮”，各地清理行政審批事項的積極性隨之高漲。但在具體操作環(huán)節(jié)，“合并打包”、“邊減邊增”現(xiàn)象屢見不鮮，實際數(shù)量并沒有減少那么多，很多地方反而演變出新一輪“數(shù)字游戲”，給老百姓帶來的紅利必然會打折扣。僅以亳州為例，2014年底，三縣一區(qū)自行申報的行政權(quán)力事項總數(shù)，分別為2739項、2874項、3254項、2955項。同為亳州下轄縣區(qū)，同處一個制度環(huán)境，權(quán)力居然相差了515項，無論如何都解釋不通。一位市領(lǐng)導(dǎo)曾就此發(fā)問：“減少的那些權(quán)力，最后都去哪兒了？”為了更精準地與網(wǎng)上辦事大廳入駐事項相對應(yīng)，2015年初，亳州進一步開展了權(quán)力清單“回頭看”工作，對已公布的權(quán)力清單進行細化和“最小顆?；备脑臁?/p>

亳州市法制辦的慕朝春，受命成為“回頭看”的操盤手之一。市領(lǐng)導(dǎo)曾當面叮囑，這次“最小顆?；备脑?，不追求數(shù)字上的“漂亮、轟動”，不坐等各部門、各縣區(qū)自行申報，而是以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)為依據(jù)，“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，對全市三級政府正在行使的行政權(quán)力事項、公共服務(wù)事項、行政收費事項進行全面梳理，確保實現(xiàn)全覆蓋、無遺漏，一網(wǎng)打盡；權(quán)力事項必須細化、清晰、系統(tǒng)、全面，不得進行合并、疊加，確保每項行政權(quán)力能夠獨立運行；凡經(jīng)論證能上網(wǎng)運行的事項，全部放到網(wǎng)上辦事大廳公開運行，并對每個環(huán)節(jié)跟蹤督查督辦。

值得注意的是，將具有審批特性的公共服務(wù)事項、行政收費事項悉數(shù)納入其中，是亳州改革的一個亮點。在現(xiàn)階段，各地政府部門面向公民、法人和其他組織提供的公共服務(wù)，往往以登記、年檢、年審、備案、認定等各種名義存在，名目眾多、標準不一、程序繁瑣，甚至互為前置條件，嚴重制約了經(jīng)濟和社會發(fā)展。如不堅決進行清理規(guī)范，那些被精簡和取消的行政許可、非行政許可事項，很可能改頭換面，以公共服務(wù)的名義繼續(xù)存在。

據(jù)亳州市編辦副調(diào)研員戴勁松介紹，最初工作組一直在摸索，不知能推進到什么程度，但慢慢就悟出很多門道。比如流浪犬的管理收容，到底該由哪個部門具體負責(zé)？從理論層面看，畜牧獸醫(yī)、衛(wèi)生部門、公安部門、綜合執(zhí)法大隊貌似都有責(zé)任，但在實踐中卻往往相互扯皮、無人問津。經(jīng)過一番論證，現(xiàn)在搞清楚了，就由公安部門牽頭管理。有時看似一個權(quán)力，實際隱藏了很多項權(quán)力。以工商部門的工商登記權(quán)為例，如果搬到網(wǎng)上辦事大廳，按照內(nèi)外資企業(yè)進一步細分，可分解為企業(yè)變更、企業(yè)備案等200多項權(quán)力。

2015年6月，亳州已全部完成權(quán)力清單、責(zé)任清單、公共服務(wù)清單、行政收費清單的“最小顆?；备脑欤瑥亩_保權(quán)力清單中行政許可、確認、備案、驗收等七類權(quán)力和公共服務(wù)事項都能在網(wǎng)上得以實現(xiàn)。市級層面，梳理出行政權(quán)力10305項、公共服務(wù)501項、行政收費234項。縣區(qū)層面，梳理出行政權(quán)力8673項、公共服務(wù)357項、行政收費89項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，也分為鄉(xiāng)、普通鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)、街道辦事處四類進行了清理。隨后，在安徽省率先公布了“四張清單”、運行流程圖和廉政風(fēng)險點。目前，市縣鎮(zhèn)村四級可網(wǎng)上辦理的七類權(quán)力和公共服務(wù)事項6669項，已全部實現(xiàn)網(wǎng)上運行。

從“信息孤島”到“數(shù)據(jù)共享”

建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，并不是簡單地將“四張清單”事項原封不動地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是對傳統(tǒng)的政府管理架構(gòu)進行重塑，對傳統(tǒng)的行政審批流程進行再造，最終使之數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。為此，亳州不僅成立了市政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，將市政府信息辦升格為市信息局，還聘請了國內(nèi)知名電子政務(wù)企業(yè)科大訊飛公司，與職能部門、事業(yè)單位、廠礦企業(yè)、中介組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層村組等共同研發(fā)權(quán)力運行系統(tǒng)。

網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的靈魂，是信息資源整合共享；而信息資源共享的核心，則是信息化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享。按照預(yù)先設(shè)計，全市設(shè)立一個網(wǎng)上辦事大廳，市直、開發(fā)區(qū)和每個縣區(qū)分別設(shè)立一個廳；全市建設(shè)統(tǒng)一的服務(wù)門戶、后臺支撐和網(wǎng)上繳費系統(tǒng)，各縣區(qū)廳與市直廳界面風(fēng)格一致、雙向鏈接暢通、用戶體驗相同。整合市直部門所有數(shù)據(jù)信息，建立人口數(shù)據(jù)庫、法人數(shù)據(jù)庫和電子證照數(shù)據(jù)庫，并與網(wǎng)上辦事大廳集成關(guān)聯(lián)、實時抓取、實時比對。如此一來，企業(yè)和居民只需通過身份認證，輸入身份信息，即可調(diào)取相關(guān)證照及資料信息；部門可對當事人的具體情況進行查詢、調(diào)閱、審查、核實和確認，涉及多部門辦理的事項，各部門之間可進行并聯(lián)審批和服務(wù)。

正所謂“三分技術(shù)、七分管理”，由于牽涉到大量利益調(diào)整，整個過程推動起來頗費周折。一是“信息孤島”大量存在。信息資源來源各不相同，設(shè)計標準相互獨立，有的部門自身業(yè)務(wù)系統(tǒng)甚至都難共享，比如司法、公安系統(tǒng)分別存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)達13個、12個，而且無法互聯(lián)互通，形成的數(shù)據(jù)無法共享。二是資源整合壁壘重重。比如全市登記備案的信息系統(tǒng)多達111個，分散在52家單位。不同程度存在信息資源部門化、部門資源利益化、利益產(chǎn)權(quán)個人化問題，“部門壁壘”難以打破。三是建設(shè)主體各不相同。有些部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)由國家或省級統(tǒng)一建設(shè)，有的則是市級部門自行研發(fā)。即使是同一部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，也分別由不同的軟件服務(wù)商開發(fā)，給數(shù)據(jù)整合帶來了很大困難。

在市委、市政府的強力推動下，經(jīng)過數(shù)百人歷時數(shù)月的晝夜攻關(guān)，亳州市網(wǎng)上辦事大廳于2014年12月1日正式上線運行。通過建立數(shù)據(jù)整合標準體系，將公安、工商等44家部門6.5億條數(shù)據(jù)整合到“亳州市數(shù)據(jù)中心”，構(gòu)建了人口數(shù)據(jù)庫、法人數(shù)據(jù)庫和電子證照數(shù)據(jù)庫；全市數(shù)據(jù)運行維護，僅需一個云計算數(shù)據(jù)中心、一個運行維護團隊，實現(xiàn)了一數(shù)一源、動態(tài)共享，保障了信息的即時性和準確性。一個極具代表性的實例是，在申報二孩生育證時，系統(tǒng)會自動識別用戶身份證號，并以此為準調(diào)取個人計生、公安、民政等信息填入對應(yīng)表單中，申報時間從20多分鐘縮減到2分鐘。截至目前，網(wǎng)上辦事大廳平均每天辦件量2800多件，累計辦結(jié)公眾申報事項80多萬件，公眾滿意率高達99%以上。

不過，亳州市信息局局長王宇承認，數(shù)據(jù)整合仍然面臨不少困難。比如，全市已完成數(shù)據(jù)調(diào)研的44家單位，數(shù)據(jù)存放在中央部委、省直廳局的分別有4家、13家。在具體協(xié)調(diào)過程中，有的單位不夠重視，不愿對接；有的單位雖然領(lǐng)導(dǎo)同意了，但相關(guān)處室以涉密等為由不落實。再如，很多服務(wù)商為維護自身利益，以知識產(chǎn)權(quán)等各種理由拒絕對接數(shù)據(jù)，有的公司甚至借機索要高額費用。所有這些問題，亟待從頂層設(shè)計和法律層面進行破解。

從“物理集中”

到“化學(xué)變化”

從政務(wù)服務(wù)中心“實體大廳”到網(wǎng)上“虛擬大廳”，是一場深刻的行政效能革命。2015年1月，國務(wù)院常務(wù)會議決定著力規(guī)范和改進行政審批行為，李克強總理還鼓勵在改革中強化互聯(lián)網(wǎng)思維，強調(diào)“大多數(shù)審批事項都可以實現(xiàn)網(wǎng)上辦理”。亳州的探索也表明，這帶來了諸多紅利。

首先，辦事效率得以提升。對企業(yè)和居民而言，只有辦理那些必須現(xiàn)場抽血、拍照、驗指紋的證件，才需要本人親自到行政服務(wù)中心辦理。而這些證件的辦理也可以直接到網(wǎng)上預(yù)約，避免了現(xiàn)場排隊帶來的精力消耗。安徽三義堂中藥飲片公司董事長黃天慈深有感觸地說，以前辦理企業(yè)的新設(shè)立手續(xù)，老跑冤枉路，費錢又費力；現(xiàn)在“網(wǎng)上審批解放了我”，到網(wǎng)上填寫表格、上傳資料，第二天就拿到營業(yè)執(zhí)照。對于工作人員而言，網(wǎng)上辦事大廳運用現(xiàn)代信息技術(shù)，減輕了錄入、接待、解答、資料匯總等工作負擔(dān)，點擊鼠標就可以完成審核和審批工作，輕松完成了數(shù)倍于傳統(tǒng)方式的工作量。

其次，編制配置得以優(yōu)化。在安徽省地級市中，亳州機關(guān)事業(yè)編制數(shù)量最少，各單位一直都在高負荷運轉(zhuǎn)。網(wǎng)上辦事大廳運行以來，由于辦事效率大幅提升，原先在行政服務(wù)中心集中辦公的154名窗口人員已全部撤回原單位，轉(zhuǎn)而投入到市場運行監(jiān)管和其他需要著力加強的工作中。比如，市農(nóng)委每年辦件量不到20件，若按以往慣例，必須派一人常駐政務(wù)服務(wù)中心，現(xiàn)在已無必要。再如，市政務(wù)服務(wù)中心、公共資源招投標監(jiān)管局是一個機構(gòu)、兩塊牌子，目前政務(wù)服務(wù)中心主動提出撤銷承擔(dān)政務(wù)服務(wù)中心大廳運行的綜合服務(wù)科，并裁撤了相應(yīng)的行政編制，將主要精力放到公共資源交易的事中事后監(jiān)管。此舉開創(chuàng)了亳州建市以來部門主動要求減少機構(gòu)和編制的先例，一時間被傳為美談。

2015年5月，市政務(wù)服務(wù)中心職能被劃為市政府信息局，為深度整合“實體大廳”、“虛擬大廳”埋下了伏筆。下一步，將建立與權(quán)力清單、網(wǎng)上運行、績效管理三位一體的機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機制，進而把每一個編制的效益釋放到最大限度。預(yù)計下半年，有望實現(xiàn)實體服務(wù)性窗口數(shù)量減少90%，實體窗口前臺工作人員減少70%，行政審批及辦事效率各提升一倍。

再次，尋租土壤得以鏟除。在傳統(tǒng)模式下，關(guān)系審批、人情辦事、暗箱操作、“吃拿卡要”，讓企業(yè)和居民叫苦不迭。通過網(wǎng)上辦事大廳，變“面對面審批”為“不見面審批”。通過電子監(jiān)察系統(tǒng)，對權(quán)力運行進行實時、全過程、可追溯的監(jiān)控，所有在網(wǎng)上運行的行政權(quán)力和服務(wù)事項均留下痕跡，使監(jiān)察方式從事后監(jiān)察躍遷為事前、事中、事后監(jiān)察，從根本上鏟除了滋生權(quán)力設(shè)租尋租的現(xiàn)實土壤。同時，還可對超期限審批、違規(guī)審批及時進行預(yù)警糾錯，對各部門、各責(zé)任崗位一段時期內(nèi)的辦事效率、辦事效果進行大數(shù)據(jù)分析，為實施績效評估提供了一個精確、量化的參考依據(jù)，從而“倒逼”各部門和工作人員從不作為、亂作為向積極主動作為轉(zhuǎn)變。

（作者系國家行政學(xué)院博士研究生。感謝亳州市委改革辦的大力支持）