賀海峰

作為本屆政府的“當頭炮”，簡政放權改革已進入攻堅期。不容忽視的是，安徽省亳州市探索的“互聯(lián)網+政務服務”，已成為破解群眾“辦事難”、激發(fā)市場與社會活力的生動案例。

2015年6月18日，國家行政學院圍繞“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”，舉辦了一場高規(guī)格的座談會。讓與會者意外的是，來自安徽省亳州市的一位官員應邀介紹當地探索“互聯(lián)網+政務服務”新模式、打造“為民服務全程代理”升級版的成效和經驗。據稱，這項創(chuàng)新使企業(yè)和居民足不出戶即可辦證，有效破解了“門難進、臉難看、事難辦”問題，真正激發(fā)了市場與社會的活力。

推進網上政務服務是一股世界性潮流，例如美國提出“以公眾需求為導向”，德國提出“讓數據而不是公民跑路”。本屆政府將簡政放權作為改革的“當頭炮”，在推動權責清單、網上服務等方面已取得不俗進展，但“合并打包”、“邊減邊增”、程序繁瑣、效率滯后等頑癥仍然比較突出。作為安徽省最年輕的地級市，亳州的改革探索無疑具有樣本價值。

從“群眾跑腿”到“數據跑腿”

【場景一】李響、崔漫漫夫婦是譙城區(qū)趙莊村村民，現(xiàn)正在青海省瑪沁縣做生意。因急需辦理流動人口婚育證明，2015年3月，他們決定暫時放下手頭生意，準備千里迢迢趕回老家一趟?？墒?，家里的老人聽村干部講，現(xiàn)在可以直接在網上辦證。帶著幾分懷疑與僥幸，李響撥通了村部電話，并在代辦員的指導下，把辦證所需材料通過手機拍照，發(fā)送到代辦員郵箱。出乎他意料的是，半個月后，婚育證明就送到自己手中了。

【場景二】2014年12月，經過前期多次洽談，上海必勝客公司決定到亳州投資開設一家餐廳。按照傳統(tǒng)流程，僅環(huán)境影響評價、環(huán)?？⒐を炇者@兩項審批，投資方工程部經理韓鈺就需往返上海、亳州至少6-7趟，前后耗時至少25天。通過登錄網上辦事大廳，上海必勝客公司僅用4個工作日，就順利辦理完成兩次環(huán)保審批，相關批復均通過快遞郵寄到上?？偛?。

這兩個實例是“互聯(lián)網+政務服務”的生動寫照，揭示出“數據跑腿”給群眾辦事帶來的諸多便利。早在2000年，地級亳州市成立之初，群眾辦事“跑多個門、找多個人、辦一件事”，普遍遭遇到“門難進、臉難看、事難辦”等亂象，嚴重損害了政府的公信力。2001年，亳州組建市級行政服務中心，把群眾需求最多、最迫切的政務服務“物理集中”到一起，群眾辦事只需“進一個門、找多個人、辦多件事”。2007年，亳州創(chuàng)立為民服務全程代理制度，變“群眾跑腿”為“干部跑腿”。此項變革雖深得民心，但也衍生出不少問題：為民服務事項不系統(tǒng)、不全面；鎮(zhèn)村干部頻繁往返城鄉(xiāng)之間，人力、交通成本過于高昂；基層人手有限、任務繁重，為民服務可持續(xù)性難以保障。怎么辦？2014年，在全面深化改革的大背景下，亳州開始運用互聯(lián)網重塑政務服務，著力打造“為民服務全程代理”升級版。

從全國范圍看，網上政務服務可以分為三大基本模式：一是基于本級政府門戶網站，整合網上部門辦事服務。比如北京、上海、河南等地，門戶網站只是扮演導航員的角色，實質上并未將相關辦事資源整合在統(tǒng)一平臺上；二是依托實體行政服務中心，建設本級網上政務中心。例如海南省政務服務中心網站，提供辦理事項流程跟蹤、結果查詢功能，提升了用戶體驗和滿意度；三是實現(xiàn)省市縣多級聯(lián)動，搭建“一站式”辦事大廳。此種模式更有利于實現(xiàn)平臺集約化、服務標準化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學化，對公眾而言更能確保權力運行更透明、更規(guī)范，服務獲取和辦理更便捷。2012年，廣東最先采用這一模式，浙江、福建、安徽隨后相繼跟進。

據亳州市委改革辦劉佳朋介紹，當地網上辦事大廳的建設思路是：在功能上，突出“辦事”和“審批”，基本上囊括了個人、企業(yè)和社會組織用戶的所有辦事事項；在業(yè)務上，覆蓋所有具有行政審批職權和服務管理職責的政府部門；在范圍上，實現(xiàn)整個市域的全覆蓋，構建市縣鎮(zhèn)村四級協(xié)同辦事體系。由此可見，亳州的探索不僅集合了模式二、模式三的雙重優(yōu)勢，實現(xiàn)了“24小時在線辦事、360度為民服務”，而且在每個村（社區(qū)）都設置了代辦點，所有居民“足不出村、足不出戶”都可以辦成事。

如此高難度動作，何處尋找突破口？

從“合并打包”

到“最小顆?！?/p>

亳州面臨的首要任務，是如何全面清理行政審批事項，進而與網上辦事大廳入駐事項相銜接。對此，市委、市政府態(tài)度很明確：堅決避免“數字游戲”，按“最小顆粒度”標準徹底摸清家底，將各部門、各縣區(qū)的審批權責事項細化到最小子項，“直到不能繼續(xù)分解下去為止”。

這正是亳州最具價值的探索。2013年以來，新一屆中央政府將簡政放權作為改革的“當頭炮”，各地清理行政審批事項的積極性隨之高漲。但在具體操作環(huán)節(jié)，“合并打包”、“邊減邊增”現(xiàn)象屢見不鮮，實際數量并沒有減少那么多，很多地方反而演變出新一輪“數字游戲”，給老百姓帶來的紅利必然會打折扣。僅以亳州為例，2014年底，三縣一區(qū)自行申報的行政權力事項總數，分別為2739項、2874項、3254項、2955項。同為亳州下轄縣區(qū)，同處一個制度環(huán)境，權力居然相差了515項，無論如何都解釋不通。一位市領導曾就此發(fā)問：“減少的那些權力，最后都去哪兒了？”為了更精準地與網上辦事大廳入駐事項相對應，2015年初，亳州進一步開展了權力清單“回頭看”工作，對已公布的權力清單進行細化和“最小顆粒化”改造。

亳州市法制辦的慕朝春，受命成為“回頭看”的操盤手之一。市領導曾當面叮囑，這次“最小顆?；备脑欤蛔非髷底稚系摹捌?、轟動”，不坐等各部門、各縣區(qū)自行申報，而是以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)為依據，“法無授權不可為、法定職責必須為”，對全市三級政府正在行使的行政權力事項、公共服務事項、行政收費事項進行全面梳理，確保實現(xiàn)全覆蓋、無遺漏，一網打盡；權力事項必須細化、清晰、系統(tǒng)、全面，不得進行合并、疊加，確保每項行政權力能夠獨立運行；凡經論證能上網運行的事項，全部放到網上辦事大廳公開運行，并對每個環(huán)節(jié)跟蹤督查督辦。

值得注意的是，將具有審批特性的公共服務事項、行政收費事項悉數納入其中，是亳州改革的一個亮點。在現(xiàn)階段，各地政府部門面向公民、法人和其他組織提供的公共服務，往往以登記、年檢、年審、備案、認定等各種名義存在，名目眾多、標準不一、程序繁瑣，甚至互為前置條件，嚴重制約了經濟和社會發(fā)展。如不堅決進行清理規(guī)范，那些被精簡和取消的行政許可、非行政許可事項，很可能改頭換面，以公共服務的名義繼續(xù)存在。

據亳州市編辦副調研員戴勁松介紹，最初工作組一直在摸索，不知能推進到什么程度，但慢慢就悟出很多門道。比如流浪犬的管理收容，到底該由哪個部門具體負責？從理論層面看，畜牧獸醫(yī)、衛(wèi)生部門、公安部門、綜合執(zhí)法大隊貌似都有責任，但在實踐中卻往往相互扯皮、無人問津。經過一番論證，現(xiàn)在搞清楚了，就由公安部門牽頭管理。有時看似一個權力，實際隱藏了很多項權力。以工商部門的工商登記權為例，如果搬到網上辦事大廳，按照內外資企業(yè)進一步細分，可分解為企業(yè)變更、企業(yè)備案等200多項權力。

2015年6月，亳州已全部完成權力清單、責任清單、公共服務清單、行政收費清單的“最小顆粒化”改造，從而確保權力清單中行政許可、確認、備案、驗收等七類權力和公共服務事項都能在網上得以實現(xiàn)。市級層面，梳理出行政權力10305項、公共服務501項、行政收費234項。縣區(qū)層面，梳理出行政權力8673項、公共服務357項、行政收費89項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，也分為鄉(xiāng)、普通鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)、街道辦事處四類進行了清理。隨后，在安徽省率先公布了“四張清單”、運行流程圖和廉政風險點。目前，市縣鎮(zhèn)村四級可網上辦理的七類權力和公共服務事項6669項，已全部實現(xiàn)網上運行。

從“信息孤島”到“數據共享”

建設網上辦事大廳，并不是簡單地將“四張清單”事項原封不動地搬到互聯(lián)網上，而是對傳統(tǒng)的政府管理架構進行重塑，對傳統(tǒng)的行政審批流程進行再造，最終使之數字化、網絡化。為此，亳州不僅成立了市政務服務信息化建設領導小組，將市政府信息辦升格為市信息局，還聘請了國內知名電子政務企業(yè)科大訊飛公司，與職能部門、事業(yè)單位、廠礦企業(yè)、中介組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層村組等共同研發(fā)權力運行系統(tǒng)。

網上政務服務的靈魂，是信息資源整合共享；而信息資源共享的核心，則是信息化基礎數據的共享。按照預先設計，全市設立一個網上辦事大廳，市直、開發(fā)區(qū)和每個縣區(qū)分別設立一個廳；全市建設統(tǒng)一的服務門戶、后臺支撐和網上繳費系統(tǒng)，各縣區(qū)廳與市直廳界面風格一致、雙向鏈接暢通、用戶體驗相同。整合市直部門所有數據信息，建立人口數據庫、法人數據庫和電子證照數據庫，并與網上辦事大廳集成關聯(lián)、實時抓取、實時比對。如此一來，企業(yè)和居民只需通過身份認證，輸入身份信息，即可調取相關證照及資料信息；部門可對當事人的具體情況進行查詢、調閱、審查、核實和確認，涉及多部門辦理的事項，各部門之間可進行并聯(lián)審批和服務。

正所謂“三分技術、七分管理”，由于牽涉到大量利益調整，整個過程推動起來頗費周折。一是“信息孤島”大量存在。信息資源來源各不相同，設計標準相互獨立，有的部門自身業(yè)務系統(tǒng)甚至都難共享，比如司法、公安系統(tǒng)分別存在業(yè)務系統(tǒng)達13個、12個，而且無法互聯(lián)互通，形成的數據無法共享。二是資源整合壁壘重重。比如全市登記備案的信息系統(tǒng)多達111個，分散在52家單位。不同程度存在信息資源部門化、部門資源利益化、利益產權個人化問題，“部門壁壘”難以打破。三是建設主體各不相同。有些部門業(yè)務系統(tǒng)由國家或省級統(tǒng)一建設，有的則是市級部門自行研發(fā)。即使是同一部門的業(yè)務系統(tǒng)，也分別由不同的軟件服務商開發(fā)，給數據整合帶來了很大困難。

在市委、市政府的強力推動下，經過數百人歷時數月的晝夜攻關，亳州市網上辦事大廳于2014年12月1日正式上線運行。通過建立數據整合標準體系，將公安、工商等44家部門6.5億條數據整合到“亳州市數據中心”，構建了人口數據庫、法人數據庫和電子證照數據庫；全市數據運行維護，僅需一個云計算數據中心、一個運行維護團隊，實現(xiàn)了一數一源、動態(tài)共享，保障了信息的即時性和準確性。一個極具代表性的實例是，在申報二孩生育證時，系統(tǒng)會自動識別用戶身份證號，并以此為準調取個人計生、公安、民政等信息填入對應表單中，申報時間從20多分鐘縮減到2分鐘。截至目前，網上辦事大廳平均每天辦件量2800多件，累計辦結公眾申報事項80多萬件，公眾滿意率高達99%以上。

不過，亳州市信息局局長王宇承認，數據整合仍然面臨不少困難。比如，全市已完成數據調研的44家單位，數據存放在中央部委、省直廳局的分別有4家、13家。在具體協(xié)調過程中，有的單位不夠重視，不愿對接；有的單位雖然領導同意了，但相關處室以涉密等為由不落實。再如，很多服務商為維護自身利益，以知識產權等各種理由拒絕對接數據，有的公司甚至借機索要高額費用。所有這些問題，亟待從頂層設計和法律層面進行破解。

從“物理集中”

到“化學變化”

從政務服務中心“實體大廳”到網上“虛擬大廳”，是一場深刻的行政效能革命。2015年1月，國務院常務會議決定著力規(guī)范和改進行政審批行為，李克強總理還鼓勵在改革中強化互聯(lián)網思維，強調“大多數審批事項都可以實現(xiàn)網上辦理”。亳州的探索也表明，這帶來了諸多紅利。

首先，辦事效率得以提升。對企業(yè)和居民而言，只有辦理那些必須現(xiàn)場抽血、拍照、驗指紋的證件，才需要本人親自到行政服務中心辦理。而這些證件的辦理也可以直接到網上預約，避免了現(xiàn)場排隊帶來的精力消耗。安徽三義堂中藥飲片公司董事長黃天慈深有感觸地說，以前辦理企業(yè)的新設立手續(xù)，老跑冤枉路，費錢又費力；現(xiàn)在“網上審批解放了我”，到網上填寫表格、上傳資料，第二天就拿到營業(yè)執(zhí)照。對于工作人員而言，網上辦事大廳運用現(xiàn)代信息技術，減輕了錄入、接待、解答、資料匯總等工作負擔，點擊鼠標就可以完成審核和審批工作，輕松完成了數倍于傳統(tǒng)方式的工作量。

其次，編制配置得以優(yōu)化。在安徽省地級市中，亳州機關事業(yè)編制數量最少，各單位一直都在高負荷運轉。網上辦事大廳運行以來，由于辦事效率大幅提升，原先在行政服務中心集中辦公的154名窗口人員已全部撤回原單位，轉而投入到市場運行監(jiān)管和其他需要著力加強的工作中。比如，市農委每年辦件量不到20件，若按以往慣例，必須派一人常駐政務服務中心，現(xiàn)在已無必要。再如，市政務服務中心、公共資源招投標監(jiān)管局是一個機構、兩塊牌子，目前政務服務中心主動提出撤銷承擔政務服務中心大廳運行的綜合服務科，并裁撤了相應的行政編制，將主要精力放到公共資源交易的事中事后監(jiān)管。此舉開創(chuàng)了亳州建市以來部門主動要求減少機構和編制的先例，一時間被傳為美談。

2015年5月，市政務服務中心職能被劃為市政府信息局，為深度整合“實體大廳”、“虛擬大廳”埋下了伏筆。下一步，將建立與權力清單、網上運行、績效管理三位一體的機構編制動態(tài)調整機制，進而把每一個編制的效益釋放到最大限度。預計下半年，有望實現(xiàn)實體服務性窗口數量減少90%，實體窗口前臺工作人員減少70%，行政審批及辦事效率各提升一倍。

再次，尋租土壤得以鏟除。在傳統(tǒng)模式下，關系審批、人情辦事、暗箱操作、“吃拿卡要”，讓企業(yè)和居民叫苦不迭。通過網上辦事大廳，變“面對面審批”為“不見面審批”。通過電子監(jiān)察系統(tǒng)，對權力運行進行實時、全過程、可追溯的監(jiān)控，所有在網上運行的行政權力和服務事項均留下痕跡，使監(jiān)察方式從事后監(jiān)察躍遷為事前、事中、事后監(jiān)察，從根本上鏟除了滋生權力設租尋租的現(xiàn)實土壤。同時，還可對超期限審批、違規(guī)審批及時進行預警糾錯，對各部門、各責任崗位一段時期內的辦事效率、辦事效果進行大數據分析，為實施績效評估提供了一個精確、量化的參考依據，從而“倒逼”各部門和工作人員從不作為、亂作為向積極主動作為轉變。

（作者系國家行政學院博士研究生。感謝亳州市委改革辦的大力支持）