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        鄉(xiāng)村治理10年變奏

        2015-09-10 07:22:44王運(yùn)寶
        決策 2015年9期
        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部農(nóng)技公共服務(wù)

        王運(yùn)寶

        “全能型、千斤頂、一顆強(qiáng)大的心”,這三個(gè)關(guān)鍵詞成為刻畫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象時(shí),被提及次數(shù)最多的用語(yǔ)。10年前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中的工作人員為分流而焦灼;今天,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力建設(shè),成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

        時(shí)隔10年,再次回到湖北省橫溝橋鎮(zhèn)時(shí),和諧號(hào)動(dòng)車組已經(jīng)通到了鎮(zhèn)上;與10年前從武漢坐中巴車到鎮(zhèn)上相比,便利性與舒適性都是天壤之別。坐在動(dòng)車組上,頭腦中一直在回旋一個(gè)問(wèn)題:10年了,橫溝橋會(huì)發(fā)生哪些改變?

        作為當(dāng)年的“鄉(xiāng)改范本”,本刊曾于2005年3月深入橫溝橋,記錄下當(dāng)時(shí)走在全國(guó)前列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。與橫溝橋鎮(zhèn)同時(shí)出現(xiàn)在《決策》雜志上的,還有安徽省明光市澗溪鎮(zhèn)。10年來(lái),我們始終沒(méi)有忘記這些曾經(jīng)踏足過(guò)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),一直在關(guān)注著它們的發(fā)展。2015年8月中旬,當(dāng)重新走在橫溝橋和澗溪鎮(zhèn)的大街上時(shí),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)演變的感觸,一股股涌來(lái)。

        同樣持續(xù)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的,還有一群雙腳踏在泥土上的專家學(xué)者,在武漢,本刊記者分別與他們面對(duì)面,既是回顧10年的研究,更是前瞻未來(lái)的走向。

        當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的所思所想與專家學(xué)者的觀察分析匯集在一起時(shí),鄉(xiāng)村治理的10年圖景,再次在《決策》上漸次展開(kāi)。

        “老三問(wèn)”到“新三問(wèn)”

        “錢從哪里來(lái),人往哪里去,鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么干”,這是2005年,擺在全國(guó)4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面前的三大難題,也是當(dāng)時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)無(wú)法回避的三個(gè)問(wèn)題。雖然已經(jīng)過(guò)去了10年,當(dāng)年的“改革操盤手”、時(shí)任咸安區(qū)委書記、現(xiàn)任湖北省社科院院長(zhǎng)宋亞平,依然印象深刻,“這三個(gè)問(wèn)題壓得我們抬不起頭來(lái),一天到晚想著這三個(gè)問(wèn)題?!?/p>

        而當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,正是為破解這三個(gè)難題在尋找答案。此后的10年里,隨著宏觀環(huán)境的改變,問(wèn)題的內(nèi)容和實(shí)質(zhì),都在發(fā)生改變,尤其是2006年,全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅,成為鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

        綜合來(lái)看,從收錢到發(fā)錢、從管理到服務(wù),長(zhǎng)期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三大難題,在表現(xiàn)形式和內(nèi)涵上都發(fā)生了改變,可以概括為“新三問(wèn)”,即“錢從哪里來(lái)、人從哪里來(lái)、公共服務(wù)怎么干”。

        農(nóng)業(yè)稅免除后,在“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題上,中央和省市縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了一個(gè)穩(wěn)定收入的制度性渠道。這對(duì)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō),尤為重要。宋亞平以湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例說(shuō):“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)得到了保障,有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有盈余,可以用‘過(guò)得挺舒服’來(lái)形容。”

        但硬幣總有另一面,“只要干事就會(huì)缺錢”,這是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)面對(duì)面時(shí),屢次提及的話題?,F(xiàn)在普遍的反映是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決了,但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上,依然是缺錢。

        相對(duì)于錢的問(wèn)題,“公共服務(wù)怎么干”的新問(wèn)題,10年來(lái)變得越來(lái)越迫切。因?yàn)檫M(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”后發(fā)現(xiàn),許多困境并沒(méi)有在農(nóng)業(yè)稅全免后自動(dòng)消失,有些問(wèn)題甚至變得更加復(fù)雜,

        采訪中,從湖北橫溝橋到安徽澗溪鎮(zhèn),農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、水利等直接面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“最后一公里”的站所服務(wù)中心負(fù)責(zé)人一致表示,現(xiàn)在對(duì)公共服務(wù)的需求,是越來(lái)越多了?!稗r(nóng)村居民服務(wù)需求更加多樣化,而公共服務(wù)能力建設(shè)滯后,社會(huì)事業(yè)發(fā)展也缺少規(guī)劃?!边@個(gè)矛盾成為采訪中共同的聲音。

        如何化解矛盾?身處服務(wù)一線的基層干部總結(jié)說(shuō):“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的提供,一是方式方法的創(chuàng)新,二是人力資源的保障?!逼渲?,人手不足成為所有問(wèn)題的癥結(jié)所在。

        概括起來(lái)說(shuō),從“老三問(wèn)”到“新三問(wèn)”,人的問(wèn)題一直是最集中的節(jié)點(diǎn)。不管是10年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,還是現(xiàn)在的公共服務(wù),“錢”和“事”都是圍繞著“人”來(lái)展開(kāi)的。

        癥結(jié)是“人”的問(wèn)題

        “全能型、千斤頂、一顆強(qiáng)大的心”,這三個(gè)關(guān)鍵詞成為刻畫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象時(shí),被提及次數(shù)最多的用語(yǔ)。10年前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中的工作人員為分流而焦灼;今天,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力建設(shè),成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

        梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的來(lái)源,目前主要有三種,一是每年的公務(wù)員招考,二是選調(diào)生,三是從優(yōu)秀村干部中選拔。在這三個(gè)群體中,年輕公務(wù)員和選調(diào)生難以扎根基層,已經(jīng)成為一大顯性問(wèn)題,也是集中反映的一個(gè)問(wèn)題。

        對(duì)招考到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕公務(wù)員來(lái)說(shuō),他們都是從大城市的高等院校畢業(yè)的,來(lái)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后的落差,對(duì)他們?cè)斐闪藰O大的沖擊。在湖北省,很多年輕公務(wù)員都是從985、211院校畢業(yè)后參加公務(wù)員考試,從武漢來(lái)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的,生活環(huán)境與生活方式都需要轉(zhuǎn)換?!叭绻睫r(nóng)戶家里去說(shuō)普通話,農(nóng)民群眾會(huì)認(rèn)為是在打官腔?!币晃恍氯肼毜摹?0后”公務(wù)員告訴《決策》。

        在這個(gè)過(guò)程中,一方面是融入的過(guò)程很辛苦,另一方面是上級(jí)單位的抽調(diào),對(duì)年輕公務(wù)員和選調(diào)生來(lái)說(shuō),這兩種力量始終在推動(dòng)和影響著他們,進(jìn)而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。

        鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的繁重,也是造成年輕公務(wù)員流動(dòng)快的重要因素之一?!吧厦媲Ц€,下面一根針”是形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí),使用頻率最高的一句話。但這僅僅是“對(duì)上”的一部分,直接“對(duì)下”的群眾工作,更讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勞心勞力。湖北省咸安市咸寧區(qū)橫溝橋鎮(zhèn)黨委書記劉瓊告訴《決策》:“大量關(guān)系老百姓切身利益的惠農(nóng)政策、民生工程,具體落實(shí)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn),能否不折不扣地使民生政策化為百姓利益,事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定?!?/p>

        這樣一來(lái),就會(huì)形成一種“上下夾層”的結(jié)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被夾在了中間。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一致看法是:“要在‘讓上級(jí)滿意’和‘讓群眾滿意’之間找到一個(gè)結(jié)合點(diǎn),真的很難?!?/p>

        與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)相比,劉瓊認(rèn)為:“最大的問(wèn)題是能力結(jié)構(gòu)上青黃不接?!睂?shí)際上,社會(huì)各界普遍關(guān)注的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部斷層”,其實(shí)質(zhì)是一種能力上的“斷層”,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力結(jié)構(gòu)怎樣優(yōu)化的問(wèn)題。

        這突出體現(xiàn)在三個(gè)群體上,第一個(gè)群體是長(zhǎng)期工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部,他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)需要更新?lián)Q代。采訪中發(fā)現(xiàn),在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作超過(guò)10年的干部,普遍存在;還有的超過(guò)20年,最長(zhǎng)的是1985年到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,30年沒(méi)變。現(xiàn)在,農(nóng)村電商成為潮流,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻說(shuō),讓他們?cè)陔娔X上熟練操作使用電商,是比較困難的,這直接影響到對(duì)農(nóng)民的服務(wù)。

        第二個(gè)群體是年輕的公務(wù)員,他們大都是跨地區(qū)招進(jìn)來(lái)的,一是對(duì)當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、方言習(xí)慣不了解;二是對(duì)如何化解社會(huì)矛盾,用什么樣的方法來(lái)處理好基層工作,都不熟悉,還需要一個(gè)學(xué)習(xí)和鍛煉的過(guò)程。在地方實(shí)踐上,目前正在創(chuàng)新方法,加速推進(jìn)年輕干部的成長(zhǎng)。澗溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)馬殿勇告訴《決策》:“明光市實(shí)施‘雙掛雙增’干部活力工程,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到省直機(jī)關(guān)掛職,增加工作能力;縣直機(jī)關(guān)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職,熟悉基層情況。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了一個(gè)學(xué)習(xí)和提升的渠道。”

        第三個(gè)群體是直接提供公共服務(wù)的工作人員,這個(gè)最重要的群體也是問(wèn)題最集中的地方。在橫溝橋鎮(zhèn),經(jīng)過(guò)10年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,原先的“七站八所”改制為服務(wù)中心,實(shí)行“以錢養(yǎng)事”,目前的農(nóng)機(jī)服務(wù),只有1個(gè)人;農(nóng)技服務(wù)是4個(gè)人。在澗溪鎮(zhèn),農(nóng)機(jī)服務(wù)是1個(gè)人,農(nóng)技服務(wù)雖然有3個(gè)人,但1個(gè)年齡大身體不好,1個(gè)被抽調(diào)到市里,實(shí)質(zhì)上只有1個(gè)人。2014年,澗溪鎮(zhèn)農(nóng)技站新招進(jìn)來(lái)2個(gè)人,但都不是學(xué)農(nóng)業(yè)技術(shù)專業(yè)的。

        那么,能不能換一種思路,實(shí)行社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)?“農(nóng)技服務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)性要求很高的公共服務(wù),沒(méi)有專業(yè)技術(shù)做基礎(chǔ),是無(wú)法提供服務(wù)的?!辈还苁窃跈M溝橋鎮(zhèn)和澗溪鎮(zhèn),還是長(zhǎng)期關(guān)注鄉(xiāng)村治理的專家學(xué)者,看法都一樣。即便是已經(jīng)改革的橫溝橋鎮(zhèn),目前的農(nóng)技服務(wù)中心負(fù)責(zé)人余偉文,也是原先改革前的農(nóng)技站站長(zhǎng);澗溪鎮(zhèn)的農(nóng)技站負(fù)責(zé)人,是位專業(yè)的農(nóng)技師。

        由此可見(jiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)社會(huì)化購(gòu)買,需要分類解決,不能一刀切。比如在澗溪鎮(zhèn),清潔衛(wèi)生服務(wù)已經(jīng)市場(chǎng)化,由政府購(gòu)買服務(wù),合肥美潔公司中標(biāo)。橫溝橋鎮(zhèn)的公共衛(wèi)生,同樣實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化服務(wù)。

        在希望的田野上“做加法”

        在去澗溪鎮(zhèn)的路上,看到兩個(gè)大字標(biāo)語(yǔ),一個(gè)是“生活要想好,趕緊上淘寶”,另一個(gè)是“發(fā)家致富靠勞動(dòng),勤儉持家靠京東”。

        “互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮滾滾而來(lái),正在改變農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在澗溪鎮(zhèn),地方特產(chǎn)“明光綠豆”借助農(nóng)村電商網(wǎng)絡(luò),向外營(yíng)銷。在橫溝橋鎮(zhèn),豐順農(nóng)業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)人余偉文也把農(nóng)資農(nóng)技服務(wù)“搬到”了互聯(lián)網(wǎng)上。放眼全國(guó),“網(wǎng)農(nóng)”正在成為一個(gè)新興的農(nóng)村群體,這是采訪中與農(nóng)業(yè)合作社負(fù)責(zé)人交流時(shí),收獲的一個(gè)重要信息。

        但要給新興的“網(wǎng)農(nóng)”描摹一個(gè)畫像,卻不容易。從人員構(gòu)成來(lái)看,他們來(lái)源不同、學(xué)歷各異,有的是地道的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,還有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工,以及大學(xué)畢業(yè)生等,也有帶著資本下鄉(xiāng)的城市商界精英。從總體來(lái)看,有一點(diǎn)是共同的,即他們給中國(guó)農(nóng)村注入了互聯(lián)網(wǎng)基因,也成為引領(lǐng)新農(nóng)民、發(fā)展新農(nóng)村、托起新農(nóng)業(yè)的生力軍。

        對(duì)于這樣一個(gè)新興的群體,阿里巴巴農(nóng)村淘寶事業(yè)部總經(jīng)理孫利軍說(shuō),如果把以農(nóng)業(yè)機(jī)械大規(guī)模使用為標(biāo)志的規(guī)模化生產(chǎn)稱為農(nóng)業(yè)2.0的話,農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合,品牌化、深加工是農(nóng)業(yè)3.0;當(dāng)今“網(wǎng)農(nóng)”崛起正在帶動(dòng)農(nóng)業(yè)進(jìn)入4.0時(shí)代。

        放在發(fā)展的新走向上來(lái)看,“農(nóng)業(yè)4.0”不再是簡(jiǎn)單地為工業(yè)提供原材料,而是借助一根寬帶,讓農(nóng)民聯(lián)通每一個(gè)具體的客戶,實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的精細(xì)化生產(chǎn)和營(yíng)銷。同時(shí),農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、物流和營(yíng)銷創(chuàng)意,乃至綠色健康安全,都在發(fā)生變化。

        從更深層次來(lái)看,互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)合作社的新模式,可以發(fā)揮“葡萄串效應(yīng)”的衍生作用,實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,即“六次產(chǎn)業(yè)”的興起。

        如果說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的改變是一股爆發(fā)式浪潮的話,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,則是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間積累的改變。

        在2005年采訪時(shí),土地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有成為關(guān)注點(diǎn),在農(nóng)村也只是零星存在。從2008年開(kāi)始,伴隨著“誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種地”的爭(zhēng)論,土地流轉(zhuǎn)大面積推開(kāi),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體遍地涌現(xiàn),合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中心。

        與此相對(duì)應(yīng),在工業(yè)化加速和新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下,農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化也日益嚴(yán)重,農(nóng)村社會(huì)治理正在經(jīng)歷一個(gè)結(jié)構(gòu)性變化。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰和他的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)東中西部不同地域的調(diào)研后發(fā)現(xiàn),“農(nóng)村社會(huì)的群體更加多元,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、產(chǎn)業(yè)工人、個(gè)體工商戶、私人企業(yè)主、貧困人群等并存,利益關(guān)系復(fù)雜、訴求多樣,治理的難度在進(jìn)一步加大?!?/p>

        應(yīng)該怎么辦?橫溝橋鎮(zhèn)和澗溪鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)給出了一個(gè)同樣的答案:鄉(xiāng)村治理必須走綜合治理之路,從單一行政手段轉(zhuǎn)向行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段的綜合治理。采訪中發(fā)現(xiàn),通過(guò)法律途徑化解糾紛,正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍選擇。

        由此可見(jiàn),從新型經(jīng)營(yíng)主體涌現(xiàn)到“網(wǎng)農(nóng)”興起,從治理的行政依賴到法治化,這些結(jié)構(gòu)性的改變,都在為鄉(xiāng)村發(fā)展“做加法”。

        從2004年開(kāi)始,中央已連續(xù)出臺(tái)了12個(gè)“一號(hào)文件”,發(fā)展路線圖已經(jīng)鋪展在希望的田野上。如果把鄉(xiāng)村治理置于治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來(lái)看,基層治理體系完全有可能進(jìn)行一次重塑。那么,未來(lái)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中能夠“動(dòng)全身”的“一發(fā)”是什么?具體的抓手又在哪里?

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