湯青慧 董德坤 朱珊

摘要：集體土地使用權(quán)資本化有利于提高土地要素配置效率，是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和法律法規(guī)的缺失，我國農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)法屬性沒有得到體現(xiàn)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分配系統(tǒng)之外。新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)建立農(nóng)民分享土地增值收益的長遠(yuǎn)機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以法規(guī)形式明確和規(guī)范土地資產(chǎn)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民真正成為土地財(cái)產(chǎn)主體，賦予其市場交易主體地位，凸顯農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，切實(shí)有效地利用土地財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)注重改革現(xiàn)有土地征收制度，確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；土地征收制度；增值收益分配機(jī)制

中圖分類號：F3211

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0016-03

隨著人們對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)知程度的不斷深化，農(nóng)村集體土地增值收益分配問題引起社會各界廣泛關(guān)注，不少學(xué)者在土地增值收益來源及形成機(jī)理、增值收益歸屬、分配格局、合理分配機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行了探討。[16]黨的十八屆三中全會關(guān)于“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供了明確的政策導(dǎo)向。立足社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景，著眼于農(nóng)民利益保護(hù)、城鎮(zhèn)化發(fā)展等多元化政策目標(biāo)，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地增值收益分配機(jī)制，對于保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體土地增值機(jī)理及途徑分析

資本是可以據(jù)以創(chuàng)造物質(zhì)利益的客觀存在，本質(zhì)特征在于其增值屬性。[7]從資本化角度來看，集體土地增值的根本原因在于土地產(chǎn)權(quán)的資本化。具體來講，就是集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行流通，通過權(quán)利的配置、利用，實(shí)現(xiàn)獲益或增值。按照《土地管理法》第四條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地按用途可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地?！段餀?quán)法》對于集體土地權(quán)能的設(shè)計(jì)中，與農(nóng)民切身利益相關(guān)、普遍由集體成員個體享有的用益物權(quán)主要是“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”?，F(xiàn)階段，作為集體土地使用權(quán)合理配置和高效利用的有效途徑，土地合作社、承包租賃等土地承包經(jīng)營權(quán)資本化運(yùn)作模式和“宅基地?fù)Q房”“地票”交易等宅基地使用權(quán)資本化運(yùn)作模式在實(shí)踐中被廣泛推行。土地使用權(quán)資本化運(yùn)作后，集體土地使用權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)主體地位得以體現(xiàn)，通過動態(tài)流轉(zhuǎn)和高效利用，土地價值得到顯化，更好地實(shí)現(xiàn)了土地增值和收益。

為了有序推進(jìn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律制度采取了嚴(yán)苛的限制政策。城市資本不能通過轉(zhuǎn)讓方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)，而只能基于土地承包經(jīng)營權(quán)人存續(xù)的前提下，通過轉(zhuǎn)包、租賃等設(shè)立債權(quán)的方式從事土地承包經(jīng)營。宅基地使用權(quán)不可單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，只能按照“地隨房走”的原則在集體組織成員這一限縮后的主體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。由此可見，農(nóng)村集體土地僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部簡單流轉(zhuǎn)，資本化程度嚴(yán)重不足。按照現(xiàn)有的土地制度框架，作為城市新增建設(shè)用地的主要來源，集體土地唯有通過土地所有權(quán)在不同產(chǎn)權(quán)主體之間轉(zhuǎn)化后，方能進(jìn)入市場實(shí)現(xiàn)不同交易主體間的動態(tài)流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，集體土地外部性增值[8]主要基于以下兩種情形產(chǎn)生：

1土地征收。我國土地制度具有典型的城鄉(xiāng)二元分割特點(diǎn)，即城市土地屬于國有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；同時，該法第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！彪S著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市空間擴(kuò)展與建設(shè)用地嚴(yán)重不足的矛盾日益突出。在國有建設(shè)用地難以滿足社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展用地需求的情況下，農(nóng)村集體土地自然成為城市新增建設(shè)用地的主要來源。通過行政征收，集體土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)國有化轉(zhuǎn)化，再以轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的方式進(jìn)入市場流通。原本不可轉(zhuǎn)讓、抵押的集體土地使用權(quán)，從一種資本化嚴(yán)重不足的產(chǎn)權(quán)一躍成為可以在市場自由流轉(zhuǎn)、充分資本化的產(chǎn)權(quán)，土地資本潛力得以充分挖掘和發(fā)揮。

2農(nóng)村土地綜合整治。近年來，在加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，各地推進(jìn)了致力于增加耕地面積、提高土地利用效率、改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件、完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求等多元目標(biāo)的農(nóng)村土地綜合整治工作。2008年，國土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，為農(nóng)村建設(shè)用地獲取原有用途之外的增值收益提供了一定的政策空間。利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的靈活性，各地紛紛以農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目為依托，將宅基地整理復(fù)墾后的新增耕地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行空間上置換，部分節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并由地方政府統(tǒng)一通過市場手段入市。在政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的城鄉(xiāng)土地資源配置方式下，置換的宅基地往往產(chǎn)生高額的土地增值收益，土地資產(chǎn)價值得到顯化。

二、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與根源

1農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的具體表現(xiàn)。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民獲得土地收益的保障?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員都是集體資產(chǎn)的所有者。”作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同享有的農(nóng)村土地是其最主要的財(cái)產(chǎn)形式。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體土地收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)力。用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

在我國，征地補(bǔ)償是農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的法定方式。作為對農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國家按照土地原農(nóng)業(yè)用途采用產(chǎn)值倍數(shù)法對失地農(nóng)民予以補(bǔ)償。對于集體建設(shè)用地尤其是宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，現(xiàn)行法律法規(guī)尚無明確規(guī)定，各地對集體土地上的房屋進(jìn)行征收和補(bǔ)償時缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中普遍采用的做法是，以房屋的重置成本為標(biāo)準(zhǔn)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，結(jié)合農(nóng)戶人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量進(jìn)行實(shí)物安置。然而，隨著集體土地所有權(quán)的消滅，由所有權(quán)派生的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)將不復(fù)存在，作為土地要素投入者的農(nóng)民理應(yīng)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格對其所享有的用益物權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。但是，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和法律法規(guī)的缺失，現(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍過小，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)法屬性得不到體現(xiàn)，農(nóng)民最終被排斥在土地增值收益分配系統(tǒng)之外，構(gòu)成對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)侵犯。

2土地資本化增值的現(xiàn)實(shí)困境。如前所述，集體土地使用權(quán)資本化有利于提高土地要素配置效率，是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。然而，現(xiàn)有土地制度安排卻難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需求，嚴(yán)重束縛著土地資本功能的充分發(fā)揮。

其一，城市土地壟斷性供應(yīng)。在我國，土地用途管制制度、土地征收制度和土地有償使用制度共同確定了政府在土地一級市場的壟斷地位。按照現(xiàn)行法律制度，城市建設(shè)只能使用國有土地，農(nóng)村集體土地的外部流轉(zhuǎn)受到諸多限制。在城市土地一級市場，政府是土地唯一的供給者。除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地不得直接流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。實(shí)踐中，農(nóng)村土地外部流轉(zhuǎn)的合法途徑唯有征收，而非平等主體間的市場化交易。農(nóng)村集體土地的出口通過征收被政府壟斷，農(nóng)民自由處分其土地、房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利由此被否定，喪失了集體土地使用權(quán)資本化的動態(tài)流轉(zhuǎn)前提。

其二，不合理的農(nóng)地征收制度設(shè)計(jì)。土地征收制度設(shè)計(jì)的初衷，是為了滿足公共利益的需要，在對農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械某鞘薪ㄔO(shè)用地。征收制度本身具有一定的強(qiáng)制性，必須以“公共利益”作為權(quán)利行使的法定前提。然而，現(xiàn)行法律并未對“公共利益”做出明確的說明。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展釋放的非公益性用地需求常常被地方政府以規(guī)劃為由通過征收來滿足。征收的目的不再是出于公共利益的需要對土地的直接利用，而是通過土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，將土地按照商品屬性進(jìn)入市場，這在一定程度上使得農(nóng)民的既定利益受到侵犯。鑒于征收權(quán)利的權(quán)威性，農(nóng)民在征收與否的問題上并無意思表達(dá)的權(quán)利，只能無條件地服從，形成公權(quán)對私權(quán)的現(xiàn)實(shí)侵害。與此同時，現(xiàn)行由國家單方制定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，嚴(yán)重違背市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，不能充分體現(xiàn)集體土地的市場價值。

其三，集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！备鶕?jù)以上規(guī)定，農(nóng)民集體大體可在村民小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三個層次上加以區(qū)分，所有權(quán)則分別由對應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織行使。然而，現(xiàn)實(shí)中并無“集體經(jīng)濟(jì)組織”的對應(yīng)載體，集體成員共同行使所有權(quán)又缺乏現(xiàn)實(shí)的操作可行性，從而導(dǎo)致土地所有權(quán)主體的泛化虛置，產(chǎn)權(quán)主體不能有效行使土地權(quán)利。與此同時，現(xiàn)階段，我國集體土地使用權(quán)登記確權(quán)工作還很不完善，集體土地使用權(quán)設(shè)立、變更狀態(tài)難以及時有效進(jìn)行公示，土地真實(shí)權(quán)屬狀況認(rèn)定比較困難，不利于集體土地使用權(quán)資本化的有序開展。

三、農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新思路

集體土地使用權(quán)資本化是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，應(yīng)建立農(nóng)民分享土地增值收益的長遠(yuǎn)機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以法規(guī)形式明確和規(guī)范土地資產(chǎn)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民真正成為土地財(cái)產(chǎn)主體，享有市場交易主體地位，凸顯農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，切實(shí)有效地利用土地財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。

1以土地發(fā)展權(quán)為核心改革土地征收制度。黨的十八屆三中全會明確提出：“要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！北局熬S護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”的根本原則，

土地征收制度應(yīng)從明確公共利益、市場化補(bǔ)償和完善稅費(fèi)制度等方面深化改革。當(dāng)務(wù)之急是以立法形式制定“公益用地”目錄并建立相應(yīng)審查機(jī)制，清晰界定“公共利益”范圍。在此基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，按照市場價值對被征收人進(jìn)行公平、公正補(bǔ)償，強(qiáng)化對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。與此同時，兼顧社會投資對土地增值的貢獻(xiàn)，從促進(jìn)社會公平的角度，按照“適當(dāng)性”原則，通過設(shè)立專項(xiàng)基金、征收稅費(fèi)的方式將部分土地增值收益返還社會，從而實(shí)現(xiàn)土地增值收益在國家、集體與個人間的平衡，并借此彌補(bǔ)公益性征收的補(bǔ)償資金缺口。

2確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。明晰的權(quán)利歸屬是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使和高效有序流轉(zhuǎn)的前提。土地所有權(quán)強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體對土地完全獨(dú)占性的支配權(quán)，傾向靜態(tài)歸屬的價值取向。實(shí)踐中，集體土地所有權(quán)主體虛位是不能有效行使土地權(quán)利的癥結(jié)所在。為了實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)的動態(tài)流轉(zhuǎn)和有效配置，應(yīng)貫徹“淡化所有、強(qiáng)化使用”的理念，進(jìn)一步修訂相關(guān)法律法規(guī)，確保集體土地使用權(quán)用益物權(quán)的完整性，將產(chǎn)權(quán)真正落實(shí)到每個農(nóng)民的手中。產(chǎn)權(quán)登記是土地權(quán)利的行使前提、交易依據(jù)和救濟(jì)保障，通過完善集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地市場交易提供制度保障。

3構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場。建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場有助于形成開放、競爭有序的土地市場，推進(jìn)土地資源高效配置和土地利用方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為集體建設(shè)用地制度改革指明了方向。國有建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)同屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)，理應(yīng)具有平等的地位和相同的權(quán)能。按照“同地、同權(quán)”原則，應(yīng)將二者納入統(tǒng)一市場，從國家立法層面對其權(quán)能進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，從根本上消除城鄉(xiāng)土地的二元差別，打破建設(shè)用地政府壟斷供應(yīng)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)要素市場平等化。具體來講，就是允許農(nóng)村土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)作為特殊商品進(jìn)入市場，由農(nóng)民本人作為獨(dú)立、完整的土地財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)人，按照市場規(guī)律和價值規(guī)律，合理定價，有序流動，凸顯農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)價值。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱道林. 土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究[J]. 中國土地科學(xué)，2013，（2）.

[2]周誠. 論土地增值及其政策取向[J]. ?；經(jīng)濟(jì)研究，1994，（11）.

[3]周誠. 關(guān)于我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配理論的新思考[J]. ?；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，（12）.

[4]張素蘭. 土地征用增值收益分配利益失衡的思考與建議[J]. ?；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（9）.

[5]許國粦. 征用土地增值成因及增值收益分配探析[J]. 現(xiàn)代商業(yè)，2010，（3）.

[6]王家庭， 張換兆. 城市化進(jìn)程中的土地增值收益研究——基于制度租的視角[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009，（5）.

[7]趙振云. 集體土地使用權(quán)資本化的法律研究[D]. 北京：中國政法大學(xué)，2013：3-4.

[8]周躍輝. 按權(quán)能分配農(nóng)村集體土地增值收益論[D]. 中共中央黨校，2014.

[9]張金明，陳利根. 論農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的體系重構(gòu)[J]. 中國土地科學(xué)，2012，25（3）.

[10]張勇，包婷婷. 我國農(nóng)村土地整治中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)探討[J]. 經(jīng)濟(jì)問題探索，2013，（2）.

[11]李鳳章， 蘇紫衡. 集體土地征收制度再認(rèn)識[J] .國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013，（3）.

[12]陳偉. 以土地發(fā)展權(quán)為核心深化征地補(bǔ)償制度改革[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014， （5）.

[13]劉鳳梅.土地資本化作用機(jī)理及制度構(gòu)建[J].人民論壇，2014，（35）.

【責(zé)任編輯：孫巍】