為不斷加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的法制化、制度化和規(guī)范化，崇明人大工作研究會(huì)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的運(yùn)行情況、存在問(wèn)題及其對(duì)策開(kāi)展了調(diào)查研究。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作運(yùn)行情況

（一）機(jī)構(gòu)人員配置和主席團(tuán)活動(dòng)情況

崇明縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)人大主席、副主席和人大秘書(shū)各一名。主席團(tuán)成員大多為7-9名，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)為10名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般于年初和年中各召開(kāi)一次全體代表會(huì)議。大會(huì)閉會(huì)期間，主席團(tuán)除聽(tīng)取代表書(shū)面意見(jiàn)辦理情況匯報(bào)、討論籌備下次人代會(huì)具體事宜等外，一般沒(méi)有活動(dòng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表構(gòu)成情況

全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有人大代表1190名。其中男性代表755名，占63.45%，女性代表435名，占36.55%。中共黨員867名，占72.85%，民主黨派3名，占0.25%，群眾320名，占26.9%。

（三）人大代表活動(dòng)情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的集體活動(dòng)，除了年初和年中兩次人代會(huì)外，平時(shí)基本上做到月月有活動(dòng)安排。主要內(nèi)容：人代會(huì)期間聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算、決算等報(bào)告以及人大主席工作報(bào)告，選舉或補(bǔ)選人大、政府領(lǐng)導(dǎo)人員。閉會(huì)期間聽(tīng)取政府重點(diǎn)工作推進(jìn)情況匯報(bào)，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施情況開(kāi)展檢查視察，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、文明鎮(zhèn)創(chuàng)建等重點(diǎn)工作、實(shí)事工程進(jìn)行檢查視察，對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)議，提出意見(jiàn)、批評(píng)和建議。代表的個(gè)人活動(dòng)，主要是聯(lián)系選民，聽(tīng)取意見(jiàn)，基本做到每月一次。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)情況

目前18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍制訂的工作制度有：1.人大主席、副主席工作職責(zé)；2.人大主席、副主席聯(lián)系代表制度；3.人大代表聯(lián)系選民制度；4.人大代表活動(dòng)制度；5.代表書(shū)面意見(jiàn)、批評(píng)和建議督辦辦法；6.人大代表述職評(píng)議制度等。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還制訂了人大閉會(huì)期間主席團(tuán)會(huì)議、活動(dòng)制度。

本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和縣人大常委會(huì)指導(dǎo)下，人大工作制度不斷完善，工作運(yùn)行逐步規(guī)范，在組織和保障代表依法履職，促進(jìn)政府工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

二、存在問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人員配置與人大的地位、職責(zé)不相稱(chēng)，力量不足，地位不高

目前我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都配置人大主席、副主席和人大秘書(shū)3人，其中人大主席由黨委書(shū)記兼任，秘書(shū)也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室人員兼任，具體負(fù)責(zé)人大工作的只有副主席一人，而且還兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)總工會(huì)主席，名為專(zhuān)職，實(shí)則專(zhuān)而不專(zhuān)。在黨委、人大和政府的關(guān)系中，黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心。而目前黨委班子中政府成員有兩人，人大只有黨委書(shū)記（主席）一人，副主席不是黨委委員。這在一定程度上也影響了人大對(duì)政府工作監(jiān)督的力度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部排名時(shí)，人大副主席排在最后一名，雖然排列先后不代表地位的高低，但人們看來(lái)，人大的地位不高。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間的議事決策機(jī)制有待規(guī)范

地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十三項(xiàng)職權(quán)。人大行使這些職權(quán)，需要議事和決策。在人代會(huì)期間可以由人大代表討論，主席團(tuán)會(huì)議表決通過(guò)后實(shí)施。閉會(huì)期間，僅由人大主席、副主席兩人來(lái)商量決定，不符合民主集中制的議事決策原則。最好的辦法是召開(kāi)人大主席團(tuán)會(huì)議來(lái)進(jìn)行討論，但主席團(tuán)會(huì)議能否進(jìn)行決策，所作決定是否具有法律效力？《上海市人大常委會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作的若干規(guī)定》對(duì)閉會(huì)期間主席團(tuán)的職責(zé)，除了決定和籌備召開(kāi)下次人代會(huì)外，未作其他的授權(quán)。人代會(huì)期間，主席團(tuán)所作的決定也都是“草案”，需經(jīng)全體會(huì)議表決通過(guò)。由此可見(jiàn)，閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席根據(jù)履職需要可以召集主席團(tuán)成員舉行會(huì)議，但難以作出具有法律效力的決定。而凡事都由全體代表會(huì)議來(lái)討論決定，客觀上也不現(xiàn)實(shí)，這就對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間行權(quán)履職造成了困難。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)重要基礎(chǔ)建設(shè)、重大民生工程、新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃等，一般都由黨政班子會(huì)議討論決定，這種嚴(yán)重削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的現(xiàn)象亟待規(guī)范。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行監(jiān)督職能不嚴(yán)

具體表現(xiàn)在，在組織代表對(duì)政府工作報(bào)告審議以及實(shí)事工程、法律法規(guī)實(shí)施情況等檢查視察中，往往講好話多、提問(wèn)題少，溫和監(jiān)督、擇善評(píng)議。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)告年度決算，公共財(cái)政收入完成預(yù)算的100%，年度公共財(cái)政支出也是完成預(yù)算的100%，而且年度財(cái)政收入總額與財(cái)政支出總額完全相同。這是否符合實(shí)際？在審議時(shí)，財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)、人大代表，包括主席團(tuán)都沒(méi)有提出不同意見(jiàn)，報(bào)告都順利通過(guò)。

（四）人大干部變動(dòng)多，人代會(huì)會(huì)期短

一是人大干部變動(dòng)多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自2012年初換屆至2014年初的兩年間，人大主席變動(dòng)9人，占50%，人大副主席變動(dòng)8人，占44%。人大選舉的干部（包括鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)）屆內(nèi)變動(dòng)太多太快，影響工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)期短。年初人代會(huì)只開(kāi)1天，年中代表會(huì)議只開(kāi)半天，在這短短的時(shí)間內(nèi)既要召開(kāi)預(yù)備會(huì)議，又要召開(kāi)正式會(huì)議，聽(tīng)取政府工作報(bào)告等三個(gè)報(bào)告，最后還要通過(guò)相關(guān)決議，代表真正用來(lái)審議報(bào)告的時(shí)間非常有限。人代會(huì)的審議時(shí)間和質(zhì)量有待保證和提高。

（五）人大代表結(jié)構(gòu)欠科學(xué)，代表性、廣泛性還不足

一是55周歲以上代表比例偏少。本縣已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，老齡人口已占三分之一以上，但退休人員當(dāng)選為人大代表的卻很少，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒(méi)有。二是外來(lái)務(wù)工人員參加選舉的選民很少，當(dāng)選人大代表的還沒(méi)有先例。據(jù)有關(guān)資料顯示，2012年底全縣共有戶籍人口685399人，常住人口713909人，其中外省市來(lái)滬人員152922人，占本縣常住人口的21.4%，而在2011年縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉中，外省市來(lái)滬人員參加選民登記和選舉的只有144人。來(lái)滬人員是崇明經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一支重要力量，要依法保障他們的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

（六）代表工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前代表在一屆任期里活動(dòng)不參加、開(kāi)會(huì)不發(fā)言、書(shū)面意見(jiàn)不書(shū)寫(xiě)的所謂“三不”代表依然存在。

三、對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)工作力量

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，要經(jīng)常聽(tīng)取人大工作情況匯報(bào)，研究支持人大開(kāi)展工作。要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和要求，配強(qiáng)配足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作力量。建議設(shè)專(zhuān)職人大主席一名，設(shè)一名副主席兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)總工會(huì)主席，設(shè)人大專(zhuān)職秘書(shū)一名，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有機(jī)構(gòu)、有專(zhuān)職工作人員。要尊重人大選舉結(jié)果，保持人大選舉干部在一屆任期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。要加強(qiáng)對(duì)人大制度的宣傳，提高干部群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位作用的認(rèn)知度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也要主動(dòng)向黨委匯報(bào)工作，以自覺(jué)接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。要積極依法履職，以積極卓有成效的工作，取信于民，提高人大的地位和威信。

（二）進(jìn)一步規(guī)范健全人大閉會(huì)期間的議事決策機(jī)制，充分發(fā)揮人大主席團(tuán)的作用

建議市人大常委會(huì)對(duì)《上海市人大常委會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作若干規(guī)定》進(jìn)行修改完善。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間主席團(tuán)工作的議事程序、職責(zé)權(quán)限、決策方式等作出具體的規(guī)范，確保閉會(huì)期間人大的議事決策依法有據(jù)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度化、規(guī)范化建設(shè)

一是完善人代會(huì)會(huì)議制度。要依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，制訂一套完整的、可操作的人代會(huì)議事規(guī)則。建議年度人代會(huì)會(huì)期不少于2天，年中代表會(huì)議不能少于一天。確保國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的會(huì)議更具莊重性、權(quán)威性、有效性。避免會(huì)期太短、議政太少、發(fā)揚(yáng)民主不夠的情況。

二是完善人大的決策制度，規(guī)范決策程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在制訂經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等重大規(guī)劃，確定重要基本建設(shè)項(xiàng)目、征地拆遷等重大決策的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)，或者向人大報(bào)告，提交人大審議批準(zhǔn)，確保人民當(dāng)家作主、行使國(guó)家權(quán)力真正落到實(shí)處。

三是改革和完善財(cái)政預(yù)決算審查制度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有工作機(jī)構(gòu)，人大的財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)又在大會(huì)召開(kāi)前的預(yù)備會(huì)上選舉產(chǎn)生，因此沒(méi)有時(shí)間和條件對(duì)預(yù)決算報(bào)告提前進(jìn)行初步審查。建議市人大修改完善相關(guān)法規(guī)，明確政府應(yīng)當(dāng)在會(huì)議召開(kāi)前的7-10天將報(bào)告提交人大財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)初審，保障人大真正有時(shí)間和條件對(duì)預(yù)決算報(bào)告進(jìn)行審查監(jiān)督。

四是完善人大的監(jiān)督制度和政府辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)制度。要建立和完善聽(tīng)取代表和選民意見(jiàn)、組織代表檢查視察、開(kāi)展工作評(píng)議等具體制度，加強(qiáng)對(duì)政府依法行政、預(yù)算執(zhí)行和法律實(shí)施情況的監(jiān)督。代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的辦理落實(shí)情況，政府要向人大報(bào)告，人大要向代表通報(bào)，接受代表監(jiān)督。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)

要依法做好選民登記工作，做好代表的自薦、推薦和協(xié)商，努力為外來(lái)務(wù)工人員選民登記、提名推薦候選人、參加選舉創(chuàng)造條件。在人大代表的構(gòu)成中要逐步增加外來(lái)務(wù)工人員的一定名額。同時(shí)隨著老年人口的不斷增加，在代表構(gòu)成中要適當(dāng)增加退休人員的比例，使代表結(jié)構(gòu)更趨合理。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的自身建設(shè)

要培養(yǎng)和造就一支熱愛(ài)人大工作，具有敬業(yè)和創(chuàng)新精神，敢于為民謀利造福的高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部隊(duì)伍。要加強(qiáng)代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高代表依法履職的意識(shí)和能力水平。