王煜 陳丹

擁擠，擁擠！外灘踩踏悲劇的發(fā)生，強(qiáng)烈地釋放出這樣的信號(hào)：一個(gè)人口不斷集聚的現(xiàn)代巨型城市的發(fā)展和管理，正迫切需要突破當(dāng)前城市治理能力的極限，將安全和秩序提升到一個(gè)更高的水平，才能和世界一流的國(guó)際城市相適應(yīng)?；谝苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)的精細(xì)化管理以及分散城市中心功能，或是破題之道。

大數(shù)據(jù)助力精細(xì)化管理

為什么擁擠的人群會(huì)構(gòu)成生命危險(xiǎn)？大密度的人口集聚究竟能產(chǎn)生多大能量？有研究測(cè)算，如果你被洶涌的人潮擠在一個(gè)不可壓縮的物體上，比如一面磚墻、地面或者一群倒下的人身上，背后七八個(gè)人的推擠產(chǎn)生的壓力就可能達(dá)到一噸以上！上海交通大學(xué)教授盧春霞利用社會(huì)力模型仿真高密度下人群中個(gè)體的運(yùn)動(dòng)和受力研究發(fā)現(xiàn)，如果人們?cè)诟呙芏拳h(huán)境下（每平方米達(dá)到6-8人）持續(xù)的時(shí)間過長(zhǎng)，會(huì)引起生理問題，如肺的擴(kuò)張和收縮，呼吸將受到壓抑、心腦缺氧，甚至可能造成人員傷亡事故。

大部分已有的對(duì)人群擁擠事故的學(xué)術(shù)研究，都得出一致的結(jié)論：人群密度過大是發(fā)生擁擠踩踏事故的根本原因。同時(shí)，人群密度分布不均還會(huì)增加更大范圍內(nèi)的擁擠踩踏事故的風(fēng)險(xiǎn)。人群的運(yùn)動(dòng)速度直接取決于人群的密度，密度越大人群的運(yùn)動(dòng)速度越低。人群密度和速度的變化是造成擁擠踩踏事故的人員誘導(dǎo)因素。由于人群密度分布不均，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，在恐慌心理的作用下，后方的人不會(huì)關(guān)注前方行人速度的降低而拼命往前擠，在這種情況下最容易造成人員跌倒而引發(fā)踩踏事故。

目前，上海正在啟動(dòng)編制新一輪城市總體規(guī)劃，這樣的規(guī)劃在此之前已歷經(jīng)五次。此次上海修編的是2021年至2040年的城市總體規(guī)劃愿景，計(jì)劃2016年上報(bào)國(guó)務(wù)院?！巴鉃┎忍な录钡陌l(fā)生，給此次城市總體規(guī)劃注射了一劑藥效猛烈的預(yù)防針，提醒上海應(yīng)認(rèn)真充分思考城市巨型化可能帶來的問題，防患于未然。

上海作為中國(guó)的首位城市，一方面是建筑高度密集。全市12層以上建筑已超過1.6萬棟，其中30層以上的建筑超過1000棟;但大量基礎(chǔ)設(shè)施建造于10年前，很多已經(jīng)接近和超過15年，需要進(jìn)行大修，潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，上海的常住人口龐大且在穩(wěn)定增長(zhǎng)，人口高度密集。上海全市常住人口已達(dá)2500萬人，是紐約人口的3倍。同時(shí)，上海每年還將新增人口60萬至70萬人，以及300萬至400萬的流動(dòng)人口。按已有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前上海中心城區(qū)人口密度已超過2.4萬人/平方公里。凡事都有兩面性，人口集聚會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)效率，但同時(shí)也會(huì)帶來各種“城市病”。

即使如此，在復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)看來，僅僅認(rèn)為“城市人口太多從而帶來城市混亂、惡化了城市安全和社會(huì)秩序”的觀點(diǎn)，是一種常識(shí)上的偷懶和敷衍的想法。他提出，相對(duì)于人口集聚帶來城市安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)指數(shù)性的增長(zhǎng)，更加要求城市管理者提升和完善安全管理和治理體系，應(yīng)對(duì)巨型城市的巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

他認(rèn)為，要讓城市安全有序運(yùn)行，最為核心的是強(qiáng)化規(guī)則的制定和執(zhí)行，城市混亂和失范歸根到底是由于缺乏規(guī)則，而非人口過多帶來的。這些規(guī)則需涵蓋生產(chǎn)質(zhì)量管理、食品安全管理、居住住房管理、交通規(guī)則管理、人口聚集地區(qū)的安全預(yù)警和監(jiān)控、緊急限流和疏導(dǎo)規(guī)則等方面。這些規(guī)范規(guī)則應(yīng)該在法治建設(shè)的框架下制定和執(zhí)行，深入到城市運(yùn)行的各個(gè)細(xì)節(jié)中去。

例如，在面對(duì)巨大人流時(shí)，交通、路況、人群密度的信息發(fā)布，多個(gè)組織方之間的信息共享，警力的配置等，都需要進(jìn)行規(guī)范化的預(yù)案制定。

實(shí)際上，上海警方在之前數(shù)年的國(guó)慶、跨年等節(jié)慶場(chǎng)合，已經(jīng)在安保上有過精細(xì)化管理的實(shí)踐。解放日?qǐng)?bào)曾報(bào)道：傳統(tǒng)安保指揮逐級(jí)傳遞信息，比如指揮中心通知派出所，所長(zhǎng)通知副所長(zhǎng)，副所長(zhǎng)通知領(lǐng)隊(duì)民警，而現(xiàn)在借助定位設(shè)備，指揮中心將指令直接傳達(dá)給具體民警，實(shí)現(xiàn)“扁平化”管理;將管制區(qū)域分段切塊，明確各區(qū)塊責(zé)任，而責(zé)任區(qū)之間協(xié)作緊密，少作臨時(shí)調(diào)動(dòng)，這是“鏈?zhǔn)街笓]體系”;原本后備警力在規(guī)劃好的待命區(qū)待命?，F(xiàn)在直接安排在現(xiàn)場(chǎng)的大巴上，遇到緊急事件，就在當(dāng)場(chǎng)出警處理，最大限度屯兵現(xiàn)場(chǎng);民警隨身攜帶電臺(tái)，在指揮中心配套的GIS電子地圖上，可以實(shí)時(shí)看到佩戴電臺(tái)的民警分布和移動(dòng)情況，點(diǎn)擊地圖上代表民警的圖標(biāo)，還能立即顯示出民警的姓名、呼號(hào)、警號(hào)、工作單位等信息，可調(diào)度最近民警趕到現(xiàn)場(chǎng)。

這些方案如能推廣，將極大提升巨大人流場(chǎng)合的安全指數(shù)。

任遠(yuǎn)告訴《新民周刊》記者，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用也是提升城市管理能力的重要助力。他舉例說，通過對(duì)手機(jī)信號(hào)的分析，能判斷出人群的集聚程度和它的變動(dòng)趨勢(shì)、流動(dòng)方向，為警備調(diào)度和人員疏導(dǎo)提供決策依據(jù)。上海在建設(shè)“智慧城市”中，加快數(shù)字化城市建設(shè)，一方面能提升城市管理和安保水平;另一方面，可以為市民提供更好的生活服務(wù)。比如與運(yùn)營(yíng)商合作發(fā)送點(diǎn)對(duì)點(diǎn)短信、即時(shí)通信軟件的公告信息等，確保把各類實(shí)時(shí)更新的信息傳達(dá)到廣大市民手中。另外一個(gè)例子是，澳大利亞開發(fā)出一款手機(jī)APP，能根據(jù)用戶的“地理簽到”信息，分析出景區(qū)內(nèi)哪些區(qū)域是最安全、最合適的觀景點(diǎn)。

“大數(shù)據(jù)要真正有用，光有海量的數(shù)據(jù)是不夠的，重點(diǎn)在于對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘、整合和開發(fā)，例如，城市管理多個(gè)部門之間要進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的開放共享，把數(shù)據(jù)藏起來是沒有用的;另外，還要有正確分析數(shù)據(jù)意義的能力?！比芜h(yuǎn)說。

副中心為中心城區(qū)減壓

任遠(yuǎn)指出，城市運(yùn)行的秩序混亂也表現(xiàn)出城市的公共服務(wù)和公共空間的管理不足。比如，交通擁擠的實(shí)質(zhì)是公共交通道路和設(shè)施不足、公共交通服務(wù)能力不足;而交通疏導(dǎo)不足可能還在于空間規(guī)劃和疏導(dǎo)通道設(shè)置不合理，在于公共空間供給不足。解決人口增長(zhǎng)和城市運(yùn)行的矛盾，需要通過提高城市的公共空間和公共服務(wù)的供給能力。作為一個(gè)高密度的城市，需要從原來適應(yīng)500萬或者1000萬人口格局的城市空間框架和空間規(guī)劃模式中更新調(diào)整，才能適應(yīng)目前2500萬人口的現(xiàn)狀和未來人口繼續(xù)增長(zhǎng)和發(fā)展的需求。

城市的中心集中了太多人流，這是個(gè)明顯的問題。數(shù)據(jù)顯示，上海雖擁有6340.5平方公里的面積，但人口分布密度并不均衡：660平方公里的中心城區(qū)，承載了1000萬人口，換句話說，41%的上海常住人口集中在僅僅10%的土地上。

當(dāng)然，由于中心商業(yè)區(qū)生活服務(wù)設(shè)施完善，生活便利，最能吸引市民定居，中心區(qū)常住人口密度極大;另一方面，中心商業(yè)區(qū)處于城市心臟地帶，能吸引全市乃至外地顧客前來消費(fèi)，這樣使中心區(qū)的流動(dòng)人口十分密集。而每個(gè)城市都有一兩個(gè)與這個(gè)城市緊密相連的經(jīng)濟(jì)中心，如北京的西單和王府井、上海的南京路和徐家匯、深圳的華強(qiáng)北商業(yè)區(qū)等等，這些大型的中心商業(yè)區(qū)是這些城市形象的代表和經(jīng)濟(jì)最為活躍的地區(qū)。

區(qū)域間的這種人口分布不均，容易導(dǎo)致中心城區(qū)人口數(shù)量大、密度高、流動(dòng)性強(qiáng)，增加了生產(chǎn)、消防、治安等方面的不安全因素和安全隱患。復(fù)旦大學(xué)彭希哲教授早在2005年就表達(dá)了這樣的憂慮：“上海的這種人口分布格局，給中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、各種資源供應(yīng)和防災(zāi)減災(zāi)帶來了巨大壓力，也加大了城市安全的風(fēng)險(xiǎn)?！贝笮蜕虡I(yè)區(qū)是人員聚集的典型場(chǎng)所，在這樣的區(qū)域，一旦發(fā)生突發(fā)事件，如果疏導(dǎo)不力，將可能由于恐慌引發(fā)大量人群的擁擠踩踏事故，其造成的危害比突發(fā)事件本身的危害更大。

解決這個(gè)問題有效途徑是加快構(gòu)建多“心”城市格局，深入發(fā)展上海城市副中心。按照《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，上海四個(gè)城市副中心包括：徐家匯副中心、花木副中心、江灣-五角場(chǎng)副中心和真如副中心。

四大城市副中心各司其職。江灣-五角場(chǎng)城市副中心的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)是分解上海市中央商務(wù)區(qū)的公共服務(wù)功能，以知識(shí)創(chuàng)新區(qū)公共活動(dòng)為特色，是一個(gè)以科教為特色的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚居區(qū);徐家匯區(qū)域的定位則是“綜合服務(wù)功能完備、輻射力強(qiáng)的現(xiàn)代化城市副中心”，這里將成為上海最大的城市副中心、上海城市交通樞紐;而作為中高檔住宅區(qū)已經(jīng)成型的花木地區(qū)，聚集了世紀(jì)公園以及聯(lián)洋社區(qū)等國(guó)際社區(qū)，國(guó)際化程度相對(duì)較高;真如是上海市西北部重要的大型聚居區(qū)。

中國(guó)城市綜合體研究中心主任朱凌波認(rèn)為，正確理解副中心的概念對(duì)中國(guó)未來的城市化非常重要。我們一定要真正按照城市一體化的要求，把第一代城市化進(jìn)程中的交通堵塞、噪音環(huán)境污染，產(chǎn)業(yè)商業(yè)分離，交通規(guī)劃混亂等統(tǒng)統(tǒng)規(guī)避掉，把副中心真正建設(shè)成為一個(gè)工作生活便利，空氣清晰，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，文化、醫(yī)療、教育配套齊全，交通規(guī)劃科學(xué)這樣一個(gè)最符合人類居住的新城市。也只有在這種情況下，它才能真正完成對(duì)中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)接，緩解交通壓力等任務(wù)。

但目前副中心建設(shè)，更多的是關(guān)注在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能劃分;在“城市名片”上似乎很少體現(xiàn)出更多的人居特色和文化建設(shè)，只能說是區(qū)域中心建設(shè)，而非名符其實(shí)的“副中心”。比如上海的江灣-五角場(chǎng)，在此次跨年中就顯得很蕭條。盡管也有一些小型晚會(huì)和演出，但規(guī)模和規(guī)格都沒有比日常周末時(shí)的節(jié)目“高”出多少。由于沒有特色的大型活動(dòng)，在如此重要的節(jié)假日里，附近居民自然紛紛選擇涌向外灘或新天地，相比之下，五角場(chǎng)的人流量居然比日常周末還少！

為避免居民在節(jié)假日大量涌入某個(gè)特定區(qū)域，在城市規(guī)劃和管理上，可以適當(dāng)?shù)胤稚⒋笮突顒?dòng)舉辦地。這樣，一方面，拉動(dòng)了其他副中心的經(jīng)濟(jì)，另一方面也方便了市民，稀釋了熱門景點(diǎn)的人口密度，保障了節(jié)假日安全。上海作為一個(gè)巨型城市，面積是紐約的8倍，人口是紐約的3倍，其發(fā)展空間和潛力是巨大的，打造上?！俺鞘忻笔强梢远喾N多樣、豐富多彩的。那么，重要節(jié)假日的大型活動(dòng)，也可以是分散的，這樣就避免了人流向中心城區(qū)過分集聚、交通擁堵、管理困難而導(dǎo)致的慘痛教訓(xùn)。

除了分散城市中心，任遠(yuǎn)還提出，改變對(duì)已有空間的利用方式也是有效的增加公共空間和增加空間服務(wù)能力的辦法。以生活中最常見的排隊(duì)為例，只要改變隊(duì)伍的方向，形成“蛇形”的迂回隊(duì)伍，就能成倍增長(zhǎng)空間的利用率;再如，在人流密集區(qū)域用堅(jiān)固的隔離欄進(jìn)行引導(dǎo);樓梯上設(shè)立不能輕易越過的隔離欄，避免上下兩個(gè)方向的人流對(duì)沖，能很好地提升安全性。這些措施其實(shí)在地鐵站等人群密集區(qū)域是常常應(yīng)用的;而經(jīng)歷過上海世博會(huì)的人，也會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)密集的游客人群以及當(dāng)時(shí)組織方采取的各種疏導(dǎo)措施印象深刻。任遠(yuǎn)說：“實(shí)際上，2010年的世博會(huì)為上海積累了非常豐富的應(yīng)對(duì)巨大人流的城市管理經(jīng)驗(yàn)，如何發(fā)揮‘世博效應(yīng)’，挖掘城市管理方面的潛力，值得我們思考?！?/p>

如今我們習(xí)以為常的那座座橫跨浦江、聯(lián)通浦東和浦西的各座大橋，在1987年以前是那么難以下定決心建造。但陸家嘴渡口“12·10”踩踏事件之后，上海市政府有了最后的決心：因?yàn)椴忍な录?，造黃浦江大橋的呼聲又響了起來;于是，踩踏發(fā)生4個(gè)月后，這件事總算得以落實(shí)。1988年9月，黃浦江大橋一期工程招標(biāo)揭曉儀式隆重舉行，由此拉開了上海后來一座座跨江大橋興建的序幕。27年之后，一江之隔的再次踩踏，數(shù)十個(gè)年輕生命的逝去，是否能讓這座城市的生活有所改變？