王煜
從如今上海的位置出現(xiàn)獨立的行政區(qū)劃,到“上海”之名出現(xiàn),經(jīng)歷了近300年;又過了近300年,才有“上??h”;上海成為“市”,則還要等待600多年……有了“市”,才有區(qū)縣,而上海市在解放初期有30個區(qū),多年來的反復(fù)變化后,2015年新靜安區(qū)成立后,區(qū)縣變?yōu)?6個。上海行政區(qū)劃千年來歷經(jīng)了什么樣的變化?將來還會怎樣變?
從自然發(fā)展到“城外城”
復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心副教授徐建平認為,上海的區(qū)縣沿革,可以按三個節(jié)點分為四個時期。第一個時期是從上海地區(qū)成陸到清朝末年外國人開始建設(shè)租界。
6000多年前,上海西部成陸;公元4世紀之后,上海浦東的大部分地區(qū)逐漸成陸,形成今天的基本形態(tài)。在古代的相當(dāng)長一段時間里,上海地區(qū)發(fā)展比較緩慢,沒有獨立的縣級行政區(qū)劃,只是幾個縣交界的地域。直到751年(唐朝天寶十載),因為已有一定的人口聚居,經(jīng)濟水平有所發(fā)展,遂從昆山、海鹽、嘉興三縣各劃出一部分地區(qū),在現(xiàn)在的松江區(qū)所在地建立了華亭縣。這是上海有獨立縣級行政區(qū)劃的開始。
唐宋之后,中國的經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)移到南方,華亭縣也隨之迅速發(fā)展。1023年,北宋歷史文獻中第一次出現(xiàn)了“上海”這個地名;南宋末年,上海建立了鎮(zhèn)。當(dāng)時,華亭縣已經(jīng)是東南的富庶大縣,1277年,元朝政府將華亭縣升為華亭府,第二年改名為松江府。十多年后的戶口普查發(fā)現(xiàn),上海鎮(zhèn)的規(guī)模早已具備建縣的標(biāo)準(zhǔn),于是在1291年,中央批準(zhǔn)從華亭縣分出五個鄉(xiāng)建立獨立的上??h,最終建立是在1292年。復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授周振鶴認為這個事件對上海的城市化相當(dāng)關(guān)鍵,曾在1990年時建議以設(shè)縣的1291年作為上海建城的標(biāo)志年份。
徐建平告訴《新民周刊》,從唐天寶十載直到清末,上海地區(qū)的區(qū)縣設(shè)置是一個地域發(fā)展的自然結(jié)果。地域經(jīng)濟水平提高、人口增長、稅收增多,原來一個縣的管理已經(jīng)不適應(yīng),需要設(shè)置新的縣,那么就會在原有基礎(chǔ)上劃出新的縣域。嘉定縣、寶山縣等都是按這樣的原則設(shè)置的。
清末,西方殖民者的堅船利炮轟開了中國的大門。1843年,上海開埠,之后外國人開始在租界“租地建房”,進行西方模式的城市建設(shè),這標(biāo)志著上海的區(qū)縣沿革進入了“城外城”或者“國中國”的時期。外國勢力的入侵,給上海的城市發(fā)展帶來了完全不同的一套新體系。
當(dāng)時上??h的范圍相當(dāng)于現(xiàn)在上海市中心區(qū)的南部,縣城在今天原南市區(qū)的老城廂。外國人的租界就在縣城之外,當(dāng)時滿目荒涼、墳塋遍地的西郊、北郊開建。城外的洋涇浜以北最先建立了英租界,然后法國租了洋涇浜以南地區(qū),美國租了虹口。后來,各國的租界都進行了擴張,形成了一個“城外城”。
在公共租界的工部局、法租界的公董局管理之下,租界內(nèi)開辟道路,規(guī)劃建筑,建設(shè)下水道、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施,市政管理系統(tǒng)逐步建立,出現(xiàn)了一個近代化的、歐洲式的城市。租界的城市建設(shè)水平在當(dāng)時的世界范圍內(nèi)都是非常先進的。上海曾有“東方巴黎”之稱,而巴黎大規(guī)模的城區(qū)改造其實是1850年之后才開始的,比上海租界還晚。城市建設(shè)發(fā)展起來后,一直到20世紀30年代抗戰(zhàn)爆發(fā)之前,上海成為世界五大城市之一。
解放前的上海大世界。
蘇州河上的橋
當(dāng)時,上海的繁華地帶無疑從縣城轉(zhuǎn)移到租界。清末,全國各地較發(fā)達縣城的鄉(xiāng)紳都開始積極謀劃不依賴地方政府而是靠民間力量實行的“城廂自治”,上海地區(qū)也不例外。辛亥革命前后,上海華界的一些有實力、有見識的鄉(xiāng)紳,看到租界的城市建設(shè)水平頗高,認為國人也能做出同樣的成績,就在當(dāng)時的寶山縣和上海縣的交界處(即今天的閘北區(qū))開展以租界為標(biāo)準(zhǔn)、向租界看齊、最終目的是要超越租界的城市建設(shè)活動,也得到官方即上海督軍和后來的淞滬督辦的支持。
“點”與“面”的反復(fù)
1927年,南京國民政府設(shè)立上海特別市,這是徐建平提出的第二個節(jié)點。從縣到市,而且是直轄中央的特別市,這是一個飛躍。
周振鶴在接受媒體采訪時曾表示:市的建制在中國到1921年才出現(xiàn),最早是廣東省軍政府在廣州設(shè)市。“當(dāng)時省長陳炯明銳意改革,遂委托剛從美國學(xué)成歸來的孫科設(shè)計市政,于是孫窮一夜之功寫成《廣州市暫行條例》,其中第三條說:‘廣州市為地方行政區(qū)域,直接隸屬于省政府,不入縣行政范圍?!@就是中國最早的城市型政區(qū)?!?/p>
上海設(shè)立特別市,根本原因還是因為經(jīng)濟社會已經(jīng)非常發(fā)達,縣的體制已經(jīng)容納不下。上海特別市的范圍為原上海、寶山兩縣所屬的淞滬地區(qū),基本上是一個城市型政區(qū),人口密集、工商發(fā)達;租界為特別區(qū)。到1931年,上??h的縣城也從老城廂搬出到今天閔行區(qū)的位置,上海市和上??h就徹底分開了。在徐建平看來,此時的上海是從原來的“面”狀的縣變成真正的西方城市理論中“點”狀的城市了。民國時期的建制市主要采用這種在縣的中心治所地區(qū)切塊設(shè)市,形成市域被周邊縣域包圍的情況,華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心教授林拓將之比喻為“蛋黃結(jié)構(gòu)”。
1929年7月,上海特別市政府第123次會議通過了“大上海計劃”,這是國民政府為了打破租界對上海市中心區(qū)域壟斷局面的一個城市建設(shè)規(guī)劃?!按笊虾S媱潯弊畛醯脑搭^可以在孫中山1922年撰寫的《建國方略》里找到。在《實業(yè)計劃》章節(jié)里,孫中山寫道:上?!捌堥L此不變,則無以適合于將來為世界商港之需用與要求”,進而提出“設(shè)世界港于上海”。在中心區(qū)域已被租界占據(jù)、老城廂地區(qū)人口密集缺乏發(fā)展空間的情況下,國民政府決定在東北臨黃浦江、吳淞口,西南與市區(qū)臨近的江灣地區(qū)征地興建新上海?!摆s超租界城建水平”的接力棒,從民間轉(zhuǎn)到到了政府手里。
“大上海計劃”從1930年上半年開始建設(shè),在一片農(nóng)田上開始建筑道路、市政府大樓和其他公共設(shè)施。其間因日本侵略而被迫停工數(shù)次,1937年淞滬抗戰(zhàn)后,該計劃被迫停止。日軍也對此計劃“情有獨鐘”,在此基礎(chǔ)上制定了新的“上海大都市計劃”。1945年抗戰(zhàn)勝利后,國民政府已無財力重新啟動“大上海計劃”,于是僅對部分道路和建筑進行修繕;并且當(dāng)時已收回租界,“趕超”的目標(biāo)也就不必要存在了。1952年,“大上海計劃”規(guī)劃區(qū)域成為江灣區(qū)。
1949年上海解放時,上海市共有30個區(qū),尤其是市中心區(qū)域非常密集,排列了20個區(qū);這30個區(qū)基本就是今天上海市市區(qū)的范圍。到1958年,原屬江蘇的上海、松江、嘉定、寶山、川沙、南匯、奉賢、金山、青浦、崇明十個縣被劃入上海市,上海的面積陡增。關(guān)于這次區(qū)劃調(diào)整的原因,有的說法是為上海增加發(fā)展腹地、讓郊縣農(nóng)產(chǎn)品支持中心城市,有的說法是讓上海帶動周邊縣域發(fā)展。但在徐建平看來,這是讓上海城市的城市發(fā)展從“點”狀又回到了傳統(tǒng)的“面”狀,并且一直延續(xù)到當(dāng)下。
他表示,“市”下面劃分“區(qū)”是理所當(dāng)然,1949年上海市下屬的30個行政區(qū)劃也都是“區(qū)”;但是,1958年十個縣的劃歸,讓上海市下面又轄了縣,這對城市的行政區(qū)劃形式而言,是不規(guī)范的做法;這種對蘇聯(lián)模式的模仿,在實質(zhì)上,也讓已成為點狀城市的上海重回“攤大餅”的狀態(tài)。
1958年的十縣劃歸,這是又一個節(jié)點。
合并做大是未來趨勢
1958年至1988年,上海的區(qū)縣經(jīng)歷了調(diào)整非常劇烈的一段時期,有的區(qū)縣,如吳淞區(qū),撤銷了又恢復(fù),恢復(fù)了又撤銷。徐建平評論,這一階段,上海乃至全國的城市區(qū)縣沿革都主要是滿足“意識形態(tài)的需要”,而不是依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)律。他舉例說,1958年,全國幾乎“砍掉”了三分之一的縣,原因是當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)層推行人民公社制度,要弱化縣一級行政結(jié)構(gòu)而強化人民公社;到了1961年,中央發(fā)現(xiàn)這種做法行不通,又把撤銷的縣恢復(fù)過來80%。
1988年,寶山縣與吳淞區(qū)合并為寶山區(qū)。之后至2001年,除崇明外,1958年劃歸上海的其余幾個縣相繼開始改為區(qū)。其中1992年,閔行區(qū)與上海縣合并成為新的閔行區(qū);同年,浦東新區(qū)建立,管轄范圍為川沙縣全部、上??h的三林地區(qū)以及原楊浦、黃浦、南市三區(qū)的浦東部分。
80 年代的五角場。
“撤縣建區(qū)”是經(jīng)濟社會發(fā)展、城市化的結(jié)果,也讓城市的行政區(qū)劃更加規(guī)范。徐建平提到,我國的各級行政區(qū)域發(fā)展都要進行國土規(guī)劃,為土地劃定用途。當(dāng)一個區(qū)域是縣時,用于城市發(fā)展的土地數(shù)量是有限的,例如要留出保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的耕地;而當(dāng)該地域的經(jīng)濟發(fā)展水平提高,建設(shè)土地不足就會成為瓶頸。如果改為區(qū),原來的一部分土地就能改變用途,成為城市建設(shè)用地。這也是“縣(或縣級市)改區(qū)”的動力之一。
在那之后,把目光放得更近些,人們可以發(fā)現(xiàn):上海近15年的區(qū)縣沿革,都是區(qū)與區(qū)的合并。2000年,南市并入黃浦;2009年,南匯并入浦東;2011年,黃浦與盧灣合并為新黃浦區(qū);2015年,靜安、閘北“撤二建一”。
“這種兩個區(qū)合并為一個新的大區(qū)的方式是值得肯定的,而且正是區(qū)縣調(diào)整未來的趨勢?!毙旖ㄆ较颉缎旅裰芸繁硎?,1949年的上海僅僅只有相當(dāng)于今天市區(qū)的范圍就要劃分為30個區(qū),是當(dāng)時的管理水平所限。例如國民政府實行保甲制,管理需要挨家挨戶上門,一個區(qū)的地理范圍如果太大,管理的力量會跟不上。而今天,技術(shù)水平的提高、管理方式的改善,使得同樣的人力、物力、財力,可以有效地管理地理面積數(shù)倍于以前的區(qū)域。同時,精簡行政機構(gòu)也是合并的重要目的。
由小而大,也會帶來問題。以浦東新區(qū)為例,如果讓臨港地區(qū)的居民和企業(yè)都要到60公里外的區(qū)政府所在地來辦事,其耗費的成本無疑太高了。浦東新區(qū)的做法是在臨港設(shè)立行政服務(wù)中心,行使部分區(qū)政府部門的職能,并且將部分區(qū)政府部門如農(nóng)委、經(jīng)信委等直接搬遷到臨港。徐建平說,類似的還有民國時期,在較大的縣里除了縣知事(相當(dāng)于古時的縣令)之外,還設(shè)置有“縣佐”,“相當(dāng)于一個“副縣級”的職位。當(dāng)然,這類分擔(dān)行政職能的機構(gòu)不能完全獨立,否則就與建立兩個行政區(qū)劃無異了。
在我國的現(xiàn)行體制下,區(qū)縣調(diào)整由地方政府進行頂層設(shè)計,報國務(wù)院批準(zhǔn)后,區(qū)級單位遵照執(zhí)行。但各區(qū)縣民眾有其自身的文化心理認同,并不是可以隨行政區(qū)劃一并了之的。例如原南匯居民在感情上難以融入浦東、盧灣居民總是懷念自己還是“盧灣人”的日子、網(wǎng)友們調(diào)侃靜安是“白富美”下嫁閘北“鳳凰男”等。這需要地方政府在并區(qū)的同時,尊重并保護各區(qū)縣的文化,例如除行政機構(gòu)更名外,其他的知名歷史地名予以保留等。徐建平認為,隨著當(dāng)下居民流動性的增強,這種區(qū)縣級的文化認同會越來越弱,這是文化的憾事,但對區(qū)縣調(diào)整而言,阻力會相應(yīng)減小。
他表示,區(qū)縣合并是大趨勢,但在當(dāng)前形勢下,一定要控制好節(jié)奏,不能一下子多個區(qū)同時各自合并,那樣必然造成各方矛盾和利益沖突的難以調(diào)和。隔幾年并一次,才能不出問題?!叭绻f未來的幾年里上海再發(fā)生兩區(qū)合并,我覺得一點也不奇怪?!彼f。