王煜

從如今上海的位置出現(xiàn)獨立的行政區(qū)劃，到“上海”之名出現(xiàn)，經(jīng)歷了近300年;又過了近300年，才有“上?？h”;上海成為“市”，則還要等待600多年……有了“市”，才有區(qū)縣，而上海市在解放初期有30個區(qū)，多年來的反復(fù)變化后，2015年新靜安區(qū)成立后，區(qū)縣變?yōu)?6個。上海行政區(qū)劃千年來歷經(jīng)了什么樣的變化？將來還會怎樣變？

從自然發(fā)展到“城外城”

復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心副教授徐建平認為，上海的區(qū)縣沿革，可以按三個節(jié)點分為四個時期。第一個時期是從上海地區(qū)成陸到清朝末年外國人開始建設(shè)租界。

6000多年前，上海西部成陸;公元4世紀之后，上海浦東的大部分地區(qū)逐漸成陸，形成今天的基本形態(tài)。在古代的相當(dāng)長一段時間里，上海地區(qū)發(fā)展比較緩慢，沒有獨立的縣級行政區(qū)劃，只是幾個縣交界的地域。直到751年（唐朝天寶十載），因為已有一定的人口聚居，經(jīng)濟水平有所發(fā)展，遂從昆山、海鹽、嘉興三縣各劃出一部分地區(qū)，在現(xiàn)在的松江區(qū)所在地建立了華亭縣。這是上海有獨立縣級行政區(qū)劃的開始。

唐宋之后，中國的經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)移到南方，華亭縣也隨之迅速發(fā)展。1023年，北宋歷史文獻中第一次出現(xiàn)了“上海”這個地名;南宋末年，上海建立了鎮(zhèn)。當(dāng)時，華亭縣已經(jīng)是東南的富庶大縣，1277年，元朝政府將華亭縣升為華亭府，第二年改名為松江府。十多年后的戶口普查發(fā)現(xiàn)，上海鎮(zhèn)的規(guī)模早已具備建縣的標(biāo)準(zhǔn)，于是在1291年，中央批準(zhǔn)從華亭縣分出五個鄉(xiāng)建立獨立的上?？h，最終建立是在1292年。復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授周振鶴認為這個事件對上海的城市化相當(dāng)關(guān)鍵，曾在1990年時建議以設(shè)縣的1291年作為上海建城的標(biāo)志年份。

徐建平告訴《新民周刊》，從唐天寶十載直到清末，上海地區(qū)的區(qū)縣設(shè)置是一個地域發(fā)展的自然結(jié)果。地域經(jīng)濟水平提高、人口增長、稅收增多，原來一個縣的管理已經(jīng)不適應(yīng)，需要設(shè)置新的縣，那么就會在原有基礎(chǔ)上劃出新的縣域。嘉定縣、寶山縣等都是按這樣的原則設(shè)置的。

清末，西方殖民者的堅船利炮轟開了中國的大門。1843年，上海開埠，之后外國人開始在租界“租地建房”，進行西方模式的城市建設(shè)，這標(biāo)志著上海的區(qū)縣沿革進入了“城外城”或者“國中國”的時期。外國勢力的入侵，給上海的城市發(fā)展帶來了完全不同的一套新體系。

當(dāng)時上?？h的范圍相當(dāng)于現(xiàn)在上海市中心區(qū)的南部，縣城在今天原南市區(qū)的老城廂。外國人的租界就在縣城之外，當(dāng)時滿目荒涼、墳塋遍地的西郊、北郊開建。城外的洋涇浜以北最先建立了英租界，然后法國租了洋涇浜以南地區(qū)，美國租了虹口。后來，各國的租界都進行了擴張，形成了一個“城外城”。

在公共租界的工部局、法租界的公董局管理之下，租界內(nèi)開辟道路，規(guī)劃建筑，建設(shè)下水道、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施，市政管理系統(tǒng)逐步建立，出現(xiàn)了一個近代化的、歐洲式的城市。租界的城市建設(shè)水平在當(dāng)時的世界范圍內(nèi)都是非常先進的。上海曾有“東方巴黎”之稱，而巴黎大規(guī)模的城區(qū)改造其實是1850年之后才開始的，比上海租界還晚。城市建設(shè)發(fā)展起來后，一直到20世紀30年代抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，上海成為世界五大城市之一。

解放前的上海大世界。

蘇州河上的橋

當(dāng)時，上海的繁華地帶無疑從縣城轉(zhuǎn)移到租界。清末，全國各地較發(fā)達縣城的鄉(xiāng)紳都開始積極謀劃不依賴地方政府而是靠民間力量實行的“城廂自治”，上海地區(qū)也不例外。辛亥革命前后，上海華界的一些有實力、有見識的鄉(xiāng)紳，看到租界的城市建設(shè)水平頗高，認為國人也能做出同樣的成績，就在當(dāng)時的寶山縣和上海縣的交界處（即今天的閘北區(qū)）開展以租界為標(biāo)準(zhǔn)、向租界看齊、最終目的是要超越租界的城市建設(shè)活動，也得到官方即上海督軍和后來的淞滬督辦的支持。

“點”與“面”的反復(fù)

1927年，南京國民政府設(shè)立上海特別市，這是徐建平提出的第二個節(jié)點。從縣到市，而且是直轄中央的特別市，這是一個飛躍。

周振鶴在接受媒體采訪時曾表示：市的建制在中國到1921年才出現(xiàn)，最早是廣東省軍政府在廣州設(shè)市。“當(dāng)時省長陳炯明銳意改革，遂委托剛從美國學(xué)成歸來的孫科設(shè)計市政，于是孫窮一夜之功寫成《廣州市暫行條例》，其中第三條說：‘廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬于省政府，不入縣行政范圍?！@就是中國最早的城市型政區(qū)?！?/p>

上海設(shè)立特別市，根本原因還是因為經(jīng)濟社會已經(jīng)非常發(fā)達，縣的體制已經(jīng)容納不下。上海特別市的范圍為原上海、寶山兩縣所屬的淞滬地區(qū)，基本上是一個城市型政區(qū)，人口密集、工商發(fā)達;租界為特別區(qū)。到1931年，上?？h的縣城也從老城廂搬出到今天閔行區(qū)的位置，上海市和上?？h就徹底分開了。在徐建平看來，此時的上海是從原來的“面”狀的縣變成真正的西方城市理論中“點”狀的城市了。民國時期的建制市主要采用這種在縣的中心治所地區(qū)切塊設(shè)市，形成市域被周邊縣域包圍的情況，華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心教授林拓將之比喻為“蛋黃結(jié)構(gòu)”。

1929年7月，上海特別市政府第123次會議通過了“大上海計劃”，這是國民政府為了打破租界對上海市中心區(qū)域壟斷局面的一個城市建設(shè)規(guī)劃?！按笊虾Ｓ媱潯弊畛醯脑搭^可以在孫中山1922年撰寫的《建國方略》里找到。在《實業(yè)計劃》章節(jié)里，孫中山寫道：上?！捌堥L此不變，則無以適合于將來為世界商港之需用與要求”，進而提出“設(shè)世界港于上海”。在中心區(qū)域已被租界占據(jù)、老城廂地區(qū)人口密集缺乏發(fā)展空間的情況下，國民政府決定在東北臨黃浦江、吳淞口，西南與市區(qū)臨近的江灣地區(qū)征地興建新上海?！摆s超租界城建水平”的接力棒，從民間轉(zhuǎn)到到了政府手里。

“大上海計劃”從1930年上半年開始建設(shè)，在一片農(nóng)田上開始建筑道路、市政府大樓和其他公共設(shè)施。其間因日本侵略而被迫停工數(shù)次，1937年淞滬抗戰(zhàn)后，該計劃被迫停止。日軍也對此計劃“情有獨鐘”，在此基礎(chǔ)上制定了新的“上海大都市計劃”。1945年抗戰(zhàn)勝利后，國民政府已無財力重新啟動“大上海計劃”，于是僅對部分道路和建筑進行修繕;并且當(dāng)時已收回租界，“趕超”的目標(biāo)也就不必要存在了。1952年，“大上海計劃”規(guī)劃區(qū)域成為江灣區(qū)。

1949年上海解放時，上海市共有30個區(qū)，尤其是市中心區(qū)域非常密集，排列了20個區(qū);這30個區(qū)基本就是今天上海市市區(qū)的范圍。到1958年，原屬江蘇的上海、松江、嘉定、寶山、川沙、南匯、奉賢、金山、青浦、崇明十個縣被劃入上海市，上海的面積陡增。關(guān)于這次區(qū)劃調(diào)整的原因，有的說法是為上海增加發(fā)展腹地、讓郊縣農(nóng)產(chǎn)品支持中心城市，有的說法是讓上海帶動周邊縣域發(fā)展。但在徐建平看來，這是讓上海城市的城市發(fā)展從“點”狀又回到了傳統(tǒng)的“面”狀，并且一直延續(xù)到當(dāng)下。

他表示，“市”下面劃分“區(qū)”是理所當(dāng)然，1949年上海市下屬的30個行政區(qū)劃也都是“區(qū)”;但是，1958年十個縣的劃歸，讓上海市下面又轄了縣，這對城市的行政區(qū)劃形式而言，是不規(guī)范的做法;這種對蘇聯(lián)模式的模仿，在實質(zhì)上，也讓已成為點狀城市的上海重回“攤大餅”的狀態(tài)。

1958年的十縣劃歸，這是又一個節(jié)點。

合并做大是未來趨勢

1958年至1988年，上海的區(qū)縣經(jīng)歷了調(diào)整非常劇烈的一段時期，有的區(qū)縣，如吳淞區(qū)，撤銷了又恢復(fù)，恢復(fù)了又撤銷。徐建平評論，這一階段，上海乃至全國的城市區(qū)縣沿革都主要是滿足“意識形態(tài)的需要”，而不是依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)律。他舉例說，1958年，全國幾乎“砍掉”了三分之一的縣，原因是當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)層推行人民公社制度，要弱化縣一級行政結(jié)構(gòu)而強化人民公社;到了1961年，中央發(fā)現(xiàn)這種做法行不通，又把撤銷的縣恢復(fù)過來80%。

1988年，寶山縣與吳淞區(qū)合并為寶山區(qū)。之后至2001年，除崇明外，1958年劃歸上海的其余幾個縣相繼開始改為區(qū)。其中1992年，閔行區(qū)與上海縣合并成為新的閔行區(qū);同年，浦東新區(qū)建立，管轄范圍為川沙縣全部、上?？h的三林地區(qū)以及原楊浦、黃浦、南市三區(qū)的浦東部分。

80 年代的五角場。

“撤縣建區(qū)”是經(jīng)濟社會發(fā)展、城市化的結(jié)果，也讓城市的行政區(qū)劃更加規(guī)范。徐建平提到，我國的各級行政區(qū)域發(fā)展都要進行國土規(guī)劃，為土地劃定用途。當(dāng)一個區(qū)域是縣時，用于城市發(fā)展的土地數(shù)量是有限的，例如要留出保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的耕地;而當(dāng)該地域的經(jīng)濟發(fā)展水平提高，建設(shè)土地不足就會成為瓶頸。如果改為區(qū)，原來的一部分土地就能改變用途，成為城市建設(shè)用地。這也是“縣（或縣級市）改區(qū)”的動力之一。

在那之后，把目光放得更近些，人們可以發(fā)現(xiàn)：上海近15年的區(qū)縣沿革，都是區(qū)與區(qū)的合并。2000年，南市并入黃浦;2009年，南匯并入浦東;2011年，黃浦與盧灣合并為新黃浦區(qū);2015年，靜安、閘北“撤二建一”。

“這種兩個區(qū)合并為一個新的大區(qū)的方式是值得肯定的，而且正是區(qū)縣調(diào)整未來的趨勢?！毙旖ㄆ较颉缎旅裰芸繁硎?，1949年的上海僅僅只有相當(dāng)于今天市區(qū)的范圍就要劃分為30個區(qū)，是當(dāng)時的管理水平所限。例如國民政府實行保甲制，管理需要挨家挨戶上門，一個區(qū)的地理范圍如果太大，管理的力量會跟不上。而今天，技術(shù)水平的提高、管理方式的改善，使得同樣的人力、物力、財力，可以有效地管理地理面積數(shù)倍于以前的區(qū)域。同時，精簡行政機構(gòu)也是合并的重要目的。

由小而大，也會帶來問題。以浦東新區(qū)為例，如果讓臨港地區(qū)的居民和企業(yè)都要到60公里外的區(qū)政府所在地來辦事，其耗費的成本無疑太高了。浦東新區(qū)的做法是在臨港設(shè)立行政服務(wù)中心，行使部分區(qū)政府部門的職能，并且將部分區(qū)政府部門如農(nóng)委、經(jīng)信委等直接搬遷到臨港。徐建平說，類似的還有民國時期，在較大的縣里除了縣知事（相當(dāng)于古時的縣令）之外，還設(shè)置有“縣佐”，“相當(dāng)于一個“副縣級”的職位。當(dāng)然，這類分擔(dān)行政職能的機構(gòu)不能完全獨立，否則就與建立兩個行政區(qū)劃無異了。

在我國的現(xiàn)行體制下，區(qū)縣調(diào)整由地方政府進行頂層設(shè)計，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，區(qū)級單位遵照執(zhí)行。但各區(qū)縣民眾有其自身的文化心理認同，并不是可以隨行政區(qū)劃一并了之的。例如原南匯居民在感情上難以融入浦東、盧灣居民總是懷念自己還是“盧灣人”的日子、網(wǎng)友們調(diào)侃靜安是“白富美”下嫁閘北“鳳凰男”等。這需要地方政府在并區(qū)的同時，尊重并保護各區(qū)縣的文化，例如除行政機構(gòu)更名外，其他的知名歷史地名予以保留等。徐建平認為，隨著當(dāng)下居民流動性的增強，這種區(qū)縣級的文化認同會越來越弱，這是文化的憾事，但對區(qū)縣調(diào)整而言，阻力會相應(yīng)減小。

他表示，區(qū)縣合并是大趨勢，但在當(dāng)前形勢下，一定要控制好節(jié)奏，不能一下子多個區(qū)同時各自合并，那樣必然造成各方矛盾和利益沖突的難以調(diào)和。隔幾年并一次，才能不出問題?！叭绻f未來的幾年里上海再發(fā)生兩區(qū)合并，我覺得一點也不奇怪?！彼f。