許金松

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國最基層的一級財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是關系到黨和國家的方針、政策在農村的貫徹和落實，關系到減輕農民負擔、維護農村社會穩(wěn)定的重大問題。文章簡述了奉化市不斷推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障水平和服務發(fā)展能力，并逐步建立起與該市經濟發(fā)展狀況相適應的管理機制，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不斷轉變，農村社會管理和改善農村民生的任務日益加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支壓力明顯增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力不足、財政機構不健全、管理水平不均衡、事權劃分不明、債務規(guī)模增長快。文章就此提出在新常態(tài)下需尋找強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作的新途徑。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 管理 研究 主要做法 存在問題 對策

中圖分類號：F810.4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）07-166-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財力基礎，在鞏固基層政權，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和社會事業(yè)發(fā)展，完善財務管理等方面發(fā)揮著重要作用。近幾年來，浙江省奉化市在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方面作了一些有益的探索，規(guī)范和提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平和質量，但也存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支壓力大，財政機構不健全、預算執(zhí)行弱、事權劃分不明、債務風險高等問題，在新常態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應如何更好地發(fā)揮職能作用，是一個急需探索解決的重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

奉化市共有11個鎮(zhèn)（街道），包括6個鎮(zhèn)，5個街道，下轄357個村委會。全鎮(zhèn)街道現有在職人員957人，其中行政470人，事業(yè)487人，行政退休人員279人。

2014年全市各鎮(zhèn)街道完成公共財政預算收入24.2億元，當年公共財政預算可用財力13.8億元，完成基金預算收入10.4億元，2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出21億元，年度內實現財政收支平衡。

二、奉化市加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的主要做法

（一）建章立制，夯實管理基礎

1.建立制度，提供管理依據。近幾年，奉化市制定出臺了《新一輪鎮(zhèn)街道財政管理體制實施意見》、《中心鎮(zhèn)財政管理體制實施意見》、《寧波市衛(wèi)星城市財政體制實施意見》、《關于加強鎮(zhèn)街道財政規(guī)范化建設的意見》、《鎮(zhèn)街道財政管理暫行辦法》、《鎮(zhèn)街道財政工作考核辦法》、《財政支農資金管理辦法》、《國有土地使用權出讓收支管理實施意見》、《行政事業(yè)單位工作人員差旅費管理辦法》、《黨政機關會議費管理規(guī)定》和《黨政機關培訓費管理規(guī)定》等制度，一系列制度的出臺，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供了管理依據，夯實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的基礎。

2.專設機構、加強管理力度。為加強鎮(zhèn)街道財政管理工作，進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障水平，奉化市于2014年11月在財政局內部設立了鎮(zhèn)街道財政管理科，專門負責對全市11個鎮(zhèn)街道財政工作的管理和指導，協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更好地發(fā)揮職能作用，更好地服務于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行農村社會管理和公共服務職能。

（二）完善體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力

目前，奉化市實行“鎮(zhèn)財鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”的財政管理模式，資金以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身管理為主。為充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟的積極性，該市在2014年制定的新一輪鎮(zhèn)街道財政體制中，按照鎮(zhèn)街道經濟發(fā)展水平，在超收分成的基礎上，新增財力進一步傾斜于鎮(zhèn)街道。一是通過調低收入基數、增加支出基數、提高分成比例，完善專項轉移支付等方式全力保障鎮(zhèn)（街道）基本支出，確保機關的正常運轉。二是對發(fā)展水平不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行區(qū)別對待、分別指導的辦法，將全市11個鎮(zhèn)（街道）分成三個層次進行分類管理，對衛(wèi)星鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和一類鎮(zhèn)（街道）給政策，保持其財力增長與經濟增長同步，調動其發(fā)展經濟、增收節(jié)支的積極性；對二、三類鎮(zhèn)（街道）促發(fā)展，財力增長與經濟增長掛鉤，調動其發(fā)展經濟積極性的基礎上，通過轉移支付給予適當扶持；對四類鎮(zhèn)（街道）保支出，加大轉移支付力度，確保其正常運轉的支出需求。三是通過加大土地出讓金分成、增加城建配套費返還比例等措施，確保鎮(zhèn)（街道）收支平衡，促進鎮(zhèn)（街道）經濟社會事業(yè)發(fā)展。實行新體制后，2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力達到13.8億元，比上年同期增長31.4%，有效保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的正常開展。

（三）深化改革，提升管理質量

1.推行國庫集中支付改革。奉化市于2013年開始啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革，至目前為止，已有3個鎮(zhèn)街道開始著手推行國庫集中支付改革。國庫集中支付制度的正式運行，意味著“以撥代支”的資金管理方式將逐步走向終結，以國庫單一賬戶體系為基礎，以直接支付、授權支付為撥付方式的新的財政國庫管理制度將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步扎根落戶。

2.加強固定資產管理。從2014年開始，奉化市在部分鎮(zhèn)試行條形碼技術進行固定資產管理，在實地盤點的基礎上，結合條形碼技術，賦予每個實物一張唯一的條碼資產標簽，從資產購入開始到資產退出的整個生命周期，針對固定資產實物進行全程跟蹤管理，解決了資產管理中賬、卡、物不符，資產不明設備不清，閑置浪費、虛增資產和資產流失問題，為資產管理工作提供全方位、可靠、高效的動態(tài)數據與決策依據，實現資產管理工作的信息化、規(guī)范化與標準化管理，全面提升資產管理工作的工作效率與管理水平。

3.建立資金撥付審核機制。以往審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計報告中反映較頻繁的一個問題，就是往來資金太多太亂，根源在于市本級各部門二次分配下撥到鎮(zhèn)街道的資金太多太亂，因核算制度規(guī)定，這些下撥資金也不能在鎮(zhèn)街道財政收支上按資金性質詳細記錄反映。為了規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的管理，奉化市財政從2012年開始，把住國庫集中支付的用款計劃審查，要求對下撥到鎮(zhèn)街道的資金都要通過財政局聯合發(fā)文下達，由主管局和財政局以聯合發(fā)文的形式，發(fā)到各鎮(zhèn)（街道）。資金撥付經主管局擬文后，還須經財政局業(yè)務科室審核，分管局長和局長簽字同意后，才可發(fā)文撥付資金，經過層層把關審核，確保財政資金的合理使用。通過多年運作，鎮(zhèn)街道財政的支出占全市財政支出的比重逐年增大，壯大了鎮(zhèn)街道財政支出規(guī)模，充分發(fā)揮了鎮(zhèn)級財政的作用，并理順了資金的規(guī)范使用，有力地促進了鎮(zhèn)（街道）財政建設。

4.實現部門預算公開。從2013年開始，奉化市就著手實施鎮(zhèn)街道部門預算公開，近年來，不斷規(guī)范公開工作機制，細化公開內容，截止目前，11個鎮(zhèn)街道全部向社會公開了部門預算，所有支出除涉密內容外全部細化到項級科目，“三公經費”預算隨部門預算一并公開。

5.推行公務卡改革。該市于2012年9月開始在鎮(zhèn)街道全面推開公務卡改革，同時，對公務接待費、會議費等八個結算項目實行強制結算，提高了現金使用的透明度。

6.推進公務用車改革。從2011年開始對鎮(zhèn)（街道）實行公務用車改革，并給予個人公務交通費貨幣補償，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務用車的數量。同時，在全面清查的基礎上，出臺了《奉化市黨政機關公務用車配備使用管理實施細則》，對鎮(zhèn)街道公務轎車配備標準進行分檔管理，嚴格控制配備限額。

（四）創(chuàng)新機制，規(guī)范資金使用

1.預算管理，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算市財政預審制度，鎮(zhèn)街道預算在提交鎮(zhèn)街道人大審議前先報經該市財政部門預審，該市財政部門加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制的審查監(jiān)督，重點審查資金來源、支出安排、科目核算等方面的合理性和合規(guī)性。

2.績效預算，強化支出責任和效率意識，推行重點項目的績效預算評價，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的依據。

3.債務管理，將鎮(zhèn)（街道）政府性債務納入計劃管理，借款主體每年都要按照財政部門的要求編制政府性債務計劃，財政對鎮(zhèn)（街道）政府性債務收支計劃進行匯總、分析、審核后，報市政府審批同意后執(zhí)行。同時，設立償債準備金，以防范和化解政府債務突發(fā)性顯現給社會和經濟帶來的沖擊，增強風險防范能力。另外，為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量債務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市國土部門簽訂土地收購協議，國土部門以土地核定價置換債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務本金、利息全部由國土部門來承擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過土地置換，既化解了債務，又可在土地出讓后，參與收益分成，減輕了壓力。目前，已消化鎮(zhèn)街道債務本金2.6億元。

（五）推進信息化，促進管理科學化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力的提高，離不開現代信息技術的支持。目前，奉化市已建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理信息化平臺，全市11個鎮(zhèn)（街道）全面啟用統一的財務集中核算系統、預算編制系統、預算執(zhí)行管理系統等。通過信息化系統，市財政局對鎮(zhèn)（街道）記載的賬簿、憑證、報表進行實時查詢監(jiān)督，借助統一的信息化系統，可以將鎮(zhèn)（街道）財政資金的管理辦法、政策依據、財政信息等內容及時發(fā)布到各鎮(zhèn)（街道），建立了上下級通暢的信息體系，初步實現了財政數據的統一管理和集中共享。

三、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在的困境

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構建設滯后。目前，奉化市11個鎮(zhèn)（街道）只有1個衛(wèi)星鎮(zhèn)和2個中心鎮(zhèn)實現了財政管理機構單設，其余8個鎮(zhèn)（街道）財政所尚未單設。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理隊伍還存在人員年齡結構偏大、專業(yè)人才缺乏、知識結構單一等問題，與當前財政管理要求不相適應。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算約束力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制雖然有了規(guī)范，但普遍質量不高，流于形式的較多。預算執(zhí)行過程中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都未按人代會通過的年初預算執(zhí)行，隨意更改和調整預算的現象突出，導致預算運行脫軌，財政調配財力、緩解困難的作用難以發(fā)揮，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年財政收支預算失控，隱性赤字有增無減。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務控制難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨的一個突出問題。近年來，奉化市采取了一些有力的措施，使債務規(guī)模基本得到控制，卻沒有從根本上解決問題。截至2014年底，全市11個鎮(zhèn)街道債務已突破40億元，且融資成本相對較高，借款利率普遍在8%以上，高的超過11%，遠高于基準利率。債務構成上，主要為農居房建設、安置房建設、土地儲備、新農村建設等，從債務風險來看，部分鎮(zhèn)街道政府性債務已經超過警戒線，個別鎮(zhèn)街道政府性債務甚至是全年可用財力的數倍，極大地增加了財政風險。

4.政府部門間事權劃分不明。各級政府部門間事權及支出存在交叉、重疊、錯位，究竟哪些事情應該由上面辦，哪些事情應該由下面辦，沒有劃分清楚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了包羅萬象的“當家人”，上面隨時出政策，下面不斷出“票子”，財政體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權難以確定。

5.轉移支付制度不夠規(guī)范。近年來，上級政府出臺改革政策的同時，往往通過設立專項撥款的方式予以推動。專項撥款中大都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的經常性支出，如：社救、撫恤、低保、醫(yī)保等，這些專項較多就不利于預算管理和監(jiān)督。而還有一些專項撥款要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映強烈。另外，由于統籌的一般預算性轉移支付資金來源不穩(wěn)定，支付方式、額度有待固定化、公式化。

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支壓力較大。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入來源日益枯竭，土地財政現象日益突出。但土地出讓金補助收入具有不確定性，受土地指標、招拍掛進程、資金結算等多方面因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入難以把握，而剛性支出壓力大，還有就是上級各部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套的政策性專項支出項目較多，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務繁雜，不可預見的因素較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保平衡壓力大。

四、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的對策

1.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構建設。按照深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的要求，適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能調整充實的形勢，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構，配齊配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理人員，建立有效的內部控制體系，同時，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部激勵和培訓機制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍素質。

2.努力控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。對歷史債務，按照“誰舉債、誰償還的原則，確定具體借款單位為償債責任單位；在理清債務、摸清家底的基礎上，按計劃落實好償債資金來源；制定盤活存量、增收節(jié)支、用好財政間隙資金等措施，積極化解歷史債務。對新增債務，要建立單位舉債預審制度，對單位確需報經鎮(zhèn)街道政府預審，預審后報上級機關批準，必要時根據財力許可進行科學論證聽證公決。同時，消債與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的政績考核、調動、升遷掛鉤，把消赤減債和工作作為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導工作的主要指標之一，營造“減負就是增收、減不良債務就是政績”的氛圍。

3.明晰劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權，是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設、充分體現鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財政與事權相結合”原則的根本措施。各級政府及有關部門應根據公共財政的框架，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權為基礎，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權范圍必須建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權的基礎上，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際負擔能力，量力而行，不可盲目上項目。

4.健全轉移支付制度。完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步建立以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔的轉移支付體系。同時，要認真清理現行配套政策，在除按照中央規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求鎮(zhèn)街道政府承擔配套資金。

5.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。鎮(zhèn)（街道）要加大招商引資力度，積極組織收入，并自覺從涵養(yǎng)稅源角度出發(fā)，著力于當地經濟結構的調整，加快吸引社會資金投入鎮(zhèn)（街道）經濟建設，著力培育鎮(zhèn)（街道）財源，促進鎮(zhèn)級經濟由量的擴張向質的提高轉變。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付辦法，市財政對鎮(zhèn)（街道）財政轉移支付規(guī)模隨市級財力的增長而增加，財力分配向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，為鎮(zhèn)（街道）政府履行職能提供必要的財力保障。出臺造地單項獎勵辦法，在原有獎勵辦法的基礎上，對完成一定墾造耕地任務的鎮(zhèn)（街道）年終給予一定獎勵，獎勵資金作為一般轉移支付資金，由鎮(zhèn)、街道統籌使用。另外，每年專項安排一定資金，對各鎮(zhèn)（街道）收入增幅、收支平衡、債務管理、財政改革、資產管理、財經紀律等方面進行考核，根據考核結果進行以獎代補。

6.健全財政資金監(jiān)管體系。各鎮(zhèn)（街道）應建立健全預決算管理、收支管理、資金分配、資產管理、財務收支審批等方面的制度建設，做到用制度管人、管事，以制度促進管理。建立健全民主理財機制，鎮(zhèn)（街道）年度經費預算、重大開支項目的執(zhí)行情況、經費收支情況、內部稽查情況應定期公布或通報，自覺接受群眾監(jiān)督。各鎮(zhèn)（街道）人大要加大對本級財政預決算的審查力度，充分發(fā)揮自身的監(jiān)督職能。逐步建立起以國庫單一賬戶體系為基礎、國庫集中支付為主要形式的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度機制，探索實現國庫集中支付與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務核算等系統共享機制。建立健全抽查巡查制度，定期開展檢查，主動配合上級檢查，科學應用檢查、審計結果。

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（作者單位：奉化市財政局 浙江奉化 315500）（責編：李雪）