嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 陸 曄

“去企業(yè)化”與，“常態(tài)化”連軸驅(qū)動推進土地利用變更調(diào)查工作的創(chuàng)新與完善
-----以嘉興市秀洲區(qū)為例

嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 陸 曄

土地利用變更調(diào)查是重要的國情國力調(diào)查，經(jīng)依法公布的土地利用變更調(diào)查成果是實施國土資源規(guī)劃與管理，國土資源合理利用與保護的依據(jù)，是編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、有關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)。自全國第二次土地調(diào)查以來，國家充分利用“3S”技術(shù)進行年度變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作，準確獲取年度土地利用變化的數(shù)據(jù)信息，同時采用國家總體控制、省級全面核查與地方實地調(diào)查相結(jié)合的工作模式，保持二次調(diào)查成果的現(xiàn)勢性、準確性。先進技術(shù)的不斷運用以及管理模式的不斷完善，也對各地方開展土地利用變更調(diào)查工作提出了更高的要求。

面對新的形勢、新的要求，嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局積極研究和探索土地利用變更調(diào)查工作推動變更調(diào)查“去企業(yè)化”管理模式的創(chuàng)新，實施開展自主變更調(diào)查，改變了長期依靠中介機構(gòu)的不利局面。在此基礎(chǔ)上，秀洲國土分局還積極探索變更調(diào)查新的工作模式，充分運用國土資源遙感監(jiān)測全國“一張圖”與土地“批、供、用、補、查”用地管理等綜合信息監(jiān)管平臺，強調(diào)“年度變更”與“日常變更”的結(jié)合，努力實現(xiàn)土地利用變更調(diào)查由年底集中變更逐步向“常態(tài)化”實時變更轉(zhuǎn)變。

一、秀洲區(qū)土地利用變更調(diào)查“去企業(yè)化”管理模式的創(chuàng)新

一直以來，技術(shù)力量都是基層國土資源管理部門的薄弱環(huán)節(jié)，部分市縣國土資源部門重管理、輕技術(shù)，專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)滯后，導(dǎo)致大量基礎(chǔ)性技術(shù)工作只能依靠中介機構(gòu)完成。年度變更調(diào)查工作通過委托中介機構(gòu)完成，雖然保證了變更調(diào)查工作任務(wù)在年底短時間內(nèi)能夠順利完成，也解決了自身技術(shù)力量不足的問題，但從長遠來看，長期委托中介機構(gòu)仍有其弊端，第一，變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫以及遙感影像涉密性，大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都掌握在中介機構(gòu)手中，數(shù)據(jù)安全存在隱患第二，中介機構(gòu)雖然整體技術(shù)力量較強，但人員流動過于頻繁，而且不同參與人員經(jīng)驗不一，導(dǎo)致變更調(diào)查的連續(xù)性和統(tǒng)一性不能保障第三，由于市場競爭激烈，中介機構(gòu)以營利為目的，只能按時完成任務(wù)，對變更調(diào)查成果的真實性和準確性并不負主要責(zé)任，導(dǎo)致數(shù)據(jù)后續(xù)使用存在隱患，第四，過于依靠中介機構(gòu)在一定程度上容易造成國土資源部門工作人員的懈怠，導(dǎo)致干部隊伍建設(shè)越來越不適應(yīng)新形勢的需要。

為破解變更調(diào)查委托中介機構(gòu)造成的種種弊端，秀洲國土分局創(chuàng)新“去企業(yè)化”管理模式，通過“四個加強”，即加強人才隊伍建設(shè)、加強先進技術(shù)應(yīng)用、加強信息安全建設(shè)、加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，努力擺脫了對中介機構(gòu)的長期依賴。秀洲國土分局開展自主開展變更調(diào)已有兩年，從效果來看好于委托中介機構(gòu)，不但節(jié)約了行政經(jīng)費，同時培養(yǎng)鍛煉了一支專業(yè)隊伍，進一步提高了變更調(diào)查的工作質(zhì)量和工作效率。

1.加強人才隊伍建設(shè)

一支技術(shù)力量硬業(yè)務(wù)能力強的人才隊伍是創(chuàng)新“去企業(yè)化”管理模式，開展自主變更調(diào)查的基礎(chǔ)和前提。近年來，秀洲國土分局不斷加強專業(yè)技術(shù)人才的引進，通過各種方式引進土地資源管理、地理信息系統(tǒng)、測繪等相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生，直接參與土地變更調(diào)查業(yè)務(wù)工作。目前秀洲國土分局擁有土地資源管理專業(yè)碩士研究生2人，測繪專業(yè)碩士研究生1人，土地資源管理專業(yè)本科生6人，測繪專業(yè)本科生3人。通過多年的努力和實踐，人才隊伍得到鍛煉，專業(yè)素質(zhì)不斷增強，業(yè)務(wù)水平不斷提高。

2.加強先進技術(shù)應(yīng)用

為適應(yīng)土地利用變更調(diào)查的需求，秀洲國土分局加強了計算機技術(shù)、“3S”等先進技術(shù)的應(yīng)用，主要體現(xiàn)以下三個方面，一是加強外業(yè)調(diào)查技術(shù)支持，給予基層國土所外業(yè)調(diào)查人員配備平板電腦，GPS定位導(dǎo)航系統(tǒng)，GIS系統(tǒng)，以便準備定位監(jiān)測圖斑位置，同時將遙感影像及合法批次坐標導(dǎo)入GIS系統(tǒng)內(nèi)，即時精確判定地塊合法性，二是搭建內(nèi)業(yè)處理技術(shù)平臺，給予變更調(diào)查工作人員配備高配置的筆記本電腦，購買地理信息系統(tǒng)軟件，土地利用變更調(diào)查管理系統(tǒng)，并定期對系統(tǒng)軟件進行升級與維護，實現(xiàn)變更調(diào)查內(nèi)業(yè)工作全自動化數(shù)字化方式進行，三是加強與中介機構(gòu)的技術(shù)交流與合作，加強技術(shù)指導(dǎo)，進一步提高技術(shù)支撐能力。先進技術(shù)的不斷應(yīng)用與推廣，使得變更調(diào)查內(nèi)外業(yè)工作的質(zhì)量和效率大大提升。

3.加強信息安全建設(shè)

變更調(diào)查“去企業(yè)化”管理模式的創(chuàng)新，改變了過去遙感影像及土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫全部由中介機構(gòu)管理的模式，由國土局內(nèi)部管理。遙感影像及變更調(diào)查成果都有嚴格的保密性，秀洲國土分局根據(jù)信息等級保護的要求，落實變更調(diào)查數(shù)據(jù)保密防護措施，從網(wǎng)絡(luò)安全、主機安全、數(shù)據(jù)安全、應(yīng)用安全、人員安全、系統(tǒng)建設(shè)與維護等方面保障安全信息。秀洲國土分局指定地籍科變更調(diào)查人員負責(zé)變更調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)的處理與維護，并配備專門電腦儲存遙感影像及變更調(diào)查數(shù)據(jù)，通過全內(nèi)網(wǎng)平臺實現(xiàn)與基層國土所數(shù)據(jù)共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所指定相關(guān)人員操作數(shù)據(jù)庫，其他人員不得使用操作。通過信息化建設(shè)的不斷完善，數(shù)據(jù)保密工作得到進一步加強。

4.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核

土地利用變更調(diào)查，對于變更調(diào)查人員的業(yè)務(wù)水平有很高的要求，以往委托中介機構(gòu)的變更調(diào)查，一定程度上造成國土資源管理部門人員的懈怠和依賴，對業(yè)務(wù)知識的掌握不足，導(dǎo)致日常管理水平下降。開展自主變更調(diào)查，需要加強變更調(diào)查的業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，不斷提高業(yè)務(wù)水平，才能保證自主變更調(diào)查順利進行。每年秀洲國土分局都要召集局主要領(lǐng)導(dǎo)、各科室相關(guān)負責(zé)人、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所主要負責(zé)人，開展變更調(diào)查前期業(yè)務(wù)培訓(xùn)介紹每一年政策及技術(shù)上的新變化，同時，在開展變更調(diào)查工作中，變更調(diào)查人員對基層國土所調(diào)查人員進行業(yè)務(wù)與技術(shù)上的指導(dǎo)增強基層國土所的調(diào)查水平。在平時，加強在崗變更調(diào)查工作人員的培訓(xùn)考核，保證工作人員隨時進行知識和信息的更新，如定期舉辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)會議，通過現(xiàn)場培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)視頻培訓(xùn)等方式進行討論和交流逐步提高秀洲區(qū)國土分局工作人員業(yè)務(wù)水平。

二、秀洲區(qū)土地利用變更調(diào)查“常態(tài)化”管理模式的探索

近兩年來，秀洲區(qū)土地利用變更調(diào)查“去企業(yè)化”管理模式創(chuàng)新，取得顯著成效，工作成果得到上級的一致認可和肯定。但仍存在兩個問題亟待解決，首先，由于沒有中介機構(gòu)的支持，秀洲國土分局的工作量大大增加，再加上當前變更調(diào)查工作為“一年一變”，年底集中變更，過多的工作積壓在年底，工作任務(wù)重、時間緊、勞動強度大，其次，隨著土地利用變更調(diào)查對調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準確性要求越來越高，每年年底對一年的土地利用變化情況進行集中調(diào)查，不能及時反映土地利用變更情況，缺乏時序性和現(xiàn)勢性，土地利用基礎(chǔ)信息對于土地資源管理與決策的需要相對滯后。這些問題都有待解決和完善。

按照《全國土地利用變更調(diào)查工作規(guī)則，試行，》第一章規(guī)定全國土地變更調(diào)查應(yīng)在各地“日常變更”工作的基礎(chǔ)上，每年集中開展一次。當前，各地方“日常變更”工作做的不夠，秀洲國土分局積極探索變更調(diào)查“常態(tài)化”管理，盡可能把工作做在平時，充分運用國土資源全國“一張圖”和土地“批、供、用、補、查”綜合信息監(jiān)管平臺，實時反映耕地保護、土地利用計劃安排使用、土地節(jié)約集約利用、違法用地與土地督察等年度各類用地變化情況，強化“實時變更”，減少年度變更調(diào)查工作量，節(jié)約工作成本，提高工作效率，實現(xiàn)變更調(diào)查由年底集中調(diào)查向“常態(tài)化”管理為主轉(zhuǎn)變。

1.強化組織領(lǐng)導(dǎo)，高度統(tǒng)一思想認識

土地利用變更調(diào)查“常態(tài)化”管理貫穿于全年始終，需要加強領(lǐng)導(dǎo)、建立機構(gòu)，全局上下統(tǒng)一思想，充分認識做好“實時變更”調(diào)查工作的重要性。秀洲國土分局專門成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各科室及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道，國土所負責(zé)人為成員的“實時變更”調(diào)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對全年土地利用變化情況及時調(diào)查、統(tǒng)計、匯總、上報。同時，落實工作責(zé)任，建立長效機制，定期召開工作例會，分析研究“實時變更”的工作進展情況，針對存在的問題，及時采取有效措施，確保全年“實時變更”工作有序開展。

2.強化制度建設(shè)，做好預(yù)變更處理

實時變更操作平臺

土地利用變更調(diào)查由“年底集中變更”為“日常實時變更”，要建立“時記、月清、季報、年統(tǒng)計”制度，通過結(jié)合土地“批、供、用、補、查”綜合信息監(jiān)管平臺，將綜合監(jiān)管平臺中反映的耕地變化、建設(shè)用地審批、建設(shè)用地開竣工、違法用地查處等各類用地變化，納入“實時變更”作為預(yù)變更處理地塊。一是本年批準本年建設(shè)（B）與往年批準本年建設(shè)（PJ）地塊要審批一宗，實地核實一宗，變更預(yù)處理一宗，二是本年批準本年未建設(shè)（P）地塊要審批一宗，實地核實一宗，變更預(yù)處理一宗，三是臨時用地和設(shè)施農(nóng)用地要發(fā)現(xiàn)一宗，實地核實一宗，審批一宗，變更預(yù)處理一宗，四是土地開發(fā)整理、生態(tài)退耕等涉及的地類變更、權(quán)屬變更的地塊要做到驗收一宗外業(yè)核實一宗，變更預(yù)處理一宗五是未批先建（W）違法用地要執(zhí)法查處一宗，測量一宗，督辦一宗，變更預(yù)處理一宗，六是違法用地擬拆除地塊要發(fā)現(xiàn)一宗，實地核實一宗，拆除一宗，記錄一宗。變更調(diào)查人員定期對各種預(yù)處理數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計匯總，對土地利用變化的地塊，進行實時記錄，月度清查季度上報，年終統(tǒng)計的常態(tài)化管理。

3.強化機制建設(shè)，建立違法用地快速反應(yīng)機制

“實時變更”調(diào)查，要健全完善聯(lián)動協(xié)作機制，按照多方參與、緊密配合、分工協(xié)作、各司其職、共同負責(zé)的原則組織開展工作，分條線調(diào)查各類用地，集中統(tǒng)一管理。

對于違法用地，建立違法用地快速反應(yīng)長效機制，切實轉(zhuǎn)變思路，由重事后查處，輕事前防范向加強事前防范，堅決制止和查防相結(jié)合的管理方式轉(zhuǎn)變。按照“快受理、快制止、快查處”的要求努力降低執(zhí)法難度，減少執(zhí)法成本，最大限度地降低國土資源違法行為對管理相對人的經(jīng)濟損失，切實維護良好的土地資源管理秩序。

4.強化信息化建設(shè)，搭建實時變更操作平臺

土地利用實時變更調(diào)查，需要以計算機硬件為依托，在基于地理信息系統(tǒng)軟件為平臺上，建立實時更新過程數(shù)據(jù)庫，將預(yù)變更圖斑分類導(dǎo)入實時更新過程數(shù)據(jù)庫中，疊加上一年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中得到任意時點最新數(shù)據(jù)庫。具體操作如上圖。

5.強化“實時變更”與遙感監(jiān)測相結(jié)合實時變更每年年底匯總統(tǒng)計一次，所有實時變更圖斑與國土資源部下發(fā)的遙感監(jiān)測圖斑相疊加對比分析，有可能出現(xiàn)三種情況，其一，遙感監(jiān)測圖斑中有的，實時變更圖斑中也有的，直接入庫，其二，遙感監(jiān)測圖斑中有的，實時變更圖斑中沒有，實地踏勘，確認是否實時變更遺漏，是否偽變化，及其他情況，其三，實時變更圖斑中有，遙感監(jiān)測圖斑中沒有，分兩種情況，一是合法用地，可以作為監(jiān)測外圖斑，直接入庫，二是違法用地，因為國家遙感監(jiān)測時段為一年中10月或11月，在11月以后發(fā)生的違法用地，遙感監(jiān)測圖斑并沒有體現(xiàn)，而在國土資源部關(guān)于開展2014年度全國土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作的通知中明確一點，對2014年度遙感影像未反映的新增建設(shè)用地變化地塊，沒有取得合法用地手續(xù)，不得納入本年度變更，對于這種情況，可以將此類違法用地保留不入庫，等來年遙感監(jiān)測到后，再變更入庫。

三、結(jié)語

隨著社會的發(fā)展和科技進步土地利用變更調(diào)查工作體系必將不斷完善，土地利用變更調(diào)查的工作成果也將更具有現(xiàn)勢性、準確性和可靠性，面對新形勢新要求，秀洲國土分局變更調(diào)查“去企業(yè)化”和“常態(tài)化”管理模式的創(chuàng)新，反映了地方為建立適應(yīng)自身需求的工作機制而進行的積極探索，具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。