張慧欣 姜 迎 顧南寧

（沈陽(yáng)建筑大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110168）

基于大學(xué)章程下的高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制研究

張慧欣 姜 迎 顧南寧

（沈陽(yáng)建筑大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110168）

本文論述了大學(xué)章程的建立對(duì)完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一領(lǐng)導(dǎo)體制的促進(jìn)作用，以及完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制需要把握的重點(diǎn)，提出了大學(xué)章程下完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制的實(shí)現(xiàn)途徑。

大學(xué)章程 完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制 實(shí)現(xiàn)路徑

大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要載體，對(duì)促進(jìn)依法辦學(xué)和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度具有十分重要的意義。通過(guò)大學(xué)章程的制定，對(duì)大學(xué)內(nèi)部多元主體之間的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置和做出制度安排，實(shí)現(xiàn)彼此權(quán)力的分權(quán)制衡，從而創(chuàng)新黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的運(yùn)行體制各機(jī)制，使之成為完善和改進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制新的切入點(diǎn)和突破口。

一、大學(xué)章程的建立對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的完善具有推進(jìn)作用

多年的實(shí)踐表明，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化了黨對(duì)高等教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了中國(guó)高等教育的社會(huì)主義制度特征和辦學(xué)方向，為高等教育可持續(xù)快速發(fā)展和保持穩(wěn)定提供了根本的政治保證。但在貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)踐中，由于認(rèn)識(shí)上存在偏差、黨政職責(zé)不夠明確、運(yùn)行機(jī)制不夠完善等原因，使一些高校黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子不夠和諧，影響了整體功能的發(fā)揮，給這些高?？茖W(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展造成了相當(dāng)大的困擾。大學(xué)章程的制定，為完善和改進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制提供了新的切入點(diǎn)。

1.大學(xué)章程能夠促進(jìn)高校管理者法治思維的提升

法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念來(lái)認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問(wèn)題的思維方式。提高高等學(xué)校管理者法治思維理念，就是要建立凡事要在規(guī)定的程序與法律的權(quán)限內(nèi)運(yùn)行的法制思維方式，這是完善大學(xué)治理體系和治理現(xiàn)代化的需要。大學(xué)章程的建立和完善能夠不斷促進(jìn)高校管理者依法治校思維方式的建立。

2.大學(xué)章程能夠有效制衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力

中華人民共和國(guó)教育部2012年頒發(fā)施行了 《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)”［1］。同時(shí)，為保障學(xué)術(shù)自由，提出“大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)術(shù)組織的運(yùn)行規(guī)則”［2］。通過(guò)強(qiáng)制性制度的確立，如設(shè)置學(xué)術(shù)權(quán)力代表性機(jī)構(gòu)等，才能夠協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系。大學(xué)章程規(guī)定防范性的學(xué)術(shù)權(quán)力制約機(jī)制，才能有效解決目前我國(guó)高校學(xué)術(shù)權(quán)力缺失和行政權(quán)力主導(dǎo)校內(nèi)一切事務(wù)的問(wèn)題。

3.大學(xué)章程能夠提高師生民主參與度

大學(xué)章程的制訂必然涉及師生權(quán)利的內(nèi)容?，F(xiàn)代大學(xué)是多元利益主體的集合，然而無(wú)論利益主體變得如何多元，教師和學(xué)生都是大學(xué)最主要且最重要的主體。通過(guò)大學(xué)章程的制訂和規(guī)范，明確師生權(quán)利，使師生在大學(xué)的治理機(jī)構(gòu)中起著舉足輕重的作用，也充分體現(xiàn)出維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好廣大師生的權(quán)益。

4.大學(xué)章程能夠促進(jìn)校內(nèi)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

大學(xué)章程作用的發(fā)揮需要更具體的配套規(guī)章制度，共同構(gòu)成大學(xué)的制度體系。大學(xué)章程是學(xué)校辦學(xué)的基礎(chǔ)文件和根本綱領(lǐng)，是制定各項(xiàng)具體規(guī)章制度的基本依據(jù)，在學(xué)校規(guī)章制度體系中處于“根本大法”層次［3］。因此，各項(xiàng)具體規(guī)章制度必須與章程的規(guī)定相吻合，使學(xué)校各項(xiàng)工作都有據(jù)可依、有章可循。

二、大學(xué)章程下完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制需要把握的重點(diǎn)

大學(xué)章程作為大學(xué)內(nèi)的“根本大法”［4］，是學(xué)校辦學(xué)與自主管理的基本綱領(lǐng)和重要依據(jù)，是連接外部教育法律法規(guī)與校內(nèi)規(guī)章制度的橋梁。大學(xué)章程下完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制中需要把握以下重點(diǎn)問(wèn)題。

1.明確政治權(quán)力與行政力權(quán)的關(guān)系

大學(xué)章程通過(guò)對(duì)大學(xué)內(nèi)多元主體之間的權(quán)力配置和制度安排，實(shí)現(xiàn)彼此權(quán)力的分權(quán)制衡，以達(dá)到大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！耙源髮W(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)進(jìn)行更為細(xì)化的制度設(shè)計(jì)，是為解決實(shí)踐中由于法律對(duì)政治權(quán)力與行政權(quán)力分工的不明晰，使得黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)時(shí)常處于一種模糊狀態(tài)的問(wèn)題?！保?］因此，必須通過(guò)大學(xué)章程及其配套制度確立政治權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下的，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互分離又適度融合的內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

2.合理配置學(xué)校權(quán)力與院（系）權(quán)力

“建立和完善院（系）領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制已經(jīng)成為高校內(nèi)部管理體制改革的重中之重，目的是解決高校在院（系）管理模式仍存在著權(quán)力配置的不合理，運(yùn)行機(jī)制不完善的問(wèn)題，這也是大學(xué)章程建設(shè)的重點(diǎn)問(wèn)題。”［6］應(yīng)當(dāng)在大學(xué)章程中明晰院（系）層面的權(quán)力配置和管理運(yùn)行機(jī)制，特別應(yīng)當(dāng)注重學(xué)校向院（系）合理地讓渡權(quán)力。

3.建立科學(xué)規(guī)范的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制

目前高校內(nèi)部行政權(quán)力實(shí)質(zhì)上是外部行政權(quán)力的延伸，導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力在博弈中失衡，一直阻礙著高校的改革與發(fā)展?！案咝Ｐ姓?quán)力泛化的現(xiàn)象，表現(xiàn)在行政權(quán)力起主導(dǎo)作用并控制學(xué)校的一切教學(xué)、科研與管理活動(dòng)。由于缺乏對(duì)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間關(guān)系進(jìn)行合理的制度安排，無(wú)法保證學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)于行政事務(wù)的參與和監(jiān)督?！保?］因此，需要通過(guò)發(fā)揮大學(xué)章程的效力，健全和完善學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，確保學(xué)術(shù)權(quán)力效能的充分發(fā)揮。

4.建立健全科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制

高校對(duì)校內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約往往工作形式多，實(shí)效少；文件多，落實(shí)少，沒(méi)有形成有效監(jiān)督約束制度和機(jī)制。主要反映在監(jiān)督的范圍、方式、程序方面缺少具體周密的制度規(guī)定，使得監(jiān)督主體無(wú)法實(shí)施監(jiān)督，并且教職工參與民主監(jiān)督，在很大程度上受著領(lǐng)導(dǎo)者民主意識(shí)強(qiáng)弱的制約；教職工代表大會(huì)、學(xué)術(shù)組織監(jiān)督職權(quán)得不到落實(shí)，缺乏有效的保障機(jī)制和全方位協(xié)力監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制，不能形成監(jiān)督合力。這就迫切需要通過(guò)大學(xué)章程的細(xì)化制度設(shè)計(jì)加以改變。

三、大學(xué)章程下完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制的路徑

貫徹落實(shí)好黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)鍵在于處理好黨委與行政的關(guān)系，能夠通過(guò)有效制度實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)決策、民主決策、依法決策以及各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。以大學(xué)章程為引領(lǐng)，進(jìn)一步清理、規(guī)范大學(xué)自身各類(lèi)規(guī)章制度，健全以學(xué)校章程為核心的規(guī)章制度體系是實(shí)現(xiàn)科學(xué)高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制的根本保障。

1.明晰黨、政、教、學(xué)的議事規(guī)則

只有通過(guò)大學(xué)章程確立高校堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、堅(jiān)持教授治學(xué)和民主管理的基本制度，并且明確校院兩級(jí)管理的基本管理體制，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主管理就有了可靠的保障。要依據(jù)大學(xué)章程，細(xì)化黨、政、教（教代會(huì)）、學(xué)（學(xué)術(shù)組織）的議事規(guī)則、決策范圍，建立規(guī)范的職責(zé)關(guān)系制度，對(duì)上述權(quán)力組織的議事內(nèi)容、議事程序、決策方式和活動(dòng)規(guī)則等做出明確規(guī)定，使之能夠在各自在權(quán)力范圍內(nèi)有效地行使職權(quán)；同時(shí)，要強(qiáng)化程序性規(guī)定的建立，使制度更具有可操作性，更便于監(jiān)督，以固化決策程序，避免決策上的隨意性和主觀片面性。

2.注重制度創(chuàng)新

科學(xué)的體制與運(yùn)行機(jī)制需要有制度作保障，這是完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。大學(xué)章程是反映高校辦學(xué)特色和形象的一個(gè)重要標(biāo)志，既代表學(xué)校的社會(huì)形象，又代表學(xué)校的管理形象。應(yīng)當(dāng)依據(jù)大學(xué)章程，注重各種配套制度上的創(chuàng)新，維護(hù)學(xué)校良好的組織管理秩序，保障師生員工的權(quán)力和利益，保證學(xué)校健康、持續(xù)發(fā)展。比如，通過(guò)有效的制度創(chuàng)新，使得教代會(huì)組織能夠在學(xué)校重大事項(xiàng)決策中發(fā)揮應(yīng)有的作用?？梢赃M(jìn)一步改進(jìn)教代會(huì)制度，特別是以制度設(shè)計(jì)保障教代會(huì)對(duì)涉及與教職工直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實(shí)施方案以及在教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法等事項(xiàng)決策中行使審議通過(guò)權(quán)。再如，在合理配置行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力上，可以通過(guò)建立學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)機(jī)構(gòu)并明晰其功能與職責(zé)，確立學(xué)術(shù)組織應(yīng)有的地位和權(quán)力，做到權(quán)責(zé)清晰，義務(wù)明確，逐步從行政權(quán)力主導(dǎo)向?qū)W術(shù)權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。在制度設(shè)計(jì)上可以采取適度分離、逐步推進(jìn)的方法。

3.構(gòu)建監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化制度執(zhí)行的約束力

大學(xué)章程制定得再好，但執(zhí)行不力、落實(shí)不到位，就是擺設(shè)。因此，要使大學(xué)章程及其制度體系的執(zhí)行和實(shí)施不折不扣，真正推動(dòng)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理體制的改革，就必須加強(qiáng)執(zhí)行督查。要充分發(fā)揮紀(jì)委、審計(jì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、政府、家長(zhǎng)、輿論等多元主體的監(jiān)督作用，保證大學(xué)章程及其配套制度體系的有效落實(shí)。要建立起執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系，把評(píng)價(jià)結(jié)果與對(duì)高校各級(jí)管理干部考核、二級(jí)單位考核掛鉤；要把制度落實(shí)與各級(jí)管理干部問(wèn)責(zé)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促使人人敬畏制度、自覺(jué)遵守制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度；要改革監(jiān)督方法、手段和措施，形成常態(tài)化、立體式監(jiān)督機(jī)制，保障大學(xué)章程及其配套制度在全方位監(jiān)督下運(yùn)行。

4.改革高校信息公開(kāi)制度

信息公開(kāi)有利于促進(jìn)高等學(xué)校依法治校，有利于社會(huì)對(duì)高校內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制的監(jiān)督，有利于促進(jìn)建立“陽(yáng)光高?！?。把高校置于校內(nèi)外監(jiān)督之下，才能提高高校工作透明度，保證大學(xué)章程在依法治校中的地位和作用。要以制度作保障，確立信息公開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制，整合好學(xué)校信息公開(kāi)資源和公開(kāi)平臺(tái)；要健全和完善信息公開(kāi)主體、公開(kāi)范圍、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)程序等制度，特別要使公眾了解學(xué)校章程下確立的內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制，以便于監(jiān)督和增強(qiáng)制度執(zhí)行的約束力；要建立規(guī)范化的信息公開(kāi)工作考核評(píng)估制度，激發(fā)信息公開(kāi)工作的活力，并作為教育主管部門(mén)評(píng)價(jià)高校辦學(xué)能力與水平主要內(nèi)容之一。

［1］［2］中華人民共和國(guó)教育部令第31號(hào).高等學(xué)校章程制定暫行辦法.中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站www.gov.cn:2012-01-09.

［3］［4］韓春虎.大學(xué)章程項(xiàng)下黨委書(shū)記角色甄別與職責(zé)考量［J］.學(xué)校黨建與思想政治教育，2013（7）.

［5］［6］肖金明.通過(guò)大學(xué)章程重建大學(xué)治理結(jié)構(gòu)［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）.

［7］王志強(qiáng).現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)亟待走出誤區(qū)［J］.現(xiàn)代教育管理，2010（5）.

遼寧省委高校工委2014年研究項(xiàng)目（GXDJ2 014—A010）。